CC BY
329
Л.В. Самородова-Богацкая ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА И НАРОДНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В ШВЕЙЦАРИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ПОДХОД * (ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ) Закрепление институтов прямой демократии в конституциях прогрессивных стран, хотя и с разной степенью детальности, свидетельствует об их возрастающей потребности в обществе. Опыт Швейцарии в данной сфере представляет особенную ценность, так как именно в этой стране развитие и практическое использование институтов прямого народовластия достигло своего апогея. Сравнительный анализ степени интенсивности обращения к институтам прямой демократии на национальном уровне выявил неопровержимое лидерство Швейцарии среди 47 стран - членов Совета Европы. Как отмечают швейцарские политологи А. Трешсел и Ф. Шмиттер, в общей сложности, между 1960 и 2003 г., на уровне Конфедерации был проведен 321 референдум1. При этом Д. Батлер и А. Ранней подчеркивают, что использование институтов непосредственной демократии на федеральном уровне носит характер „ 2 яркой мировой тенденции .
В рамках настоящего исследования с помощью метода ретроспективного историко-правового анализа исследуются два исторических этапа: период зарождения и формирования исторической традиции использования инструментов прямого народовластия в Швейцарии (1231-1848) и период их конституционно-правового регулирования на федеральном уровне (с 1848 г. до наших дней). За основу взята эволюция институтов непосредственной демократии в рамках классификации, основанной на хронологическом порядке3.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См.: Schmitter Ph., Trechsel A. The Future of Democracy in Europe: Trends, Analyses and Reforms. Strasbourg, 2004. P. 80.
2 См.: Butler D., Ranney A. Referendums around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington, 1994. P. 5.
3 Модель, предложенная швейцарскими политологами А. Трешсел и Х. Криэзи (Kriesi H., Trechsel A. The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy. Сambridge, 2008. Р. 50-51), требует серьезной доработки, так как не только не раскрывает исторические предпосылки формирования
Труды Института государства и права Российской академии наук № 4/2014
Первые упоминания о народе, живущем на территории современной Швейцарии, крайне немногочисленны и связаны в основном с легендами и преданиями4, которые относятся ко II в. до н.э. Древнейшие обитатели слвременной Швейцарии - гельветы (гель-ветийцы) - племя кельтского происхождения, по имени которого страна называлась и продолжает именоваться Гельвецией5. В состав Священной Римской империи Гельвеция вошла в 1032 г. Особое стремление к сохранению своего традиционного устройства проявили так называемые лесные кантоны: Швиц, Ури и Унтер-вальден. В 1291 г., как утверждает традиция, эти кантоны подписали федеральный пакт о взаимной защите: Союзное письмо, или «Клятва на Грютли (Рютли)», заложив основу Конфедерации Трех кантонов. Внутренняя жизнь страны, даже в момент наибольшего могущества Империи, мало подчинялась регламентации из центра. Жители общин привыкли к самостоятельному решению всех возникающих вопросов. В «первоначальных кантонах» «свои верховные права, т.е. непосредственную демократию», народ осуществлял сам6. Кантоны управлялись народным сходом или собранием. По мнению Ж. Блюмера, следует выделить законодательную функцию таких собраний, которые по роду своей деятельности напоминали германские суды, целью которых было «отыскивать и указывать» право7. Изначально они обозначались термином «Landtag» (от нем. das Land - земля и der Tag - день, т.е. день, когда жители собирались для решения тех или иных вопросов). Land(e)sgemeinde встречается только с середины ХУв.8 Ф. Курти сравнивал появление в Швейцарии народных сходов с «процессом преобразования и развития германской народной свободы в швейцарскую»9. Х. Рюффел
институтов прямой демократии и охватывает лишь период с 1848 по 2003 г., но и не учитывает важных изменений, произошедших после реформы 2003 г.
4 См.: Planta J. The history of the Helvetic Confederacy: Vol. 1. L., 1800. P. 83-84.
5 См.: Энциклопедический словарь / Под ред. Б.А. Введенского. В 2 т. Т. 2. М., 1964. С. 662.
6 См.: Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1895. С. 9.
7 См.: Blumer J.J. Staats und Rechtsgeschichte der schweizerischen Demokratien. Т. 1. St. Gallen, 1850. S. 270.
8 См.: Соломонова С.А. Швейцарская конституция: историко-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 31-32.
9 Курти Ф. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С. 5.
также считал происхождение швейцарских мирских сходов гер-
10 -г,
манским заимствованием . В других источниках указывается, что институт Landsgemeindе (мирской сход) впервые был использован на практике в кантоне Ури еще в 1231 г. «Landsgemeindе есть собрание всего мира данной земли, учреждение, обладающее огромной властью... однако нужно еще заметить, что не всегда и не все Landsgemeindе обладали верховной и законодательной властью»11.
Официально понятие Landsgemeindе - общекантональный (мирской) сход - определялось в «Fundamentalpunkte» (Основных Положениях) кантона Швиц следующим образом: «.Мирской сход должен быть верховным владыкою и государем нашей земли (die grosste Geuralt und Landesfurst), он все должен установлять и отменять без всяких ограничений и кто пойдет против него, тот должен быть вне всяких законов (royelfrei), но за судами должно остаться их право, а также и за обывателями, что кому принадлежит». Таким образом, подчеркивал Ф. Курти, власть народа ограничивалась лишь обычным правом12. Хотя «народное законодательство в Швейцарии мы застаем уже при возникновении союза», само событие 1291 г. повлекло за собой серьезные политико-правовые изменения в распределении компетенции между кантонами и союзом, зафиксированные в союзной конституции. Отметим, что до 1291 г. в старинных вольных землях: Ури, Швиц, Об-вальден, Нидвальден, Герсау, Гларус, Аппенцелл Внешняго Родена и Аппенцелл Внутренняго Родена - существовало почти полное народное законодательство. Оно было ограничено лишь верховной властью германского императора, но это ограничение было очень ничтожно и вскоре стало фиктивным. С XIII и XIV в. «население этих земель вырабатывает свои законы на мирских сходах... Теперь же власть кантональных сходов, как и вообще верховная власть кантонов, ограничивается еще союзной конституцией, т.е. не распространяется на те дела, которые переданы народом в ведение союза»13.
Для лучшего понимания формирования исторической традиции использования инструментов прямого народовластия в Швей-
10 См.: RuffelH. Die schweizerischen Landsgemeinde. Zürich, 1903. P. 1.
11 Курти Ф. Указ. соч. С. 5-6.
12 См.: там же. С. 6.
13 Там же. С. 9, 6.
царии (1231-1848 гг.) рассмотрим некоторые характерные признаки архаической организационно-политической модели мирского схода (Landsgemeinde), легшие в основу современных демократических институтов. Так, общим для архаических и для современных моделей непосредственной демократии является следующее условие: деятельность народных собраний регламентируется законом или обычаем.
В рамках архаической модели законным основанием созыва народного собрания являются нормы законодательства и обычай. Мирские сходы могли созываться в определенное время, но могли быть и чрезвычайными. Решения самовольных собраний не могли восприниматься как легитимные. Повестки дня собраний и проекты законов были строго регламентированы. «На народных собраниях в кантонах Швейцарии вплоть до конца XVIII столетия не допускалось никаких обсуждений: каждый должен был только устно и лично подавать свой голос перед секретарями»14.
В кантонах Швейцарии народные собрания проводились «под открытым небом на общественных площадях, в ратуше и в других местах, установленных конституцией»15. Решение всех важнейших дел мирской сход (Landsgemeinde) оставлял за собой, маловажные же дела предоставлял советам.
Субъектом, принимающим публично властные решения на швейцарских мирских сходах, являлось не все население, а лишь его определенная часть. Архаическая модель мирского схода не предусматривала участия в государственном управлении всего населения16. «В этих собраниях принимали участие все мужчины, обыкновенно начиная с четырнадцатилетнего возраста (von 14 Jahren uf), и послы совета должны были наблюдать, чтобы все правоспособные были налицо»17.
Решения принимались всенародным голосованием, в основном двумя способами: посредством разделения присутствующих на группы согласных и несогласных с данным предложением, иногда - поднятием руки за или против данного предложения. Результаты голосования определялись в «малых кантонах» непосредственно на со-
14 Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 60.
15 Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. СПб., 1896. С. 9.
16 См.: Руденко В.Н. Указ. соч. С. 36-70.
17 Курти Ф. Указ. соч. С. 7.
брании, а в «больших землях» (более крупных кантонах) подсчи-тывались по округам (общинам) для получения результирующей по вотированию. Индексация голосов, в зависимости от плотности населения, в общинах отсутствовала: «голос каждого округа имел
одинаковое значение - безразлично, было ли в нем 100, или 1000
18
граждан» . В.Н. Руденко отмечает, что «во всех народоправствах существовали свои меры принуждения. В частности, в кантоне Ни-двальден в 1563 г. был установлен принцип - каждый член совета лично приводит двух участников народного собрания. В некоторых швейцарских кантонах за непосещение народных собраний взимался штраф»19. Отметим, что в современной Швейцарии кворум для признания голосования на референдумах действительным не предусмотрен. Организация мирских сходов традиционно связывается с малыми территориальными размерами политических единиц (общин, кантонов).
Начало трансформации мирского схода (Landsgemeindе) в референдум ведет свое начало с 1439 г., когда город Берн посредством признания народом права на участие в решении общественных дел надеялся восстановить экономическое положение кантона. Ф. Курти считал, что опросы народа «применительно к теперешнему порядку отчасти можно назвать факультативным референдумом» . Такая осторожность в использовании терминологии объясняется дифференциацией методов опроса. Первоначально опросам подвергались лишь представители (послы) от общин, приглашенные правительством для участия в совместном совещании. А затем, уже в XVI в., «это установление достигло значения действительного референдума». Предмет референдума включал не только внутреннюю, но и международную тематику; на нем решались как политические, религиозные, так и экономические и законодательно-правовые вопросы, в том числе важнейшие «вопросы относительно наемных войск, союзов с другими государствами, безбрачия священников», принимались различные «постановления о защите реформации и о том, какой политики следовало держаться во время крестьянской войны»21.
18 Курти Ф. Указ. соч. С. 8.
19 Руденко В.Н. Указ. соч. С. 36-70.
20 Курти Ф. Указ. соч. С. 7.
21 Там же.
С.А. Котляревский, рассматривая в политико-морфологическом обзоре концепт22 института референдума с точки зрения его исторических корней, подчеркивал переход от кантональной формы референдума к союзной: «Самое слово «референдум» было знакомо швейцарцам по их политическому прошлому: так называли решения, которые в отдельных кантонах -Граубюнден, Валлис - принимались на собрании представителей и затем передавались ad referendum в части кантонов, являвшиеся основными политическими единицами; от них уже зависело окончательное принятие или отвержение решения. Такой же порядок соблюдался и в союзе, который представлял собою лишь конгресс самостоятельных кантонов; аналогия с новым референдумом здесь заключалась в том, что в обоих случаях представительство не име-
23
ло окончательной, решающей власти» . При этом он выделял в эволюции мирских сходов следующий важный момент, свидетельствующий о расширении народных законодательных прав: «Обнаруживается напротив тенденция к более категорическому, так сказать, выражению непосредственности - народное veto уступает место факультативному референдуму, далее появляется референдум обязательный, наконец народная инициатива. Центр тяжести передвигается от представителей к избирателям»24.
Как справедливо подметил К. Ривелин, в Швейцарии не столько важно настоять на своем мнении, сколько добиться всеобщего согласия25. Институт мирских сходов, продолжая использоваться в общинах и на кантональном уровне, позволил совершенствовать опыт самоуправления. Сегодня эта первичная модель самоуправления народа сохранилась лишь в нескольких кантонах: Аппензель Родс Интерьер и Гларус, - но апробирована практически в 4/5 общин, а их в стране 2408 (по данным на 2013 г.). Общины,
22 «Концепт» в философии и лингвистике - содержание понятия, смысловое значение имени (знака). Отличается от самого знака и от его предметного значения (денотата, объема понятия). Отождествляется с понятием и сигнификатом.
Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. С. 34-35.
24 Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 251.
25 См.: Riveline C. Comment peut-on etre Suisse? // Le journal de l'Ecole de Paris. 2006..№ 62, Р. 1.
находящиеся преимущественно в немецкой части Швейцарии, до сих пор предпочитают Народную Ассамблею (Assemblée Populaire) парламенту. Этот факт объясняется исторически. Во французской части, отмечал А.Т. Стори, «сознание самоуправляющейся общины» привилось в меньшей степени по сравнению с немецкой, где ни одно поколение было воспитано в этой элементарной «школе свободы»26.
Институты прямой демократии в Швейцарии используются на различных уровнях: федеральном, кантональном и общинном. Они являются воплощением структуроформирующего стержня всей общественно-политической системы страны, считает известный швейцарский политолог Х. Крэйзи27. Эту логику расширения практики использования институтов непосредственной власти народа до федерального уровня отмечал еще отечественный государство-вед К.М. Тахтарев: «Швейцарская демократическая республика дала... поучительный пример тому, что замена представительного правления в отдельных республиках общего республиканского союза системою прямого народного самоуправления приводит неизбежно к торжеству тех же начал народного самодержавия и в об-28
щем управлении союза» .
Историческим испытанием для развития институтов непосредственной демократии в Швейцарии принято считать период с конца XVIII в. до середины XIX в., известный законодательными ограничениями самоуправления. Однако национальный референдум федеративного ранга, состоявшийся в 1802 г., вписывается в историю как политико-правовая сенсация, как средство легитимации Основного закона, устанавливающее его верховенство на всей территории страны.
Рассмотрим подробнее исторические события, оказавшие влияние на динамику развития институтов непосредственной демократии.
Так, вследствие оккупации Францией всей Швейцарии и по решению французской Директории страна была преобразована в
26 См.: Стори А.Т. Швейцария. М., 1914. С. 54.
21Kriesi H., Trechsel A. The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy. Cambridge, 2008. Р. 50-51.
28 Тахтарев КМ. От представительства к народовластию. СПб., 1901. С. 159-160.
унитарную Гельветическую республику. 12 апреля 1798 г. представители Союза 13 швейцарских кантонов приняли Конституцию, созданную по подобию французского Основного закона 1795 г.29 «В ней был ограничен ряд прав, в том числе и права граждан на
30
народное законодательство» . В Конституции 1801 г., утвержденной Бонапартом, прослеживалась тенденция к централизации. Органами центральной власти являлись Сейм и Сенат, а кантонам предоставлялось ограниченное самоуправление.
24 октября 1801 г. после очередных переговоров представителей унитаристов и федералистов швейцарским Сеймом была разработана и принята новая Конституция.
Проект новой конституции, разработанной федералистами, был одобрен и вступил в силу 27 февраля 1802 г. «Однако законодатель отказался от непосредственного участия народа в управлении, установив вместо этого принцип представительства, расходившийся с историческими традициями швейцарских кантонов»31.
20 мая 1802 г. Собрание нотаблей представило новый Основной закон, получивший название Конституции нотаблей. Впервые в истории Швейцарии народ был призван «санкционировать конституционное дело». Это событие по своей важности можно считать историческим этапом качественной эволюции референдума: трансформации его кантонального типа в референдум общенационального ранга. 2 июля 1802 г. Малый совет объявил Основной закон принятым по итогам народного голосования. Голоса всех воздержавшихся от голосования были прибавлены к числу проголосовавших за его принятие. Конституция устанавливала единый характер устройства Гельветической республики. Показательным является высказывание Б. Ван-Мюйдена, полагавшего, что многочисленные восстания в кантонах «свидетельствовали о невозможности самоуправления» в республике, которая «порвала все связи с прошедшим» . Представляется, что «идея унитарного территори-
29 См.: Кареев Н.И. Политическая история Франции в XIX веке. СПб., 1902. С. 277.
30 Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 39.
31 Соломонова С.А. Швейцарская конституция: историко-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 45.
32 Ван-Мейден Б. История швейцарского народа: В 3 т. Т. 3. СПб., 1902. С. 109.
ального устройства Швейцарии»33 частично тоже может объяснить снижение самоуправленческой функции народа.
«Унитарное государственное устройство не прижилось у привыкших к самоуправлению швейцарцев, и к концу февраля - началу марта 1803 г. французские власти были вынуждены вернуть Швейцарии децентрализованную систему управления»34. В том же году при участии Наполеона была разработана новая Конституция, которая вошла в историю под названием Акта посредничества или Медиационного акта. «Она вновь учредила конфедерацию - союз отдельных 19 кантонов. Все кантоны сохраняли свой статус самостоятельных республик, конституционно оформивших свое устройство и демократический политический режим. Во внутренних делах кантоны сохраняли традиционное самоуправление»35.
С 1815 по 1848 г. история Швейцарии, по мнению Ж.С. Блюнчли, подразделяется на два периода, граница между ними связывается с 1830 г. Первые 15 лет принято называть периодом реставрации, а годы, следующие до 1848 г., - периодом регенерации. Если первый период характеризовался упадком политических сил и относительным покоем, то второй - появлением и развитием новых взглядов и идей, вызванных чередой волнений и револю-
-36
ций .
В.Н. Мамичев выделяет 1829 г. как начало периода возрождения народных прав в больших кантонах. В 1831 г. кантон Сент-Галлен ввел у себя народное вето. Вслед за Сент-Галленом народное вето вводят Базель - деревня, Валлис, Люцерн. В 1845 г. кантон Вадт, кроме народного вето, вводит факультативный референдум и народную инициативу37.
В 1848 г. швейцарская федеральная Конституция дает новый импульс для развития народного законодательства. Следует отметить, что она предусматривала уже три формы инструментов непосредственной демократии федерального ранга: обязательный конституционный референдум, требующий двойного большинства при
33 Соломонова Указ. соч. С. 46.
34 Oechsli W. Geschichte der Schweiz im neunzehnten Jahrhundert. Bd. 1. Die Schweiz unter franzosischen Protektorat 1798-1813. Leipzig, 1903. S. 444-445.
35 Соломонова С.А. Указ. соч. С. 48-49.
36 См.: Bluntschli J.C. Geschichte des schweizerischen Bundesrechtes. Bd. 1. Stuttgart, 1875. S. 495-496.
37 См.: МамичевВ.Н. Указ. соч. С. 39.
внесении поправок в федеральную Конституцию; обязательный конституционный референдум, требующий простого большинства электората при голосовании относительно тотального пересмотра федеральной Конституции в принципе; народную инициативу для тотального пересмотра федеральной Конституции в принципе, требующую подписи 100 тыс. граждан и простого большинства электората. При этом следует обратить внимание, что количество подписей, необходимых для вынесения инициативы на референдум, и в настоящее время должно составлять 100 тыс.
Важно также отметить, что положительные результаты голосования не влекли внесение изменений в Конституцию, а означали лишь согласие на ее пересмотр. С нашей точки зрения, политическую важность этого шага трудно переоценить. Институт народной инициативы юридически закрепил формальное равенство возможностей для всех граждан, обладающих правом голоса, проявить свою политическую волю и, заручившись в соответствии с действующей Конституцией поддержкой определенного количества граждан, поставить вопрос о пересмотре Учредительного акта, по которому живет вся страна. Институт народной инициативы уравновесил непосредственную и представительную демократию, повысив политическую и социальную ценность индивидуума. Появилась возможность реализовать индивидуальные права через коллективные права.
Политическую роль федеральной Конституции 1848 г. в эволюции институтов непосредственной демократии трудно переоценить. По нашему мнению, она послужила примером и призывом к развитию и совершенствованию законодательного швейцарского народного творчества, что нашло свое выражение, в частности, в конституционном законодательстве 1869 г. кантона Цюрих. Так, в кантональной Конституции устанавливалось право правоспособных граждан вносить проекты новых законов, отменять и изменять старые. Такие требования могли быть предъявлены в форме либо общего предложения, либо сформулированного проекта. Если такое требование было предъявлено хотя бы одним гражданином или учреждением и одобрено :/3 членов кантонального собрания, то оно должно быть передано на голосование народа. Гражданин, сделавший предложение, либо делегат учреждения, от которого оно исходило, имел право лично мотивировать или обосновывать свое предложение в собрании кантонального совета, если его просьба об
этом была поддержана 25 членами этого собрания. Предложение, сделанное от имени 5 тыс. правоспособных граждан или несколькими кантональными общинами, сообщалось (докладывалось) кантональному совету, и в случае положительного результата выносилось на кантональное голосование. В противном случае население путем референдума решало вопрос о рассмотрении или отклонении
38
в рассмотрении предложенного проекта или предложения .
В 1814 г. Конституция впервые была полностью пересмотрена. Самым значительным изменением, по мнению Х. Крэйзи, можно считать введение факультативного (необязательного) законодательного референдума федерального уровня39. Исторически факультативный референдум выполняет роль уравновешивающего механизма народного вмешательства. Его назначение, считает А. Ауэр, - компенсировать и уравновесить централизацию компетенции, формально зафиксированной в федеральной Конституции 1814 г.40 С нашей точки зрения, факультативный законодательный референдум имеет многоаспектное значение: политическое, социальное, экономическое. Традиционно принято считать, что народ, принимающий участие в решении о модификации или сохранении в таком виде, как есть (status quo), закона, принятого Парламентом, впоследствии более уважительно относится к его исполнению и не допустит изменений, в которых заинтересована лишь небольшая часть населения страны.
Институты прямой демократии получили дальнейшее развитие в 1891 г. с введением народной инициативы для частичной ревизии Конституции. Особенностью этого нововведения стала новизна формы, в соответствии с которой формулировалась по существу сама инициатива41. Последняя теперь могла быть выражена в форме либо тезиса, содержащего только общее требование изменить Конституцию в принципе путем голосования «за» или «против» ее пересмотра, либо конкретного проекта акта, вносящего поправки в Конституцию.
38 См.: URL: http//www.admin.ch (дата обращения: 15.04.2014).
39 См.: KriesiH., TrechselA. Op cit. Р. 49-68.
40 См.: Auer A., Malinverni G., Hottelier M. Droit constitutionnel suisse. Vol. I, L'Etat. Berne, 2006. Р. 265.
41 См.: Favez J.-C. L'initiative populaire fédérale // Les origines de la démocratie directe en Suisse. Bâle, 1996. Р. 323.
В 1921 г. федеральная Конституция была, по мнению М. Хот-тельера, дополнена положением, предусматривающим возможность проведения факультативного референдума конвенционального типа (référendum conventionnel facultatif). Уникальность этого референдума заключалась в его предназначении: народ выражал на нем свое мнение по поводу международных договоров, заключенных на срок более 15 лет, либо бессрочных, и это уже не требовало, как раньше, пересмотра федеральной Конституции. Решение принималось простым большинством голосов электората42.
В настоящее время на факультативный референдум могут выноситься международные договоры, содержащие важные изменения, фиксирующие юридические правила или требующие для своего применения принятие федеральных законов (пп. 3 п. 1 «d» ст. 141 Конституции 1999 г.).
Федеральная Ассамблея также вправе прибегнуть к процедуре факультативного референдума мандатного типа (в соответствии с классификацией М. Хоттельера) в отношении международных договоров, обладающих достаточной степенью важности, которые обычно выносятся на обязательный референдум (ст. 140 Конституции) и требуют двойного согласия народа и кантонов (например, о присоединении Швейцарии к организациям коллективной безопасности (ООН, НАТО) либо к наднациональным сообществам). В соответствии со швейцарской правовой доктриной ст. 140 может интерпретироваться в более широком смысле (выходя за рамки перечисленных в указанной статьк условий), а именно как дополнительная возможность проводить обязательный референдум по предложению обеих палат Федеральной Ассамблеи с двойной апробацией народа и кантонов при условии, что важность проблематики расценивается как историческая перспектива для стра-ны43. В данном случае речь идет об обязательном мандатном референдуме.
В феврале 2003 г. в Швейцарии была проведена конституционная реформа, которая привнесла три модификации в национальную конституционную систему непосредственной демократии. Во-
42Cm.: Hottelier М. L'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies: Aspects constitutionnels // Revue française de Droit constitutionnel. 2002. № 51 (3). P. 485-501.
43 Cm.: Hottelier M. Op. cit. P. 485-501. 146
первых, поправка к Конституции была представлена новой формой народной инициативы: «общей народной инициативой». Такое нововведение должно было позволить инициаторам, обладающим правом голоса, предложить на рассмотрение швейцарского народа поправки не только к Конституции, но и к федеральным законам. Во-вторых, существенно изменился юридический режим, применяемый для ратификации международных договоров. Предлагалось новое конституционно-правовое регулирование конвенционного референдума. В-третьих, была предусмотрена специальная процедура народного голосования относительно частичного пересмотра Конституции. Теперь голосующий вправе одобрить одновременно народную инициативу и контрпроект, представленный в качестве альтернативного варианта проекта, предложенного федеральным Парламентом44.
Как отмечают швейцарские конституционалисты, ограничение права инициативы исключительно конституционным пересмотром могло привести к появлению в федеральной Конституции положений, которые не будут соответствовать ее рангу. Речь идет о проектах, которые, скорее всего, больше отвечают уровню федерального законодательства или даже могут относиться к домену регламента. Швейцарская Конституция до сих пор содержит ряд статей, которые по своему статусу больше соответствуют нормативным правовым актам иного ранга. На своеобразие и уникальность Конституции Швейцарии указывают, в частности, Ж.-Ф. Оберт и М. Хот-тельер. С одной стороны, особенность Конституции заключается в отсутствии органических (материальных) пределов ее пересмотра. В принципе любой проект может быть представлен на рассмотрение народа и кантонов, если под ним подпишутся 100 тыс. граждан, обладающих правом голоса. С другой стороны, отсутствие права народной инициативы в законодательной сфере на федеральном уровне вынуждает авторов законопроектов использовать единственное имеющееся у них право, позволяющее выразить свои предложения в рамках нормативного поля через пересмотр федеральной Конституции45.
44 Cm.: HottelierM. Op. cit. P. 657-670.
45 Cm.: Aubert J.-F. Petit commentaire de la Constitution federale Suisse du 18 avril 1999. Zurich, 2003. P. 1081.
Однако 19 декабря 2008 г. федеральным постановлением, последовавшим за референдумом об отмене общей народной инициативы, при участии 40,43% населения (1 307 237 - «да» и 618 664 -«нет»; 20 и 6/2 кантонов, проголосовавших «за»), общая народная инициатива была отменена. Причина отмены заключалась в невостребованности данной формы политического института. Из вышесказанного следует, что ситуация, когда принятое на референдуме решение может быть отменено только новым референдумом, специально для этого созванным, является наглядной иллюстрацией принципа суверенитета народа в Швейцарии.
Таким образом, процесс принятия политических решений с использованием институтов прямой демократии, в том числе и в законодательной сфере, обладает повышенной нестабильностью в том, что касается исхода референдума или народной инициативы. Совершенство конституционно-правового регулирования и предсказуемость формализованной процедуры, безусловно, играет стабилизирующую роль, но не гарантирует и не предопределяет публичные решения. В то же время, состязательность между представительной и непосредственной формой народной демократии способна существенно улучшить качество демократии, повышая ответственность парламентариев и способствуя усилению политической компетенции и политического интереса простых граждан.
