CC BY
156
Велибеков М.С.
правовые и организационные формы реализации народовластия путем референдума в федеративных государствах западной ЕВРОПЫ
Цель: Раскрыть особенности конституционных норм, регулирующих реализацию прав граждан на референдум в федеративных государствах Западной Европы.
Методология: Использовались историко-правовой и формально-юридический методы.
Результаты: Показаны особенности конституционных норм и правовой практики проведения референдумов в федеративных государствах Западной Европы, выявлены условия, сформировавшие различные национальные конституционно-правовые концепции прямого волеизъявления.
Новизна/оригинальность/ценность: Сравнительно-правовой анализ конституционных норм и правовой практики проведения референдумов в федеративных государствах Западной Европы: Австрии, Германии, Швейцарии и Бельгии. Впервые в отечественном конституционном праве предпринята попытка связать особенности конституционно-правовой модели референдума с национальной спецификой федеративных отношений в рассматриваемых странах.
Ключевые слова: конституция, референдум, прямое волеизъявление, народовластие, федерации Западной Европы.
Velibekov M.S.
LEGAL AND ORGANIzATIONAL FORMS OF REALIzATION OF DEMOCRACY BY REFERENDuM IN FEDERATIVE COuNTRIES OF wESTERN EuROPE
Purpose: To research the peculiarities of constitutional norms, regulating the right of citizens to a referendum in the Federative countries of Western Europe.
Methodology: Historical-legal and formally-legal method was used.
Results: The obtained peculiarities of constitutional norms and legal practice of holding referendums in the Federative countries of Western Europe and revealed the conditions that shaped the various national constitutional law concept of direct expression.
Novelty/originality/value: A comparative study of constitutional norms and legal practice of holding referendums in Federative countries Western Europe: Austria, Germany, Switzerland and Belgium. For the first time in the Russian science of constitutional law is an attempt to bind the features of constitutional and legal model of the referendum with the national specifics of Federative relations in the countries under consider-
Keywords: the Constitution, the referendum, direct expression, democracy, Federation of Western Europe.
Федерация как форма государственного устройства есть одна из исторически обусловленных форм государственного единства. Множественность местных и государственных уровней правового регулирования общественного устройства в федерации представляет собой непротиворечивый комплекс институтов и институций, находящихся во взаимодействии и имеющих собственную динамику развития. Нетрудно понять, сколь сложен этот комплекс, и сколь выверенными должны быть механизмы государственного управления федерацией, при том, что среди федеративных государств нет идентичных по формату и правовым традициям. Вместе с тем, демократическое конституционное устройство федеративных стран предполагает обязательное наличие базового комплекса прав и ценностей, в ряду которых народовластию отводят ведущую роль. Право на референдум, как одна из форм народного волеизъявления, занимает в конституциях традиционное место, однако в правовой прак-
тике даже небольшого числа федеративных стран эта форма народовластия реализуется со значительными различиями.
Австрия является страной с развитой представительной демократией. Конституция страны закрепляет возможность прямого народовластия. В Австрии действует несколько законов, которые регулируют прямое народовластие на федеральном уровне, в федеральных землях и в муниципалитетах.
На федеральном уровне в Австрии есть четыре различных механизма участия граждан в принятии политических решений:
1. Народная инициатива (Volksbegehren). Народная инициатива (может переводиться еще как «общественная петиция») получила большой интерес и поддержку общественности. Начиная с 1963 года, когда закон об общественных инициативах вступил в силу, данная форма демократии была применена в 34 случаях. Общественная инициатива должна быть поддержана
не менее 100 тыс. избирателей или, по крайней мере, одной шестой части электората в каждой из федеральных земель, и в этом случае Национальный Совет (высший представительный орган, Nationalrat) конституционно обязан обсудить и выработать решение по вопросу, заявленному в петиции (статья 41 Конституции Австрии). Однако это далеко не означает факт удовлетворения властями общественной инициативы. Например, в 1982 году Национальный Совет отклонил петицию, подписанную более 1,3 млн избирателей, против строительства дополнительного конфе-ренц-центра ООН [5].
2. Обязательный референдум (Volksabstimmung). Обязательные референдумы как механизм реализации народовластия впервые были введены в правовую систему Австрии в 1920 году. Обязательный референдум проводится в двух случаях:
а) если президент должен быть отстранен от должности до окончания срока его полномочий (см. ст. 60 разд. 6 Федеральной Конституции: «До истечения срока своих полномочий Федеральный президент может быть отстранен от должности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено, если этого потребует Федеральное собрание. ...Отклонение на основании народного голосования предложения об отстранении Федерального президента от своей должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального совета»);
б) в случае комплексного изменения Конституции (см. ст. 44 разд. 3 Федеральной Конституции: «Пересмотр всей Федеральной Конституции, в том случае, если этого потребует одна треть членов Национального совета или Федерального совета, и каждое ее частичное применение после окончания процедуры, предусмотренной статьей 42, но до удостоверения Федеральным президентом, должны быть поставлены на голосование народа всей Федерации»).
До сих пор в поствоенной Австрии было только три обязательных референдума: референдум по использованию атомной энергии близ одной из коммун в 1978 году, референдум о вступлении в Европейский союз в 1994 году, референдум о сохранении срочной службы в армии в 2013 году. Следует отметить, что, в отличие от народной инициативы, референдум не может быть инициирован со стороны граждан.
3. Необязательный, консультативный референдум (Volksbefragung) проводится по инициативе Национального совета. Национальный совет имеет право созывать такой вид референдума
исключительно по вопросам огромной важности для страны. Такой референдум назначается большинством голосов членов Национального совета. Результаты такого референдума носят рекомендательный характер [1, 3].
4. Публичные слушания. В рамках публичных слушаний исследуется общественное мнение по тем или иным вопросам. В отличие от референдума консультация не имеет обязательной силы, а носит информативный характер. Публичные консультации пока не проводились на федеральном уровне, этот инструмент в основном используется на местном и региональном уровнях [3].
Народовластие распространено на муниципальном уровне. Конституция Австрии определяет общие вопросы местного самоуправления. Более детальное регулирование попадает в компетенцию уже федеральных земель (ст. 115 Конституции). Вот почему существует девять различных муниципальных норм в Австрии, похожих по своим основным функциям в общих чертах, но различающихся в деталях. Кроме того, каждый муниципалитет имеет свою собственную систему организации местного самоуправления с уклоном на местные особенности. В общей сложности в Австрии действует 24 муниципальных кодекса (по одному на каждую землю и 15 для каждого установленного законом города). В основном прямое народовластие на муниципальном уровне в Австрии заключается в выборах местных мэров и депутатов муниципальных советов.
Таким образом, референдум как форма реализации права на всенародное волеизъявление является в Австрии достаточно подробно регламентированным в сфере государственного права, но исключительно редко применяемым инструментом государственного управления.
В Швейцарии народовластие берет начало в середине XIX века. На тот период Швейцарская конфедерация была политически разделена между «консерваторами» и «либералами», и в кантонах на этой почве регулярно происходило немало инцидентов (в том числе и несколько политических убийств). Политическая нестабильность приводила к частым сменам местных администраций от консервативных до либеральных, и наоборот (например, в Цюрихе в 1830-е годы произошло несколько «путчей»). В 1847 году противостояние между консервативными и либеральными властями достигло наивысшей точки. После нескольких вооруженных стычек с «либералами» лидеры консервативных партий получили относительное превосходство на политической арене Швейцарии. Дабы предотвратить возможные конфликты
в будущем, они предложили систему «умеренного» федерализма, которая позволяла, с одной стороны, сформировать федеральные власти, но с ограниченными полномочиями, а другой - предоставить кантонам необходимый уровень политической и экономической автономии [6].
Современная Швейцария - конфедеративное государство, состоящее из 26 кантонов (отдельных регионов) и 2,7 тыс. коммун (муниципалитетов). Право народовластия в Швейцарии распространяется на федеральный, региональный и местный уровни. Как и в Австрии, основными формами прямой демократии в Швейцарии являются народная инициатива и общественный опрос граждан (консультативный всенародный референдум) [1].
Принципы и формы прямой демократии регулируются Конституцией Швейцарии от 18 апреля 1999 года. Форм всего две.
1. Народная инициатива. Согласно Конституции, есть два вида народной инициативы. Во-первых, инициатива полного пересмотра швейцарской Конституции (ст. 138 Союзной Конституции). Ее могут выдвинуть не менее чем 100 тыс. избирателей. Во-вторых, инициатива по частичному пересмотру основного закона страны.
Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции допускается в форме общего предложения или разработанного проекта (в данном случае требуется также 100 тыс. голосов избирателей). Инициатива в форме разработанного проекта выносится на голосование народа и кантонов. Союзное Собрание (высший федеральный законодательный орган Швейцарии) полномочно рекомендовать инициативу к принятию или отклонению. Если Собрание рекомендует отклонить инициативу, то имеет право внести встречный проект. В этом случае народ и кантоны голосуют одновременно по обоим проектам, но если народ и кантоны расходятся в своих предпочтениях, то отклоняются оба проекта [6].
2. Референдумы. Как и в Австрийской Республике, в Швейцарии допустимы два типа референдумов: обязательный (ст. 140 Конституции) и факультативный (ст. 141 Конституции).
Обязательный референдум проводится, если на голосование народа и кантонов выносятся следующие вопросы:
- полные или частичные изменения Союзной Конституции;
- вступление страны в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;
- принятие союзных законов, которые не имеют конституционного основания, и срок действия которых превышает один год.
Для факультативного референдума условия следующие: требование 50 тыс. избирателей или восьми кантонов.
Предметом всенародного голосования могут быть:
- союзные законы;
- объявленные срочными союзные законы, срок действия которых превышает один год;
- федеральные решения, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;
- международно-правовые договоры, которые являются бессрочными и нерасторжимыми; предусматривают вступление в международную организацию; вводят многостороннюю унификацию права.
Решение принимается большинством голосовавших на референдуме граждан.
Проекты, вынесенные на голосование народа и кантонов, принимаются, если за это высказалось большинство голосующих и большинство кантонов. Результат народного голосования в кантоне считается голосом кантона. При этом кантоны Обвальден, Нидвальден, Базель-город, Базель-сельский, Аппенцелль-Ауссерроден и Ап-пенцелль-Иннерроден имеют по половине голоса кантона.
Народные инициативы и референдумы характерны не только для событий федерального масштаба, они также проводятся для принятия решений на уровне кантонов и коммун. Каждый кантон может выбрать свой собственный способ, позволяющий гражданам принимать значимые для местного сообщества решения (если это, конечно, не противоречит базовым правилам, закрепленным в Конституции). Например, в ряде кантонов граждане имеют право на отзыв местной администрации. Чем ниже административно-политический уровень, тем больше имеется возможностей у граждан участия в выработке необходимых решений [1].
В Швейцарии действует определенная система организации проведения референдумов и волеизъявлений. Избирательные дни назначаются в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 10 Федерального закона «О политических правах» от 17.12.1976 (the Federal Law on Political Rights) и статьей 2а Указа «О политических правах» от 24 мая 1978 г. (the Decree on Political Rights). Минимум за четыре месяца до дня голосования Федеральное Правительство определяет, какие предложения должны быть представлены на го-
лосование, а Федеральная Канцелярия направляет в кантоны собственно предложения и бюллетени для голосования [1].
Федеральный Совет объясняет каждое предложение, которое ставится на голосование в бюллетенях. Информация должна включать доводы «за» или «против» того органа власти, который ответственен за проведение народной инициативы или референдума. Информация публикуется на четырех официальных языках. Каждый кантон несет ответственность за проведение голосования в пределах своей территории и имеет свои собственные правила организации волеизъявления, которые могут отличаться по регионам. Например, четыре кантона имеют один или несколько централизованных списков избирателей, в то время как другие 22 кантона используют децентрализованные перечни избирателей. Таким образом, Федеральный закон требует, чтобы все избиратели получили документы, необходимые для волеизъявления, как минимум за четыре недели до проведения опроса или референдума (статья 11 Закона о политических правах). Однако кантоны вольны выполнить это положение оптимальным для них способом. Руководство на избирательных участках организуется властями кантонов или коммун. После голосования происходит сбор и обработка бюллетеней от каждого избирательного участка, компиляция предварительных результатов со всего кантона и уведомление федеральных властей о результатах. Окончательное решение по волеизъявлению готовит в свою очередь Федеральный Совет [1].
Нормы, регулирующие проведение референдумов в Швейцарии, имеют проработанную детализацию. Не трудно увидеть, что как вид всенародного волеизъявления референдум в Швейцарии даже при частом применении не унифицируется по субъектам конфедерации в процедурном плане, оставаясь при этом универсальным инструментом решения вопросов государственного управления.
Надо думать, расположению швейцарского общества к референдуму благоприятствуют как минимум два фактора: во-первых, длительный исторический опыт проведения референдумов без последствий для государственного устройства страны, а во-вторых, наибольшая из возможных степень децентрализации кантонов в рамках единой Швейцарии. В окружении крупных европейских соседей кантоны располагают имеющейся у них правосубъектностью во многом благодаря наличию международной субъектности Швейцарской Конфедерации.
В отличие от Австрии или Швейцарии в Германии общегерманские референдумы не так активно применяются на практике. Можно предположить, что это связано с заметной многополярностью германского сообщества.
Референдумы на общеполитические темы в Германии не предусмотрены основным законом страны. Есть только два исключения: референдум обязателен, если речь идет о принятии новой Конституции для всей страны или об изменении в административном делении федеративной структуры. В таком случае он проводится в соответствующих субъектах федерации.
Как указано в Конституции ФРГ, мероприятия, связанные с перераспределением территорий федеральных земель, регулируются нормами федерального закона, который утверждается на референдуме. При этом обязательно учитывается мнение заинтересованных земель. Целью народного опроса является измерение одобрения населением предлагаемых в законе изменений принадлежности территории к конкретной федеральной земле. Если предложение народом одобряется, то в течение двух лет после проведения опроса издается федеральный закон об образовании предлагаемой земли. Решения референдума легитимны, если за них отдано простое большинство участников референдума; если число голосовавших не меньше четверти имеющих право голоса на выборах в Бундестаг.
В Германии референдум остается в резерве инструментов прямой демократии. Федерация немецких земель, обладающих значительными полномочиями, балансирует на интересах региональных элит и компромиссной федеральной политике. В такой ситуации может быть оправданным то, что референдум, как мощнейший инструмент прямой демократии, удерживается в резерве.
В Бельгии это обстоятельство проявляется наиболее остро ввиду нестабильного федеративного баланса между субъектами федерации. Бельгийская федерация состоит из трех регионов: Фландрии, Валлонии и Брюсселя, трех сообществ: фламандцы, французы и немцы, а также четырех языковых зон (двуязычный Брюссель, зоны голландского, французского и немецкого языков). Регионы и сообщества осуществляют управление в рамках своей компетенции; федеральное правительство обладает полномочиями лишь в тех областях, которые явно указаны в Конституции. Однако, несмотря на это, в современной Бельгии нет конституционных и просто законодательных основ для проведения референдума и принятия решений на основе прямых демократических во-
леизъявлений. Консультативный референдум, конституционность которого была предметом серьезных споров, был организован еще в 1950 году, и то по особому решению Парламента Бельгии [7]. Вопрос о возвращении короля Бельгии, рассматриваемый на этом референдуме, привел к разногласиям в бельгийском обществе по линии субъектов федерации. Поддержку королю оказали преимущественно жители севера Бельгии - Фландрии, таким образом, политические взгляды не без влияния проведенного в 1950 году референдума подчеркнули этническое разделение в бельгийском обществе. Очевидно, что Бельгийская Федерация среди рассматриваемых государственных образований является наиболее чувствительной к процедуре всенародного волеизъявления ввиду острых внутренних противоречий составляющих ее сообществ, и поэтому перспективы применения референдума в качестве процедуры решения общегосударственных вопросов в Бельгии наименее оптимистичны.
Таким образом, исследование показало, что историческая традиция применения референдума в качестве инструмента всенародного волеизъявления по важнейшим вопросам государственного управления тесно связана со стабильностью и устойчивостью федеративных отношений. В тех странах, где узы федерации прочны, референдум не представляет какой-то угрозы для национально государственного федеративного единства (Австрия, Швейцария). В тех же странах, где федерация зиждется на тонком равновесии интересов центра и субъектов, референдум не применяется, так как вес народного волеизъявления способен пошатнуть баланс интересов с непредсказуемыми последствиями для национально-государственного федеративного единства страны.
Пристатейный библиографический список:
1. Braun N. Direct democracy in Switeerland // International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2008. (International idea Supporting democracy worldwide) [Электронный ресурс]. URL: http://www.idea.int/ publications/direct_democracy/upload/direct_democra-cy_handbook_chapter1.pdf.
2. Instruments of Direct Democracy in Austria // Federal Ministry of the Interior. <Bundesministerium für Inneres> [Электронный ресурс]. URL: http://www.bmi. gv.at/cms/BMI_wahlen/english_version/Instruments_De-mocrac.aspx.
3. Heindl P. E-Voting in Austria Legal Requirements and First Steps // Lecture Notes in Informatics (The Electronic Library of Mathematics) [Электронный ресурс]. URL: http://subs.emis.de/LNI/Proceedings/Proceedings47/ Proceeding.GI.47-17.pdf/.
4. More democracy for Austria - the nonpartisan initiative for strengthening of direct democracy (Mehr demokratie! Die parteiunabhängige Initiative für eine Stärkung direkter Demokratie) [Электронный ресурс]. URL: https://www.mehr-demokratie.at/austria-direct-de-mocratising-direct-democracy-austria.
5. Pelinka A., Greiderer S. Austria: the referendum as an instrument of internationalization // The referendum experience in Europe. Macmillian Press Ltd., 1996. (Trinity College Dublin) [Электронный ресурс]. URL: http:// www.tcd.ie/Political_Science/staff/michael_gallagher/Ref-erendumExperience96.pdf.
6. Switeerland's Referendums (Switeerland's political system of direct democracy) [Электронный ресурс]. URL: http://direct-democracy.geschichte-schweiz.ch/swit-zerlands-system-referendums.html.
7. Referendums in Europe - an analysis of the legal rules in European states // Report adopted by the Council for Democratic Elections, 2005. (Council of Europe) [Электронный ресурс]. URL: http://www.venice. coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2005)034-e.
References (transliterated)
1. Braun N. Direct democracy in Switeerland // International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2008. (International idea Supporting democracy worldwide) [Jelektronnyj resurs]. URL: http://www.idea. int/publications/direct_democracy/upload/direct_democ-racy_handbook_chapter1.pdf.
2. Instruments of Direct Democracy in Austria // Federal Ministry of the Interior. <Bundesministerium für Inneres> [Jelektronnyj resurs]. URL: http://www.bmi.gv.at/ cms/BMI_wahlen/english_version/Instruments_Democ-rac.aspx.
3. Heindl P. E-Voting in Austria Legal Requirements and First Steps // Lecture Notes in Informatics (The Electronic Library of Mathematics) [Jelektronnyj resurs]. URL: http://subs.emis.de/LNI/Proceedings/Proceedings47/Pro-ceeding.GI.47-17.pdf/.
4. More democracy for Austria - the nonpartisan initiative for strengthening of direct democracy (Mehr demokratie! Die parteiunabhängige Initiative für eine Stärkung direkter Demokratie) [Jelektronnyj resurs]. URL: https://www.mehr-demokratie.at/austria-direct-democra-tising-direct-democracy-austria.
5. Pelinka A., Greiderer S. Austria: the referendum as an instrument of internationalization // The referendum experience in Europe. Macmillian Press Ltd., 1996. (Trinity College Dublin) [Jelektronnyj resurs]. URL: http://www. tcd.ie/Political_Science/staff/michael_gallagher/Referen-dumExperience96.pdf.
6. Switeerland's Referendums (Switeerland's political system of direct democracy) [Jelektronnyj resurs]. URL: http://direct-democracy.geschichte-schweiz.ch/switzer-lands-system-referendums.html.
7. Referendums in Europe - an analysis of the legal rules in European states // Report adopted by the Council for Democratic Elections, 2005. (Council of Europe) [Jelektronnyj resurs]. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2005)034-e.
