CC BY-ND
32Проблемы, связанные с трудоустройством лиц, вышедших в отставку с государственной (муниципальной) службы, обремененных антикоррупционными ограничениями
Капустина Валерия Анатольевна
кандидат психологических наук доцент, Новосибирский государственный технический университет 630073, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, пр. К. Маркса, 20/6, каб. 306
Kapustina Valeriia PhD in Psychology
Docent, the department of Psychology and Pedagogy, Novosibirsk State Technical University 630073, Russia, Novosibirsk, Prospekt K. Marksa 20/b, office #306
Козлова Юлия Анатольевна
старшей преподаватель, Новосибирский государственный технический университет 630073, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, пр. К. М&ркса, 20/3б, ауд. 241а
Kozlova Yuliya Anatol'evna
Senior Educator, the department of Civl Law and Process, Novosibirsk State Technical University 630073, Russia, Novosibirsk, Prospekt Karla Marksa 20/3b, office #241a
Статья из рубрики "Административное право"
Аннотация. Предметом настоящего исследования являются особенности трудоустройства государственных или муниципальных служащих после выхода в отставку с государственной (муниципальной) службы. Авторами анализируются установленные законодательством запреты и ограничения при заключении бывшими государственными или муниципальными служащими трудового договора и гражданско-правового договора. В результате исследования были выявлены актуальные проблемы, связанные с получением согласия на трудоустройство соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Методом научного исследования является теоретический анализ нормативных документов Российской Федерации, регламентирующих порядок трудоустройства бывших государственных (муниципальных) служащих. Основными выводами проведенного исследования являются обнаруженные в законодательстве противоречия относительно обязанности для бывших государственных и муниципальных служащих получать согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов на трудоустройство, т.к. обязанность бывшего государственного или муниципального служащего получить согласие соответствующей комиссии возникает до официального трудоустройства у потенциального работодателя, что существенно ущемляет трудовые права бывших госслужащих по сравнению с другими соискателями на данную должность.
Ключевые слова: государственный служащий, муниципальный служащий, конфликт
интересов, личная заинтересованность, трудоустройство, противодействие коррупции, должностные (служебные) обязанности, ограничения при трудоустройстве, административная ответственность, трудовые права
DOI: 10.25136/2409-7136.2017.6.19293
Дата направления в редакцию: 17-06-2016
Дата рецензирования: 06-06-2016
Дата публикации: 23-06-2017
Abstract. The research subject is the peculiarities of employment of government and municipal employees upon retirement. The authors analyze the legislative restrictions imposed on former government and municipal employees willing to enter a labor or commercial contract. The authors reveal the topical problems connected with the approval of a special commission responsible for the supervision over the observance of the requirements to the code of conduct of government employees and conflict of interest management. The research method is the theoretical analysis of statutory documents of the Russian Federation regulating the procedure of employment of former government and municipal employees. The authors conclude that the current legislation contains contradictions relating the obligation of former government and municipal employees to obtain approval of the commission supervising over the observance of the requirements to the code of conduct of federal government employees and conflict of interest management. The contradiction is connected with the obligation of a former government or municipal employee to obtain approval of this commission before official employment; it is significant impairment of labor rights of former government employees as compared with other applicants.
Keywords: official duties, anti-corruption, employment, personal interest, conflict of interest, municipal employee, government employee, restrictions of employment, administrative responsibility, labor rights
Актуальность исследования
Государственные (муниципальные) служащие занимают особое место среди специалистов юридической направленности, так как их деятельность носит публично-правовой характер, а значит, при осуществлении их деятельности могут затрагиваться интересы юридических и физических лиц.
Описание исследования и его результаты
С целью определения возможных ограничений с позиции трудового права авторами было проведено исследование с применением метода теоретического анализа нормативной документации, регламентирующей особенности трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих.
В связи с особым статусом гражданских служащих законодатель установил ряд ограничений при заключении ими трудового договора и гражданского договора после выхода в отставку.
Трудовым кодексом и Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены особые условия заключения трудового
договора с данной категорией работников [2; 3]. Рассмотрим и прокомментируем эти условия.
Во-первых, в течение двух лет после выхода в отставку бывший сотрудник государственной или муниципальной службы «не имеет права замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора, если отдельные функции государственного управления
данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности» Например, если гражданин работал судебным приставом-исполнителем, то в течение двух лет после увольнения с этой должности он не может работать сотрудником службы безопасности банка.
Во-вторых, бывший сотрудник гражданской службы после выхода в отставку в течение двух лет обязан «при заключении трудовых договоров сообщать новому работодателю сведения о последнем месте службы». Иначе говоря, до трудоустройства ему необходимо проинформировать потенциального работодателя о предыдущем месте работы и исполняемых должностных обязанностях.
В-третьих, в течение двух лет после выхода в отставку с государственной или муниципальной службы бывшему сотруднику госслужбы необходимо уведомлять соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, если гражданин устраивается на работу по трудовому договору или выполняет работу на условиях гражданско-правого договора «в течение месяца стоимостью более ста тысяч
рублей»
В-четвертых, «работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту
его службы» В случае, если работодатель не соблюдает данное требование, то либо должностное лицо (например, специалист отдела кадров, директор организации и т.д.), либо организация как юридическое лицо привлекается к административной ответственности в виде штрафа в размере до 500 тысяч рублей. [1, ст1 19-291
Данные правила призваны исключить возможность возникновения конфликта интересов в случае, если имеется частичное совпадение трудовых функций новой должности и служебных обязанностей, ранее выполняемых в качестве государственного или муниципального служащего.
С точки зрения действующего законодательства (Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»), конфликтом интересов является «ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам
граждан, организаций, общества или государства» [3, ст1 10]. Личная заинтересованность в трактовке, представленной в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» - это «возможность получения доходов в виде денег, иного
имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ)» бывшими государственными служащими или их родственниками («родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей») или лицами, с которыми они связаны «имущественными,
корпоративными или иными близкими отношениями» ст1—Например, если при оформлении гражданину земельного участка сотрудник кадастровой палаты отказывает в выдаче кадастрового паспорта по необоснованным причинам, т.к. его бывший коллега претендует на часть оформляемого земельного участка, то можно говорить о личной заинтересованности сотрудника.
Получение согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликтов интересов позволяет преодолеть ограничения, установленные для трудоустройства граждан, ранее замещавших должность государственной или муниципальной службы. Фактически, данная комиссия определяет наличие или отсутствие препятствий для дальнейшего трудоустройства бывшего государственного или муниципального служащего.
В соответствии с указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 письменное обращение гражданина о получении согласия на заключение трудового договора или гражданско-правового договора в обязательном порядке рассматривается комиссией в течение семи дней со дня поступления указанного обращения. Комиссия сообщает о принятом решении путем направления гражданину письменного уведомления в течение одного рабочего дня и уведомляет его устно в течение трех рабочих дней
Письмом Минтруда России от 22.06.2012 года поясняется порядок действия гражданина при определении необходимости получения согласия соответствующей комиссии. Анализ содержания данного письма позволяет сделать вывод о необходимости оценки гражданином своих должностных (служебных) обязанностей на предмет прежнего взаимодействия места службы с организацией - потенциальным работодателем. Для этого гражданину предлагается «ознакомиться с правоустанавливающими, отчетными и иными документами организации в части возможного наличия взаимосвязи сферы деятельности организации с полномочиями (функциями) государственного органа, в котором он ранее замещал должность, в целях принятия решения об осуществлении либо неосуществлении им в отношении данной организации отдельных функций
государственного управления»
По мнению авторов статьи, ознакомление с документами, указанными в данном письме, будет являться весьма затруднительным, так как обязанность бывшего государственного или муниципального служащего получить согласие соответствующей комиссии возникает до официального трудоустройства у потенциального работодателя, что существенно ущемляет трудовые права бывших госслужащих по сравнению с другими соискателями на данную должность.
Неполучение гражданином, ранее замещавшим должность государственной или муниципальной службы, согласия соответствующей комиссии влечет за собой
прекращение трудового договора по п. 11 ч. 1 ст. 77 ТК РФ^2!, а именно нарушение установленных Трудовым кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что согласие комиссии
бывший государственный или муниципальный служащий обязан получать при любой попытке трудоустройства.
Анализ судебной практики по теме исследования
С целью подтверждения доводов, изложенных авторами статьи на основе рассмотрения нормативных правовых актов, была изучена судебная практика по делам о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 КоАП РФ работодателей, заключивших трудовой договор с бывшими госслужащими, за период 2011-2016 гг.
Исследование судебных решений позволяет сделать следующие обобщения:
1. Бывшие государственные (муниципальные) служащие при трудоустройстве не всегда сообщают потенциальным работодателям полную информацию о замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и должностных (служебных) обязанностях. При этом работодатель ограничен требованиями статьи 65 ТК РФ, закрепляющей
перечень документов, необходимых при трудоустройстве
2. Работодатели при заключении трудового договора с бывшим гражданским служащим зачастую должны самостоятельно выяснять, входит ли должность государственного (муниципального) служащего в перечень, утвержденный указом Президента от 18.05.2009 г. № 557, что представляется весьма затруднительным, так как определение включенности в перечень осуществляется на основе анализа должностных полномочий
каждого конкретного госслужащего
3. Даже незначительное нарушение сроков и порядка сообщения работодателем о заключении договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы влечет за собой привлечение работодателя к административной ответственности в виде значительного штрафа (преимущественно в размере 100 тысяч рублей) и не является основанием для освобождения от административной ответственности 1АШ.
Выводы
Таким образом, установление обязанности для бывших государственных и муниципальных служащих получать согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов на трудоустройство призвано способствовать обеспечению контроля за соблюдением ограничений и запретов, касающихся привлечения их к трудовой деятельности. Однако порядок и условия получения согласия содержат ряд противоречий и требуют уточнения с целью уравнивания в трудовых правах соискателей с разным опытом работы. Указанные выводы подтверждаются выборочным анализом решений судебной практики по данному вопросу, принятых в период с 2011 по 2016 гг.
Библиография
1. Об административных правонарушениях: кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 декабря 2001 г.; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 декабря 2001 г. ; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2001 г. // Собрание
законодательства РФ. 07.01. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
3. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
4. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 // Собрание законодательства РФ. 05.07.2010. № 27. Ст. 3446.
5. О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»: указ Президента РФ от 21 июля 2010 г. № 925 // Собрание законодательства РФ. 26.07.2010. № 30. Ст. 4070.
6. Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 21.01.2015 № 29 // Собрание законодательства РФ. 26.01.2015. № 4. Ст. 668.
7. О разъяснении практики применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: письмо Минтруда России от 22.06.2012 № 17-1/10/1-248 // СПС КонсультантПлюс.
8. Гражданское дело № 12-32/2011 от 25 ноября 2011 года // Доступ из справочного проекта «Росправосудие». - URL: https://rospravosudie.com/court-navashinskij-rajonnyj-sud-nizhegorodskaya-oblast-s/act-100204763/ (дата обращения: 26.05.2016 г.)
9. Гражданское дело № 12-575/12 от 18 июля 2012г. // Доступ из справочного проекта «Росправосудие». - URL: https://rospravosudie.com/court-centralnyj-rajonnyj-sud-g-xabarovska-xabarovskij-kraj-s/act-105985682/ (дата обращения: 26.05.2016 г.)
10. Гражданское дело № 5-2/2015 от 15 января 2015 года // Доступ из справочного проекта «Росправосудие». - URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-111-samarskoj-oblasti-s/act-220567514/ (дата обращения: 26.05.2016 г.)
11. Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. C. 17-19.
12. Кабанов П.А. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулирования конфликта интересов в Республике Татарстан: опыт, проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2012. № 2. C. 34-38.
13. Кабанов П.А. Об обеспечении реализации отдельных положений антикоррупционного законодательства на муниципальном уровне // Административное и муниципальное право. 2013. № 6. C. 668-672. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.06.11.
14. Агеев В.Н. Правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 9. C. 5-10.
15. Кабанов П.А. Прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению
государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: основания и порядок // Административное и муниципальное право. 2012. № 1. C. 33-37.
16. Кабанов П.А. О требованиях к членам Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов не занимающим должности государственной службы // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. C. 25-27.
17. Кабанов П.А. Основания и порядок прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: вопросы административного процессуального права // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 5. C. 14-23. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.5.618. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_618.html
18. Агеев В.Н. Ограничение прав и свобод муниципальных служащих как способ противодействия коррупции // Тренды и управление. 2013. № 3. C. 72-81. DOI: 10.7256/2307-9118.2013.3.7244.
19. Липинский Д.А., Мусаткина А.А. Общественная опасность правонарушения в научных и законодательных определениях России и зарубежных стран // Вопросы безопасности. 2015. № 3. C. 24-44. DOI: 10.7256/2409-7543.2015.3.15941. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_15941.html
References (transliterated)
1. Ob administrativnykh pravonarusheniyakh: kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 30 dekabrya 2001 № 195-FZ: prinyat Gos. Dumoi Feder. Sobr. Ros. Federatsii 20 dekabrya 2001 g.; odobr. Sovetom Federatsii Feder. Sobr. Ros. Federatsii 26 dekabrya 2001 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. 07.01.2002. № 1 (ch. 1). St. 1.
2. Trudovoi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 30 dekabrya 2001 g. № 197-FZ: prinyat Gos. Dumoi Feder. Sobr. Ros. Federatsii 21 dekabrya 2001 g. ; odobr. Sovetom Federatsii Feder. Sobr. Ros. Federatsii 26 dekabrya 2001 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. 07.01. 2002. № 1 (ch. I). St. 3.
3. O protivodeistvii korruptsii: federal'nyi zakon ot 25 dekabrya 2008 g. № 273-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 29.12.2008. № 52 (ch. I). St. 6228.
4. O komissiyakh po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu federal'nykh gosudarstvennykh sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov: ukaz Prezidenta RF ot 01.07.2010 № 821 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 05.07.2010. № 27. St. 3446.
5. O merakh po realizatsii otdel'nykh polozhenii Federal'nogo zakona «O protivodeistvii korruptsii»: ukaz Prezidenta RF ot 21 iyulya 2010 g. № 925 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 26.07.2010. № 30. St. 4070.
6. Ob utverzhdenii Pravil soobshcheniya rabotodatelem o zaklyuchenii trudovogo ili grazhdansko-pravovogo dogovora na vypolnenie rabot (okazanie uslug) s grazhdaninom, zameshchavshim dolzhnosti gosudarstvennoi ili munitsipal'noi sluzhby, perechen' kotorykh ustanavlivaetsya normativnymi pravovymi aktami Rossiiskoi Federatsii: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 21.01.2015 № 29 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 26.01.2015. № 4. St. 668.
7. O raz''yasnenii praktiki primeneniya stat'i 12 Federal'nogo zakona ot 25 dekabrya 2008 g. № 273-FZ «O protivodeistvii korruptsii»: pis'mo Mintruda Rossii ot 22.06.2012 № 17-1/10/1-248 // SPS Konsul'tantPlyus.
8. Grazhdanskoe delo № 12-32/2011 ot 25 noyabrya 2011 goda // Dostup iz spravochnogo proekta «Rospravosudie». - URL: https://rospravosudie.com/court-
navashinskij-rajonnyj-sud-nizhegorodskaya-oblast-s/act-100204763/ (data obrashcheniya: 26.05.2016 g.)
9. Grazhdanskoe delo № 12-575/12 ot 18 iyulya 2012g. // Dostup iz spravochnogo
proekta «Rospravosudie». - URL: https://rospravosudie.com/court-centralnyj-rajonnyj-sud-g-xabarovska-xabarovskij-kraj-s/act-105985682/ (data obrashcheniya: 26.05.2016 g.)
10. Grazhdanskoe delo № 5-2/2015 ot 15 yanvarya 2015 goda // Dostup iz spravochnogo proekta «Rospravosudie». - URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-111-samarskoj-oblasti-s/act-220567514/ (data obrashcheniya: 26.05.2016 g.)
11. Kabanov P.A. Protsessual'nye osnovaniya i poryadok otmeny obyazatel'nykh reshenii, prinimaemykh Komissiyami po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh grazhdanskikh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 7. C. 17-19.
12. Kabanov P.A. Pravovoe regulirovanie monitoringa effektivnosti deyatel'nosti Komissii po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniya konflikta interesov v Respublike Tatarstan: opyt, problemy i perspektivy // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo.
2012. № 2. C. 34-38.
13. Kabanov P.A. Ob obespechenii realizatsii otdel'nykh polozhenii antikorruptsionnogo zakonodatel'stva na munitsipal'nom urovne // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo.
2013. № 6. C. 668-672. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.06.11.
14. Ageev V.N. Pravovye sredstva bor'by s korruptsiei v sisteme gosudarstvennoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 9. C. 5-10.
15. Kabanov P.A. Prekrashchenie proizvodstva po materialam, postupayushchim na rassmotrenie Komissii po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov: osnovaniya i poryadok // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 1. C. 33-37.
16. Kabanov P.A. O trebovaniyakh k chlenam Komissii po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov ne zanimayushchim dolzhnosti gosudarstvennoi sluzhby // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. № 4. C. 25-27.
17. Kabanov P.A. Osnovaniya i poryadok prekrashchenie proizvodstva po materialam, postupayushchim na rassmotrenie Komissii po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov: voprosy administrativnogo protsessual'nogo prava // NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2013. № 5. C. 14-23. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.5.618. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_618.html
18. Ageev V.N. Ogranichenie prav i svobod munitsipal'nykh sluzhashchikh kak sposob protivodeistviya korruptsii // Trendy i upravlenie. 2013. № 3. C. 72-81. DOI: 10.7256/2307-9118.2013.3.7244.
19. Lipinskii D.A., Musatkina A.A. Obshchestvennaya opasnost' pravonarusheniya v nauchnykh i zakonodatel'nykh opredeleniyakh Rossii i zarubezhnykh stran // Voprosy bezopasnosti. 2015. № 3. C. 24-44. DOI: 10.7256/2409-7543.2015.3.15941. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_15941.html
