CC BY
58G©4 ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ ^D
DOI 10.24411 /2076-1503-2020-10626 КОННОВА Полина Ивановна,
советник Отдела мониторинга и методологии исполнения судебных актов Юридического управления Федерального казначейства, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 2-го класса,
кандидат юридических наук, e-mail: [email protected]
КВАША Арина Сергеевна,
студентка 4-го курса юридического факультета Нижегородского института управления- филиала РАНХиГС,
e-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ (НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА)
Аннотация. Статья посвящена анализу вопросов правового обеспечения урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Исследование документов нормативно-правового и методического характера, регламентирующих порядок урегулирования конфликта интересов в Федеральном казначействе, а также, обобщение эмпирического материала позволил авторам исследования выявить наиболее актуальные проблемы, связанные с реализацией данного направления антикоррупционной деятельности и предложить пути решения некоторых из них.
Ключевые слова: конфликт интересов; коррупция; коррупционное правонарушение; Федеральное казначейство; государственная гражданская служба; личная заинтересованность.
KONNOVA Polina Ivanovna,
adviser of the monitoring and compliance division to the monitoring and methodology for the execution of judicial acts of the Legal Department of the Federal Treasury, adviser to the Russian civil service, 2nd class, PhD in Law
KVASHA Arina Sergeevna,
4th year law student Nizhny Novgorod Institute of Management -
Branch of RANEPA
LEGAL ASPECTS OF CONFLICT OF INTEREST RESOLUTION IN THE CIVIL SERVICE (BY THE CASE OF THE RUSSIAN FEDERAL TREASURY)
Annotation. The article is devoted to the analysis of the issues of legal support for the settlement of conflicts of interest in the civil service. The study of legal and methodological instruments governing conflict of interest resolution in the Russian Federal Treasury, in addition, the synthesis of empirical material are enabled the authors of the study to identify the most pressing problems in the implementation of this area of anti-corruption work and to propose solutions to some of them.
Key words: conflict of interest; corruption; corruption offense; the Russian Federal Treasury; civil service; personal interest.
Введение. Масштабы проблемы коррупции на международном уровне и в Российской Федерации трудно переоценить. Повышенное внимание Президента и Правительства Российской
Федерации к этой теме демонстрирует не существенное повышение коррупционной активности внутри государства, а то, что общество и страна как правовой субъект находятся на стадии осозна-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
ния важности ситуации, понимают негативное влияние коррупции на каждого законопослушного гражданина, пытаются разобраться с тем, как его устранить [8, с. 4].
Согласно статистическим исследованиям, проводимым на протяжении последних нескольких лет Всероссийским центром оценки общественного мнения (ВЦИОМ), россияне относят к наиболее коррумпированным сферам здравоохранение и медицину (23%), полицейские структуры, в том числе и ГИБДД (по 16%), жилищно-коммунальное обслуживание (16%), судебную систему и прокуратуру (14%). Замыкают данный рейтинг политические партии, Минобороны Российской Федерации, печатные и электронные новостные издания. Четверть наших сограждан (24%) признают коррупцию в качестве глобальной общественной проблемы, однако отмечают положительную тенденцию в борьбе с ситуацией внутри страны.
Значимая причина, способствующая наличию коррупционных проявлений при исполнении госслужащими своих рабочих функций, может быть отмечена в виде конфликта интересов. Важно понимать, что это понятие определяется в качестве криминогенного основания, которое способствует коррупции [10, с. 162].
Цель представленной работы состоит в исследовании научно-правовых аспектов разрешения конфликтов интересов на государственной гражданской службе и противодействии коррупции в Федеральном казначействе, а также в выработке предложений по их совершенствованию.
Основная часть. Как показывают исследования, конфликт интересов на государственной службе относится многими авторами к одному из наиболее проблемных проявлений коррупции [12, с. 1]. В ходе конфликта интересов возникает коллизия между личными интересами индивида, состоящего на госслужбе, а также частными интересами иных граждан, всего общества и государства.
Образование конфликта интересов как одного из проявлений коррупции в ходе деятельности Казначейства России связано с правоприменительными обязанностями по исполнению бюджетных обязательств государства [12, с. 1]. Именно поэтому, минимизация возможности коррупционных проявлений и образования конфликта интересов обозначены приоритетной задачей в стратегической карте ведомства. Более того, в 2018 году в Казначействе страны был разработан и реализован специальный План противодействия коррупции [13].
Центральный аппарат Федерального казначейства и его территориальные органы внедрили специальные комиссии для оценки соблюдения
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
норм и правил служебного поведения (на основании Указа Президента РФ от 01.07.2010 № 821) [4]. Часть функций передана сотрудникам и специалистам кадровых подразделений: они также вправе принимать меры для выявления и предотвращения коррупции в Федеральном казначействе и его местных подразделениях. Ведомственный контроль, в том числе, следует отнести к ключевым элементам урегулирования коллизий. Действующее в стране законодательство предоставляет отделам внутреннего контроля и аудита центрального аппарата Казначейства России и его территориальных органов полномочия по противодействию коррупции [6].
Эффективность деятельности субъектов противодействия коррупционным проявлениям в Федеральном казначействе складывается из оценки определенной информации, к которой следует отнести:
- информация, полученная из различных источников о государственных служащих, склонных к коррупционным проявлениям, об их связанности с субъектами предпринимательской деятельности, заинтересованными в неправомерном содействии или попустительстве с их стороны;
- информация о причинах и условиях, способствующих возникновению и развитию конфликта интересов в органах казначейства. К таким причинам можно отнести: отсутствие мотивации у госслужащих; неуверенность в завтрашнем дне; опасение внезапного увольнения занимающих должности временно; неудовлетворенность уровнем денежного довольствия; жилищно-бытовые проблемы; ощущение несправедливости со стороны руководства об оценке достижений на службе; недостаточный уровень организации досуга сотрудников и возможности их неформального общения и другое [15, с. 86-90].
Обобщенный рекомендательный документ «Методические рекомендации по вопросам соблюдения ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора с организацией» (разработан и утвержден Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в 2017 году) является методической основой для разрешения конфликта интересов. В данном документе обозначен единый для всех властных органов государства и местного самоуправления подход при ситуации разрешения конфликта интересов и противодействия коррупционным проявлениям [7].
Говоря о термине «конфликт интересов», следует отметить, что он является законодательным и впервые был использован в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-Ф3 [2]. В
2015 году толкование данного термина было расширено: к потенциальным субъектам конфликта интересов стали относить всех граждан, принимающих меры по урегулированию и недопущению, а не только служащих в государственных и муниципальных органах. Часть 3 данной статьи предусматривает полный список таких лиц. Термин «личная заинтересованность» трактуется как возможность получения выгод или незаконных доходов госслужащими и (или) другими лицами, с которыми они связаны (ч. 2 статьи) [11, с. 30-33].
Так, проведение заседания комиссии может осуществляться, в том числе, и по нижеследующим поводам:
- если государственный служащий заявляет о том, что нельзя выполнить требования об ограничении пользования финансовыми услугами зарубежных банков и их финансовыми инструментами;
- если госслужащий уведомляет об образовании личной заинтересованности, которая создает возможность порождения конфликта интересов;
- в случае, когда коммерческая или общественная организация заключает договор (трудовой или гражданско-правовой) с государственным исполнителем на выполнение должностных действий, но эти полномочия ранее были ограничены комиссией или и вовсе приостановлены.
1 июля 2017 г был принят Федеральный закон № 132-ФЗ, который дополнил «Закон о противодействии коррупции» статьей № 15. На основании данной статьи устанавливается порядок ведения реестра сотрудников и лиц, которые были уволены с занимаемой ранее должности по причине утраты доверия [9, с. 316-318]. Формирование такого реестра дает отделам по персоналу Казначейства России наиболее объективную картину о репутации соискателя на замещение вакантной должности в части соблюдения им норм правовых актов о противодействии коррупционным проявлениям на предыдущем месте трудовой деятельности.
Содержание ФЗ №79 «О государственной гражданской службе» (ч. 3.2 ст. 19 и п. 1 ч. 1 ст. 59.2) дает право руководителю государственного органа принимать соответствующие меры по отношению к сотруднику: от ограничения полномочий, смены должности до увольнения. Для этого требуется признание комиссией означенных в законе нарушений, подтверждение недобросовестности деятельности государственного служащего при появлении конфликта интересов [1].
Анализ сложившейся практики разрешения конфликтов интересов с гражданскими госслужащими Казначейства России свидетельствует о наличии в ней определенных трудностей. Так,
вызывает затруднение толкование признака потенциальной возможности возникновения такой коллизии. По ходу разрешения вопроса об этой возможности или иной косвенной заинтересованности, комиссии оценивают совокупность оценочных факторов, характеризующих служебное и должностное положение гражданских госслужащих. В случае, если анализ материалов проверки свидетельствует хотя бы о ничтожной вероятности возникновения персональной заинтересованности (даже при отсутствии объективных и субъективных предпосылок), совет, как правило, принимает решение не в пользу госслужащего.
Такая практика приводит к неправомерному увольнению госслужащих, добросовестно исполняющих свои функциональные обязанности, что, по нашему мнению, недопустимо. Следовательно, представляется целесообразным при разрешении конфликта интересов учитывать не только условия, при которых создается почва для его возникновения, но и деятельность конкретного госслужащего, предшествующая образованию спорного обстоятельства. Например, для получения более объективной картины, органам, связанным с урегулированием конфликтов интересов, следует учитывать показатели отчетов о проделанной работе, проводить анализ распорядительной деятельности по управлению финансами учреждения или средствами государственного бюджета (к примеру, по государственным закупкам) и т.д.
Эффективность урегулирования потенциального конфликта интересов в Федеральном казначействе зависит от качественного разрешения отделами внутреннего контроля и аудита следующих задач:
- проведение оценочного мониторинга деятельности подразделений в центральном аппарате Федерального казначейства и его территориальных органах с привлечением представителей местных администраций и институтов гражданского общества;
- участие в подготовке единого перечня должностей госслужащих, наиболее подверженных коррупционным рискам;
- контроль данных соискателей (достоверность, полнота) на право замещения должностей в органах Федерального казначейства на территориальном уровне;
- участие в профилактических и проверочных мероприятиях по закупкам товаров, оказанию работ и исполнению услуг.
При разрешении коллизии интересов по месту гражданской госслужбы особое место отводится судебному порядку. Если должностное лицо не согласно с результатами работы комиссии, оно его может обжаловать в суде (о чем указано в п. 15 ч. 1 ст. 14 ФЗ № 79).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
Заключение. Подводя итог настоящего исследования, следует отметить, что на данный момент в Российской Федерации создана весьма внушительная нормативная и методическая основа деятельности по урегулированию конфликта интересов на гражданской госслужбе в целом, в том числе и в Федеральном казначействе. Закрепление института конфликта интересов представляется весьма важным и своевременным, поскольку вопрос приоритета интересов на госслужбе формирует общественное отношение не только к отдельному гражданскому госслужащему, но и ко всей государственной власти. Однако, необходимость в чрезмерном ужесточении критериев определения возникновения конфликта интересов и способов их урегулирования может отрицательно сказаться на интересе граждан в поступлении на госслужбу.
Следует признать, что проблема противодействия коррупции является максимально сложной задачей, стоящей перед государством, которая требует комплексного подхода и целенаправленной систематической деятельности по формированию моральных и нравственных установок у сотрудника соответствующих структур, способных минимизировать совершение им «...деяний, вызванных влиянием любых имущественных, финансовых, личных и иных факторов, которые противодействуют ответственному исполнению служебных функций». И, разумеется, деятельность по урегулированию конфликтов интересов с учетом вышеизложенного должна строиться с целью формирования у госслужащих установок на законопослушное, непредвзятое, добросовестное исполнение ими своих функциональных обязанностей для предотвращения любой возможности злоупотребления.
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Парламентская газета, N 140-141, 31.07.2004.
[2] Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
[3] Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 (ред. от 15.06.2019) «О Федеральном казначействе»// Собрание законодательства РФ, 06.12.2004, N 49, ст. 4908.
[4] Указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 N 821 (ред. от 19.09.2017) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» //
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
Российская газета, N 147, 07.07.2010. (Далее -Положение о комиссиях).
[5] «План противодействия коррупции Федерального казначейства на 2018 - 2020 годы» (утв. Казначейством России 27.08.2018). Документ опубликован не был. Доступ: СПС «Консультант Плюс Проф» (дата обращения: 17.07.2020).
[6] Приказ Казначейства России от 28.12.2018 N 442 (ред. от 18.03.2020) «Об утверждении Стандартов ведомственного контроля и внутреннего аудита Федерального казначейства, применяемых контрольно-аудиторскими подразделениями Федерального казначейства при осуществлении ими контрольной и аудиторской деятельности» [Электронный ресурс] // Доступ: СПС «Консультант Плюс Проф» (дата обращения: 16.07.2020).
[7] Письмо Минтруда России от 11.05.2017 N 18-4/10/П-2943 «О направлении Методических рекомендаций по вопросам соблюдения ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора с организацией» // Официальные документы в образовании, N 22, август, 2017.
[8] Аврамцев В.В., Коннов И.А., Коннова П.И., Кузнецов М.В. Основные стратегические направления развития государственной политики по противодействию коррупции в Российской Федерации: монография / В.В. Аврамцев, И.А. Коннов, П.И. Коннова, М.В. Кузнецов - Н. Новгород: НИУ РАНХиГС, 2018. - 168 с.
[9] Волохова Т.И., Макарова Е.А. Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, как инструмент профилактики коррупции // Научный электронный журнал Меридиан. 2020. № 9 (43). С. 316318.
[10] Коннов И.А. Совершенствование нормативно-правовой базы в сфере урегулирования конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации - важнейшее средство противодействия коррупции // Евразийский юридический журнал № 1(140). -2020. - с. 162-164.
[11] Кузнецова И.Л., Виссаров А.В. Конфликт интересов на государственной службе: понятие, нормативное закрепление // Марийский юридический вестник. 2015. № 4 (15). С. 30-33.
[12] Пронь И.В. Урегулирование конфликта интересов, как одно из направлений противодействия коррупции // Политика, экономика и инновации. 2017. № 4 (14). С. 1-6.
[13] Стратегическая карта Казначейства России на 2020 - 2024 годы (Портфель проектов Федерального казначейства на 2020 - 2024 годы) (утв. Казначейством России 31.01.2020). Документ опубликован не был [Электронный ресурс] //
Доступ: СПС «КонсультантПлюс Проф» (дата обращения: 16.07.2020).
[14] Сулимов Н.Ю. Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Юридическая наука. 2020. № 5. С. 16-19.
[15] Шурр В.А. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы и проблемы их урегулирования // Инновационная наука. 2019. № 10. С. 86-90.
Spisok literatury:
[1] Federal'nyj zakon ot 27.07.2004 N 79-FZ (red. ot 08.06.2020) «O gosudarstvennoj grazhdan-skoj sluzhbe Rossijskoj Federacii» // Parlamentskaya gazeta, N 140-141, 31.07.2004.
[2] Federal'nyj zakon ot 25.12.2008 N 273-FZ (red. ot 24.04.2020) «O protivodejstvii korrupcii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 29.12.2008, N 52 (ch. 1), st. 6228.
[3] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 01.12.2004 N 703 (red. ot 15.06.2019) «O Federal'nom kaznache-jstve»// Sobranie zakonodatel'stva RF, 06.12.2004, N 49, st. 4908.
[4] Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 01.07.2010 N 821 (red. ot 19.09.2017) «O komissi-yah po soblyudeniyu trebovanij k sluzhebnomu pove-deniyu federal'nyh gosudarstvennyh sluzhashchih i uregulirovaniyu konflikta interesov» // Rossijskaya gazeta, N 147, 07.07.2010. (Dalee - Polozhenie o komissiyah).
[5] «Plan protivodejstviya korrupcii Feder-al'nogo kaznachejstva na 2018-2020 gody» (utv. Kaznachejstvom Rossii 27.08.2018). Dokument opublikovan ne byl. Dostup: SPS «Konsul'tant Plyus Prof» (data obrashcheniya: 17.07.2020).
[6] Prikaz Kaznachejstva Rossii ot 28.12.2018 N 442 (red. ot 18.03.2020) «Ob utverzhdenii Standar-tov vedomstvennogo kontrolya i vnutrennego audita Federal'nogo kaznachejstva, primenyaemyh kon-trol'no-auditorskimi podrazdeleniyami Federal'nogo kaznachejstva pri osushchestvlenii imi kontrol'noj i auditorskoj deyatel'nosti» [Elektronnyj resurs] // Dostup: SPS «Konsul'tant Plyus Prof» (data obrashcheniya: 16.07.2020).
[7] Pis'mo Mintruda Rossii ot 11.05.2017 N 18-4/10/P-2943 «O napravlenii Metodicheskih
rekomendacij po voprosam soblyudeniya ogran-ichenij, nalagaemyh na grazhdanina, zamesh-chavshego dolzhnost' gosudarstvennoj ili munici-pal'noj sluzhby, pri zaklyuchenii im trudovogo ili grazhdansko-pravovogo dogovora s organizaciej» // Oficial'nye dokumenty v obrazovanii, N 22, avgust, 2017.
[8] Avramcev V.V., Konnov I.A., Konnova P.I., Kuznecov M.V. Osnovnye strategicheskie naprav-leniya razvitiya gosudarstvennoj politiki po protivode-jstviyu korrupcii v Rossijskoj Federacii: monografiya / V.V. Avramcev, I.A. Konnov, P.I. Konnova, M.V. Kuznecov - N. Novgorod: NIU RANHiGS, 2018. - 168 s.
[9] Volohova T.I., Makarova E.A. Reestr lic, uvo-lennyh v svyazi s utratoj doveriya, kak instrument pro-filaktiki korrupcii // Nauchnyj elektronnyj zhurnal Meridian. 2020. № 9 (43). S. 316-318.
[10] Konnov I.A. Sovershenstvovanie norma-tivno-pravovoj bazy v sfere uregulirovaniya konflikta interesov na gosudarstvennoj sluzhbe Rossijskoj Federacii - vazhnejshee sredstvo protivodejstviya korrupcii // Evrazijskij yuridicheskij zhurnal № 1(140). -2020. - c. 162-164.
[11] Kuznecova I.L., Vissarov A.V. Konflikt interesov na gosudarstvennoj sluzhbe: ponyatie, nor-mativnoe zakreplenie // Marijskij yuridicheskij vestnik. 2015. № 4 (15). S. 30-33.
[12] Pron' I.V. Uregulirovanie konflikta interesov, kak odno iz napravlenij protivodejstviya korrupcii // Politika, ekonomika i innovacii. 2017. № 4 (14). S. 1-6.
[13] Strategicheskaya karta Kaznachejstva Rossii na 2020 - 2024 gody (Portfel' proektov Federal'nogo kaznachejstva na 2020 - 2024 gody) (utv. Kaznachejstvom Rossii 31.01.2020). Dokument opublikovan ne byl [Elektronnyj resurs] // Dostup: SPS «Konsul'tantPlyus Prof» (data obrashcheniya: 16.07.2020).
[14] Sulimov N.Yu. Sovershenstvovanie mekh-anizma vyyavleniya i razresheniya konflikta interesov na gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhbe // YUridi-cheskaya nauka. 2020. № 5. S. 16-19.
[15] Shurr V.A. Konflikt interesov v sisteme gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby i problemy ih uregulirovaniya // Innovacionnaya nauka. 2019. № 10. S. 86-90.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
