Организационно-правовой механизм увольнения государственных гражданских служащих в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Г. Гуринович

профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»*

Организационно-правовой механизм увольнения

государственных гражданских

служащих в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения

В статье рассматривается проблема применения на практике введенных в действие в конце 2011 г. правовых норм, регламентирующих увольнение государственных гражданских служащих на основании ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Ключевые слова: гражданский служащий, представитель нанимателя, утрата доверия, коррупционные правонарушения, проверка, увольнение, оформление.

После введения в законодательство о государственной гражданской службе новелл, предусматривающих увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения, кадровые службы государственных органов столкнулись с проблемой реализации соответствующих правовых норм. В целях их поддержки с научно-практической точки зрения, для облегчения применения государственными органами положений законодательства о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе, касающихся утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, представляется полезным попытаться разобраться в проблеме и предложить свое видение реализации законодательства о государственной гражданской службе в части, касающейся рассматриваемой проблематики.

* Адрес: Москва, 119017, ул. Малая Ордынка, 17. E-mail: [email protected]

Предметом предлагаемого анализа являются не содержание в различных вариациях и трактовка сути коррупционных правонарушений, за совершение которых гражданских служащих можно или надлежит привлекать к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения, а процедуры соответствующих процессуальных действий кадровых служб и руководителей государственных органов, точно придерживаясь которых, несмотря на наличие определенных несовершенств в профильном законодательстве, на что обращают внимание исследователи1, возможно уже сегодня продуманно практиковать правоприменение во исполнение новых антикоррупционных правовых установлений.

Хронология принятия знаковых законов антикоррупционной направленности такова. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2 были введены нормы об ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений. В этот же день Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»»3, который внес соответствующие изменения в ряд федеральных законов. Последним из серии законодательных актов антикоррупционной направленности стал Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»4, содержащий целый ряд новелл, из которых вычленим изменения,

1 См.:, напр.: Белова С.В., Алексеева Л.Г. Соблюдение законодательства в борьбе с коррупцией // Законность. 2011. № 8; Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2012. № 6; Изолитов И.С. Институт конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: постановка проблемы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2; Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. № 10; Макаров А.В., Фирсов О.В. Проблемы совершенствования норм оперативно-розыскного законодательства, регулирующих проверку достоверности сведений // Российский следователь. 2012. № 7; Пономарева Е.А. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе и противодействие коррупции // Безопасность бизнеса. 2012. № 1; Чаннов С.Е. За коррупцию семья в ответе // ЭЖ-Юрист. 2012. № 13; Чаннов С.Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 2; Чаннов С.Е. Совершенствование антикоррупционных законов // ЭЖ-Юрист. 2012. № 10.

2 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6228.

3 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6235.

4 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием го-

внесенные в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон). Добавим к перечисленным законодательным актам весьма показательный и содержательно насыщенный в плане расширения перечня антикоррупционных мер Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»5.

В контексте исследования проблемы для нас представляют интерес положения ст. 59.2 Федерального закона (далее — ст. 59.2), в соответствии с которыми гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случаях: непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности; вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия также в случае непринятия представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий6.

Во избежание путаницы отметим, что термин «утрата доверия» употребляется в Федеральном законе также в п. 4 ч. 1 ст. 37, предусматривающем расторжение служебного контракта с гражданским служащим по инициативе представителя нанимателя в случае совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти дей-

сударственного управления в области противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730 (далее — Федеральный закон № 329-Ф3).

5 См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.

6 См.: ч. 1 и 2 ст. 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // В данной редакции документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» (далее — Федеральный закон в редакции от 21 ноября 2011 г.); подп. «б» п. 10 ст. 18 Федерального закона № 329-Ф3.

ствия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя7. По этому вопросу существуют обширная пояснительная база и правоприменительная практика. С нормами, содержащимися в ст. 59.2 и 59.3 Федерального закона (далее — ст. 59.3), данная норма не соотносится и применяться не может. Поэтому она не затрагивается в настоящей статье.

Правоприменители довольно часто задают вопросы, с чьей стороны может высказываться утрата доверия: со стороны непосредственного руководителя, руководителя структурного подразделения государственного органа, руководителя государственного органа или кого-либо еще — например, со стороны представителя вышестоящего или контролирующего либо надзорного органа. Считаем, что в анализируемом контексте такая утрата доверия может наступать только со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение об увольнении гражданского служащего, т.е. представителя нанимателя. Вместе с тем полномочия должностных лиц (руководителей государственных органов) по увольнению гражданских служащих должны быть определены соответствующими нормативными правовыми актами государственных органов в соответствии с действующим законодательством.

Увольнение по ст. 59.2 в связи с утратой доверия к гражданскому служащему может применяться только при подтверждении достоверности совершенных им коррупционных правонарушений строго в рамках установленных организационно-правовых процедур. В соответствии со ст. 59.3 принимать такое решение представитель нанимателя вправе только на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных нарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов — на основании рекомендации указанной комиссии8.

В соответствии с утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (далее — Указ) Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению (далее — Положение) проведение проверки возложено на кадровые службы федеральных государственных органов и кадровые службы территориальных органов федеральных государственных органов, кроме федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности9. Необходимо принять во внимание,

7 См.: п. 4 ч. 1 ст. 37 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.

8 См.: ч. 1 ст. 59.3 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.; пп. в) п. 10 ст. 18 Федерального закона № 329-ФЗ.

9 См.: п. 7 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых

гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента

Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (в ред. указов Президента Российской

Федерации от 12 января 2010 г. № 59, от 1 июля 2010 г. № 821, от 21 июля 2010 г. № 925, от

13 марта 2012 г. № 297) // В данной редакции документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» (далее — Положение).

что действие Положения распространяется на государственных служащих, проходящих как гражданскую, так и военную и правоохранительную государственную службу. Поэтому в нашем исследовании при буквальных ссылках на Положение будет употребляться в отношении гражданских служащих в том числе термин «государственные служащие». Непосредственно обеспечивают проведение проверки подразделения кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, которые было поручено создать п. 3 Указа. Порядок их работы определен Типовым положением о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа (далее — Типовое положение), утвержденным Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации, членом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции С. Собяниным 18 февраля 2010 г. № 647п-П1610.

Основными задачами подразделения являются профилактика коррупционных и иных правонарушений в федеральном государственном органе, а также обеспечение деятельности федерального государственного органа по соблюдению гражданскими служащими запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения11.

В контексте рассматриваемой нами проблематики имеется в виду осуществляемая таким подразделением во исполнение пп. з) п. 3 Указа проверка достоверности и полноты представляемых гражданскими служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдения ими требований к служебному поведению, в рамках которой устанавливаются факт совершения коррупционного правонарушения и форма вины гражданского служащего12.

Подчеркиваем, что в таких случаях проводится не предусмотренная ст. 58 Федерального закона и регламентированная ст. 59 служебная проверка, а проверка, порядок осуществления которой определен утвержденным Указом Положением. Исходим при этом из следующего: ч. 2 ст. 58 гласит: «Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка». Руководствоваться данной нормой надлежит во всех случаях применения дисциплинарных взысканий, включая увольнение по различным основаниям. Но так как нормы, содержащиеся в ст. 59.2 и 59.3, являются специальными, могут применяться только при наличии особых оснований и предусматривают исключительно увольнение обязательно из-за утраты доверия ввиду правонарушений коррупционного характера, то они, безусловно, являются приоритетными по отношению к содержащимся в Федеральном законе иным схожим нормам. В противном случае — т.е. если бы вместо проверки, предусмотренной ч. 1 ст. 59.3, проводилась бы служебная проверка — налицо было бы отступление от данной нормы закона или (пусть это не покажется преувеличением) игнорирование данной нормы в процессе правоприменения.

10 См.: подп. «з» п. 4 Типового положения о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа, утвержденного 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» (далее — Типовое положение).

11 См.: п. 3 Типового положения.

В соответствии с п. 1 Положения осуществляется как проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых федеральными государственными служащими по состоянию на конец отчетного периода в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (в ред. указов Президента Российской Федерации от 12 января 2010 г. № 59, от 13 марта 2012 г. № 297)13, так и проверка соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами14.

Проверка проводится по решению руководителя федерального государственного органа или территориального органа федерального государственного органа либо должностного лица, которому такие полномочия предоставлены руководителем соответствующего федерального государственного органа15. Решение о проведении проверки принимается отдельно в отношении каждого государственного служащего и оформляется в письменном виде16.

Основанием для осуществления проверки является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке правоохранительными и иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, работниками подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностными лицами кадровых служб указанных органов, ответственными за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений, постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, Общественной палатой Российской Федерации, общероссийскими средствами массовой информации17. Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки18.

При проведении проверки руководитель кадровой службы государственного органа в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего решения обеспечивает уведомление в письменной форме государственного служащего о начале в отношении него проверки и разъяснение, какие представляемые им сведе-

13 См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (в ред. указов Президента Российской Федерации от 12 января 2010 г. № 59, от 13 марта 2012 г. № 297) // В данной редакции документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

14 См.: п. 1 Положения.

15 См.: п. 4 Положения.

16 Там же.

17 См.: п. 10 Положения.

ния и соблюдение каких требований к служебному поведению подлежат проверке. В течение семи рабочих дней со дня обращения государственного служащего, а при наличии уважительной причины — в срок, согласованный с государственным служащим, руководитель обеспечивает проведение в случае обращения государственного служащего беседы с ним, в ходе которой служащий должен быть проинформирован, какие представляемые им сведения и соблюдение каких требований к служебному поведению подлежат проверке19. Непосредственно эти действия осуществляют работники подразделения по профилактике коррупционных и иных нарушений20.

Государственный служащий вправе давать пояснения в письменной форме в ходе проверки по вопросам представления данных сведений и соблюдения требований к служебному поведению, по результатам проверки, а также представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме, обращаться в кадровую службу с подлежащим удовлетворению ходатайством о проведении с ним беседы по вопросам представления данных сведений и соблюдения требований к служебному поведению21. Все пояснения гражданского служащего приобщаются к материалам проверки22.

Весьма вероятна ситуация, когда гражданский служащий отказывается от дачи письменных объяснений или не представляет их. В таких случаях, несмотря на то, что данная ситуация применительно к увольнению гражданского служащего по ст. 59.2 ни в Федеральном законе, ни в Положении, ни в Типовом положении не урегулирована, полагаем, можно руководствоваться общим правилом, что в случае отказа гражданского служащего дать в письменной форме объяснение по факту совершения дисциплинарного проступка составляется соответствующий акт. Аналогичный акт необходимо составить и подписать и при отказе гражданского служащего, в отношении которого проведена проверка, от ознакомления с докладом по ее итогам или при отказе поставить свою подпись на нем.

На период проведения проверки государственный служащий может быть отстранен от замещаемой должности федеральной государственной службы на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим решение о проведении проверки. На период отстранения государственного служащего от замещаемой должности федеральной государственной службы денежное содержание по замещаемой им должности сохраняется23.

Кадровые службы федеральных государственных органов осуществляют проверку либо самостоятельно, либо путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности24. Кадровые службы территориальных органов федеральных государственных органов осуществляют проверку самостоятельно. Проверку, предусматривающую направление запроса в федеральные органы исполнительной власти,

19 См.: п. 22 Положения.

20 См.: п. 5 Типового положения.

21 См.: п. 24 Положения.

22 См.: п. 25 Положения.

23 См.: п. 26 Положения.

24 См.: п. 13 Положения.

уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, осуществляют в интересах территориальных органов федеральных государственных органов соответствующие федеральные государственные органы25.

При осуществлении проверки, которую кадровые службы федеральных государственных органов осуществляют самостоятельно, должностные лица кадровых служб вправе проводить беседу с государственным служащим, изучать представленные им сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и дополнительные материалы, получать от него пояснения по представленным сведениям о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и материалам, наводить справки у физических лиц и получать от них информацию с их согласия, осуществлять анализ сведений, представленных гражданином или государственным служащим в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции. Кроме того, они вправе направлять в установленном порядке запрос (кроме запросов, касающихся осуществления оперативно-розыскной деятельности или ее результатов) в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения об имеющихся у них сведениях о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданина или государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, о достоверности и полноте сведений, представленных гражданином в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о соблюдении государственным служащим требований к служебному поведению26.

В таком запросе должны указываться фамилия, имя, отчество руководителя государственного органа или организации, в которые направляется запрос, нормативный правовой акт, на основании которого направляется запрос, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место регистрации, жительства и (или) пребывания, должность и место работы (службы) гражданина или государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера которых проверяются, гражданина, представившего сведения в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, полнота и достоверность которых проверяются, либо государственного служащего, в отношении которого имеются сведения о несоблюдении им требований к служебному поведению, содержание и объем сведений, подлежащих проверке, срок представления запрашиваемых сведений, фамилия, инициалы и номер телефона государственного служащего, подготовившего запрос, другие необходимые сведения27.

В запросе о проведении оперативно-розыскных мероприятий помимо вышеперечисленных сведений указываются сведения, послужившие основанием для проверки, государственные органы и организации, в которые направлялись (направлены) запросы, и вопросы, которые в них ставились, дается ссылка на соответствующие положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»28.

25 См.: п. 14 Положения.

26 См.: п. 15 Положения.

27 См.: п. 16 Положения.

Запросы направляются: руководителем федерального государственного органа либо уполномоченным им должностным лицом — в государственные органы и организации, руководителем территориального органа федерального государственного органа — в государственные органы субъектов РФ, территориальные органы федеральных государственных органов (кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности), органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения29. Запросы о проведении оперативно-розыскных мероприятий исполняются федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности, и их территориальными органами в том числе путем взаимодействия в установленном порядке с правоохранительными органами и специальными службами иностранных государств30. Руководители государственных органов и организаций, в адрес которых поступил запрос, обязаны организовать исполнение запроса в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и представить запрашиваемую информацию31. Государственные органы (включая федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, и их территориальные органы) и организации, их должностные лица обязаны исполнить запрос в срок, указанный в нем. При этом срок исполнения запроса не должен превышать 30 дней со дня его поступления в соответствующий государственный орган или организацию. В исключительных случаях срок исполнения запроса может быть продлен до 60 дней с согласия должностного лица, направившего запрос32.

В соответствии с Положением проверка осуществляется в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до 90 дней лицами, принявшими решение о ее проведении33. По окончании проверки кадровая служба обязана ознакомить государственного служащего с результатами проверки с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне34.

По результатам проверки должностному лицу, назначившему государственного служащего на должность и принявшему решение о проведении проверки, руководитель кадровой службы представляет в установленном порядке доклад о ее результатах. При этом в докладе должно содержаться одно из следующих, в частности, предложений: об отсутствии оснований для применения к государственному служащему мер юридической ответственности; о применении к государственному служащему мер юридической ответственности; о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов35.

29 См.: п. 18 Положения.

30 См.: п. 19 Положения.

31 См.: п. 20 Положения.

32 См.: п. 21 Положения.

33 См.: п. 12 Положения.

34 См.: п. 23 Положения.

35 См.: п. 28 Положения.

Сведения о результатах проверки с письменного согласия лица, принявшего решение о ее проведении, предоставляются кадровой службой с одновременным уведомлением об этом государственного служащего, в отношении которого проводилась проверка, правоохранительным и налоговым органам, постоянно действующим руководящим органам политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, и Общественной палате Российской Федерации, предоставившим информацию, явившуюся основанием для проведения проверки, с соблюдением законодательства Российской Федерации о персональных данных и государственной тайне36.

Если в ходе проверки или по ее результатам будет установлено, что гражданский служащий совершил действия, указывающие на признаки преступления или административного правонарушения, материалы об этом представляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией37. Представляется, что в этом случае руководитель государственного органа должен обеспечить передачу через кадровую службу заверенных копий полученных материалов в органы дознания, органы предварительного следствия, а также судьям, органам или должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Причем заверенные копии материалов проверки необходимо направлять в органы прокуратуры и судебные органы по их запросу в обязательном порядке, а в другие государственные органы — по усмотрению руководителя государственного органа.

Обращаем внимание, что конкретные цели такой проверки в вышеназванных или каких-либо иных нормативных правовых актах федерального уровня не указаны, а механизм прописан лишь в общих чертах. Следовательно, необходимо определить эти цели и алгоритм детальных действий по проведению и оформлению результатов проверки. Полагаем, что, в общем, проверка должна проводиться в целях выявления фактов, обстоятельств, причин совершения гражданским служащим действий (образующих юридический факт дисциплинарного проступка), за которые он подлежит увольнению в связи с утратой доверия в соответствии со статьей 59.2. Исходя из анализа правоприменительной практики, в процессе проверки необходимо объективно и всесторонне установить факт совершения указанного (указанных) в ст. 59.2 действия (действий) или бездействия, время, место, обстоятельства их совершения, гражданского служащего, совершившего такое действие (действия) или проявившего непозволительное бездействие, иных лиц, если таковые имеются, причастных к совершению соответствующего действия (действий), вину гражданского служащего при совершении такого действия (действий) или при проявленном бездействии, причинно-следственную связь между действием (действиями) либо бездействием гражданского служащего и наступившими неблагоприятными последствиями, степень морального ущерба, причиненного гражданским служащим авторитету государственного органа в результате совершения неблаговидного действия (действий), отношение гражданского служащего к совершенному им действию (действиям) или проявленному бездействию и его (их) последствиям, причины и условия, которые способствовали совершению действия (действий) или проявлению бездействия. Необходимо также обосновать предложение о достаточности (недостаточности) оснований для применения пред-

36 См.: п. 29 Положения.

усмотренной статьей 59.2 меры дисциплинарной ответственности гражданского служащего, совершившего коррупционное действие (действия) или проявившего бездействие, образующее состав правонарушения коррупционного характера, сформулировать предложения об организации и о проведении предупредительно-профилактических мероприятий, направленных на устранение причин и условий, способствовавших совершению такого действия (действий) или проявлению недопустимого бездействия, оформить документально все сведения о совершенном гражданским служащим действии (действиях) или проявленном бездействии.

Попытаемся выстроить примерную модель составления и содержания доклада по итогам проверки, так как эти вопросы никак не урегулированы в правовом плане, за исключением вариантов предложений, оговоренных в п. 28 Положения. На наш взгляд, имея в виду в том числе возможную судебную перспективу, в тексте доклада важно не забывать указывать: основание для проведения проверки, наименование и реквизиты приказа (распоряжения) руководителя государственного органа о назначении проверки, должности, фамилии, инициалы лиц, осуществляющих проверку; сроки проведения проверки; факт, обстоятельства, время, место, условия совершения действия (действий) либо проявленного бездействия; сведения о гражданском служащем (должность, классный чин, фамилия, имя и отчество, период гражданской службы в замещаемой должности), совершившем действие (действия) либо проявившем бездействие, а также, возможно, о других гражданских служащих, причастных к происшедшему; нарушенные гражданским служащим требования законодательства Российской Федерации, нормативных и иных правовых актов государственного органа, должностного регламента; отношение гражданского служащего к совершенному действию (действиям) либо проявленному им бездействию согласно его письменному объяснению; правовую квалификацию совершенного гражданским служащим действия (действий) либо проявленного бездействия; степень морального ущерба, причиненного авторитету государственного органа в результате совершенного действия (действий) либо проявленного бездействия; предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности гражданского служащего, совершившего неблаговидное действие (действия) либо проявившего бездействие; предложения о проведении в государственном органе необходимых соответствующих предупредительно-профилактических мероприятий.

Доклад по результатам проверки обязательно должен быть подписан лицами, ее проводившими. В случае невозможности подписания доклада кем-либо из них по объективным причинам (отпуск, командировка, болезнь, иные уважительные причины) непосредственный руководитель такого лица должен представить руководителю государственного органа документы, подтверждающие факт отсутствия этого лица. В случае несогласия с выводами и предложениями, приведенными в докладе (в целом или с отдельными их положениями) участвовавшему в проверке лицу надлежит письменно изложить свое особое мнение, которое следует приобщить к докладу.

Действующими нормативными правовыми актами предусматривается также возможность рассмотрения результатов проверки комиссией государственного органа по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов38. Так, соглас-

38 Подробнее об организации работы комиссий в целом см., напр.: Кабанов П.А. О требованиях к членам комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государ-

но Положению, должностное лицо, назначившее государственного служащего на должность федеральной государственной службы, рассмотрев доклад и содержащееся в нем предложение, вправе применить к государственному служащему меры юридической ответственности или представить материалы проверки в комиссию государственного органа по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов39.

Далее следует строго придерживаться порядка деятельности такой комиссии, установленного Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — Положение о комиссиях), которое утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (в ред. от 13 марта 2012 г. № 297)40.

Председатель комиссии при поступлении к нему материалов и результатов проверки в трехдневный срок назначает дату заседания комиссии (при этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи дней со дня поступления материалов), организует ознакомление с данными материалами государственного служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии41. Заседание комиссии проводится в присутствии государственного служащего, а при

ственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, не занимающим должности государственной службы // Административное и муниципальное право. 2012. № 4; Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 7; Кабанов П.А. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов в Республике Татарстан: опыт, проблемы, перспективы // Административное и муниципальное право. 2012. № 2; Кабанов П.А. Основания и порядок вывода членов комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов из их состава // Административное и муниципальное право. 2012. № 3; Кабанов П.А. Прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: основания и порядок // Административное и муниципальное право. 2012. № 1; Кабанов П.А. Прокурорский надзор за формированием и деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 6; Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. № 5.

39 См.: п. 31 Положения.

40 См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (в ред. от 13 марта 2012 г. № 297). В ред. от 13 марта 2012 г. документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс». Первоначальный текст документа см.: СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3446 (далее — Положение о комиссиях).

41 См.: п. 18 Положения о комиссиях.

наличии его письменной просьбы — в его отсутствие. В случае неявки государственного служащего или его представителя на заседание комиссии при отсутствии письменной просьбы государственного служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки государственного служащего или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении вопроса в отсутствие государственного служащего42. На заседании комиссии заслушиваются пояснения государственного служащего (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых государственному служащему претензий, а также дополнительные материалы43.

Если комиссия устанавливает, что сведения, представленные государственным служащим, являются недостоверными и (или) неполными, или что государственный служащий не соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов, комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности или при наличии к тому оснований комиссия может принять иное решение. Основания и мотивы принятия такого решения должны быть отражены в протоколе заседания комиссии44. Решения комиссии по данным вопросам принимаются тайным голосованием (если комиссия не примет иное решение) простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании. В протоколе заседания комиссии указываются: дата заседания комиссии, фамилии, имена, отчества членов комиссии и других лиц, присутствующих на заседании; формулировка каждого из рассматриваемых на заседании комиссии вопросов с указанием фамилии, имени, отчества, должности государственного служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов; предъявляемые к государственному служащему претензии, материалы, на которых они основываются; содержание пояснений государственного служащего и других лиц по существу предъявляемых претензий; фамилии, имена, отчества выступивших на заседании лиц и краткое изложение их выступлений; источник информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии, дата поступления информации в государственный орган; другие сведения; результаты голосования; решение и обоснование его принятия45. Член комиссии, несогласный с ее решением, вправе в письменной форме изложить свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания комиссии и с которым должен быть ознакомлен государственный служащий46.

Копии протокола заседания комиссии в трехдневный срок со дня заседания направляются руководителю государственного органа, полностью или в виде выписок из него — государственному служащему, а также по решению комиссии — иным заинтересованным лицам. Руководитель государственного органа обязан рассмо-

42 См.: п. 19 Положения о комиссиях.

43 См.: п. 20 Положения о комиссиях.

44 См.: п. 23, 25, 26 Положения о комиссиях.

45 См.: п. 29-31 Положения о комиссиях.

46 См.: п. 32 Положения о комиссиях.

треть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение руководителя государственного органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения47. Копия протокола заседания комиссии или выписка из него приобщается к личному делу государственного служащего, в отношении которого рассмотрен вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов48.

При принятии решения учитываются характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей49. Увольнение в связи с утратой доверия применяется не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении гражданским служащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом увольнение должно быть осуществлено не позднее шести месяцев (в совокупности) со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения50.

Важен еще один момент. Как показывает практика, нередко руководители и работники кадровых служб испытывают сомнения при выборе основания увольнения, которое должно указываться в трудовой книжке увольняемого. Некоторые из них считают, что увольнение необходимо осуществлять на основании ст. 59.2, и в акте об увольнении (и в трудовой книжке) гражданского служащего в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения данной меры указывается именно ст. 59.251. Большинство же полагают, что таким основанием должна быть также введенная Федеральным законом № 329-ФЗ норма, содержащаяся в п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона («Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя»). Эта норма предусматривает увольнение с гражданской службы в случае «утраты представителем нанимателя

47 См.: п. 33, 34 Положения о комиссиях.

48 См.: п. 37 Положения о комиссиях.

49 См.: ч. 2 ст. 59.3 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.; подп. «в» п. а 10 ст. 18 Федерального закона № 329-ФЗ.

50 См.: ч. 3 ст. 59.3 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.

51 См.: ч. 4 ст. 59.3 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.; подп. «в» п. а 10 ст. 18 Федерального закона № 329-ФЗ.

доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

На этот счет полагаем убедительным указать следующее. Статья 59.2 определяет не основания увольнения в связи с утратой доверия, а правонарушения, которые дают основания для утраты доверия к гражданскому служащему. В ч. 4 ст. 59.3, устанавливающей порядок применения дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения, речь идет именно об основаниях применения дисциплинарного взыскания, которые должны быть указаны в акте о применении такого взыскания к гражданскому служащему в случае совершения им коррупционного правонарушения. Здесь важно также помнить, что ст. 37 Федерального закона наряду с основаниями расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя предусматривает и определенные гарантии гражданским служащим при увольнении их по данным основаниям. В частности, гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период его пребывания в отпуске, в том числе отпуске по беременности и родам, и в период его временной нетрудоспособности в связи с увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностей. Увольнение гражданского служащего в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных ст. 59.2, не по основаниям, указанным в ст. 37 Федерального закона, необоснованно лишало бы их таких гарантий.

Следовательно, основанием увольнения гражданского служащего, совершившего коррупционное правонарушение, предусмотренное ст. 59.2, является п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона: утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Копия акта о применении к гражданскому служащему данной меры дисциплинарного взыскания с указанием коррупционного правонарушения и нормативных правовых актов, положения которых им нарушены, или об отказе в применении к гражданскому служащему такого взыскания с указанием мотивов вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта52.

Федеральным законом установлено, что гражданский служащий вправе обжаловать взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд53. Поэтому при моделировании возможного рассмотрения иска уволенного в связи с утратой доверия гражданского служащего в судебных инстанциях рекомендуется принимать во внимание возможные оценки судами правомерности увольнения по ст. 59.2.

52 См.: ч. 5 ст. 59.3 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.

53 См.: ч. 6 ст. 59.3 Федерального закона в ред. от 21 ноября 2011 г.

Так, анализ содержания кассационного определения Хабаровского краевого суда от 18 января 2012 г. по делу № 33-154/201254 показывает, на каких положениях законодательства основывался суд при отказе в удовлетворении иска территориального органа одного из федеральных органов исполнительной власти, оспаривавшего решение суда первой инстанции о восстановлении на гражданской службе гражданского служащего, уволенного по ст. 59.2. В частности, суд указал на следующее.

Пунктами 13 и 14 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 73 настоящего Федерального закона федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. В связи с указанным регулирование правоотношений сторон при решении вопросов увольнения гражданских служащих осуществляется на основании положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, может являться основанием к увольнению государственного гражданского служащего при соблюдении условий, предусмотренных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ограничения, несоблюдение которых может послужить основанием для увольнения гражданского служащего, предусмотрены ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона. Причем несоблюдение некоторых из этих ограничений указано как основание увольнения в ряде других статей Федерального закона о гражданской службе. Пункт 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Обязанности гражданского служащего не исчерпываются собственно должностными обязанностями. Федеральное законодательство возлагает на него и ряд общих обязанностей, вытекающих из особенностей государственной службы. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на государственных служащих возложены обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и уведомлять представителя нанимателя (работодателя) об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Нарушение этих обязанностей мо-

54 Кассационное определение Хабаровского краевого суда от 18 января 2012 г. по делу № 33-154/2012 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

жет повлечь увольнение гражданского служащего по п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Таким образом, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрена возможность привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. В этом случае налагаются следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии, что предусмотрено ст. 59.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Увольнение в виде дисциплинарного взыскания применяется к государственному гражданскому служащему, согласно ст. 59.2, в связи с утратой доверия в случаях (перечисляются указанные в ст. 59.2 пять оснований увольнения).

Следовательно, действующее законодательство, регулирующее вопросы увольнения государственного гражданского служащего, содержит исчерпывающий перечень оснований для увольнения в связи с утратой доверия представителя нанимателя в отношении государственного гражданского служащего в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

В соответствии со ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации применительно к рассмотрению судами дел об увольнении гражданских служащих государственными органами в таких случаях должны представляться доказательства совершения гражданским служащим являющихся достаточным основанием к увольнению нарушений, предусмотренных ст. 59.2. Так как такие доказательства представлены не были, решение районного суда о восстановлении на гражданской службе гражданского служащего было признано кассационной инстанцией обоснованным.

В апелляционном определении Московского городского суда от 20 сентября 2012 г. по делу № 11-2266455, подтвердившем обоснованность решения суда первой инстанции о правомерности увольнения гражданского служащего одного из федеральных органов исполнительной власти за представление заведомо неполных сведений о своих доходах, также приведены существенные доводы, которыми руководствовался суд при рассмотрении апелляции.

Суд сослался на п. 9 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которому гражданский служащий обязан представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, и ч. 1 ст. 20 Федерального закона, которой предусмотрено, что гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязатель-

55 Апелляционное определение Московского городского суда от 20 сентября 2012 г. по делу № 11-22664 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

ствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. Указанная обязанность гражданского служащего, отметил суд, установлена также ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Апелляционной инстанцией указано, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 59.2 гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления им сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений. Приказом государственного органа на основании информационного письма одного из правоохранительных органов в отношении гражданского служащего было назначено проведение проверки по факту возможного предоставления неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданский служащий был уведомлен о назначении и проведении проверки. Проверкой было установлено, что у гражданского служащего в период прохождения гражданской службы в данном государственном органе имелись счета банковских карт, на которые производились безналичные зачисления денежных средств от физических лиц. В личном деле гражданского служащего указанные сведения отсутствуют.

По результатам рассмотрения материалов проверки комиссия федерального органа исполнительной власти по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов подтвердила представление гражданским служащим неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и рекомендовано руководителю государственного органа уволить гражданского служащего в связи с утратой доверия.

В апелляционном определении суда отмечено, что гражданский служащий был уволен в связи с утратой доверия по причине представления им заведомо неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на основании п. 1 ч. 1 ст. 59.2.

Обратим внимание на показательный вывод суда: в связи с тем, что истец уволен на основании нормы п. 2 ч. 1 ст. 59.2, действующей в момент издания оспариваемого приказа об увольнении и увольнения истца, проведение проверки до вступления в силу данной нормы не влияет на законность увольнения.

В заключение и в дополнение к изложенному считаем уместным высказать следующие соображения.

Кадровым службам государственных органов может представляться затруднительным определить направленность конкретного ограничения, запрета, обязанности или требования, неисполнение которых гражданским служащим образует состав дисциплинарного проступка коррупционного свойства. Это следует иметь в виду при возникновении соответствующих проблемных ситуаций, связанных с оценкой соответствующего действия (действий) или бездействия гражданского служащего. Чреваты судебным оспариванием увольнения гражданского служащего и неправильное, поверхностное прочтение соответствующих правовых норм и их применение в конкретном деле. Вместе с тем, даже если такие действия будут квалифицированы правильно и объективно, но процедура хотя бы частично, пусть даже в нюансах, не будет соблюдена, рассчитывать на поддержку решения об

увольнении по ст. 59.2 судебными инстанциями в случае судебных исков о восстановлении в должности будет весьма затруднительно.

С учетом подходов, уже практикуемых, как мы убедились, судами при рассмотрении такого рода дел, кадровым службам государственных органов во избежание неблагоприятных для государственных органов соответствующих судебных решений следует в рамках процедуры увольнения в соответствии со ст. 59.2 обеспечивать представление достаточных правовых и фактических оснований увольнения, и в первую очередь представлять веские доказательства вины гражданского служащего. Основаниями для утраты доверия должны быть подтвержденные письменными доказательствами конкретные факты совершения гражданским служащим таких виновных действий, которые дают достаточные основания для утраты доверия. Увольнение гражданского служащего должно быть основано на событиях, а не на подозрении. Если такие доказательства не будут представлены, будут представлены не в полном объеме или будут недостаточно убедительными, и тем более если вина гражданского служащего в совершении конкретных действий коррупционного характера не установлена, гражданский служащий не может быть уволен по мотивам утраты доверия. Суд, безусловно, признает такое увольнение незаконным и вынесет решение о восстановлении гражданского служащего на гражданской службе.

Кроме того, при рассмотрении вопроса об увольнении совершивших коррупционные правонарушения гражданских служащих представляется целесообразным и важным принимать решение об их увольнении только за нарушения установленных российским законодательством запретов, ограничений и обязанностей. Необходимо руководствоваться фактами обнаружения действий или проявлений бездействия, дающими основания для утраты доверия, правильно определять и фиксировать основания увольнения в зависимости от характера коррупционного правонарушения, рассматривать вопрос об увольнении гражданских служащих только на основании результатов проверок полноты и достоверности сведений о доходах и (или) соблюдения требований к служебному поведению.

Важно также обеспечивать обоснование правомерности проведения проверки (например, представление прокурора, если оно не содержит указания лица, совершившего правонарушение, не может быть принято в качестве основания для принятия решения о проведении проверки), соблюдение правил наделения соответствующих должностных лиц полномочиями по проведению проверки фактов правонарушений коррупционного характера, утверждения состава комиссии и порядка ее работы (кто, когда и как утверждает), оформление решения о проведении проверки факта совершения противоправных действий и определения вины гражданского служащего, получение объяснений от гражданского служащего, совершившего действия, дающие основания представителю нанимателя для утраты доверия, обязательность наличия доклада (не протокола заседания!) комиссии по проведению проверки по факту коррупционных проявлений со стороны гражданского служащего, правильное оформление результатов проверки.

В каждом конкретном случае необходимо оценивать как характер и последствия совершения коррупционного правонарушения, так и личность гражданского служащего, для чего стараться все-таки выносить этот вопрос на заседание комиссии государственного органа по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (коллегиального и совещательного органа). Не следует забывать также, что рассма-

тривать увольнение следует в качестве лишь одной из возможных мер дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

В рамках общего алгоритма действий по увольнению гражданского служащего в связи с утратой доверия важно также правильное оформление приказа об увольнении, соблюдение срока, в течение которого можно издать приказ (распоряжение) об увольнении с гражданской службы в связи с утратой доверия, применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения до истечения срока привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, учитывать, что дисциплинарное взыскание не может налагаться в период нахождения гражданского служащего в отпуске, служебной командировке или на лечении.

Таким образом, очевидно, что учесть все возможные нюансы в одной статье не представляется возможным. Вместе с тем не сомневаемся, что изложенные в ней доводы будут с признательностью приняты правоприменителями во внимание, на что и рассчитываем.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6228.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6235.

Федеральный закон от 25 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48. Ст. 6730. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 21 ноября 2011 г.) // В данной редакции документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (в редакции указов Президента Российской Федерации от 12 января 2010 г. № 59, от 13 марта 2012 г. № 297) // В данной редакции документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 21. Ст. 2544.

Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (в редакции от 13 марта 2012 г. № 297) // В редакции от 13 марта 2012 г. документ опубли-

кован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 27. Ст. 3446.

Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1391.

Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (в редакции указов Президента Российской Федерации от 12 января 2010 г. № 59, от 01 июля 2010 г. № 821, от 21 июля 2010 г. № 925, от 13 марта 2012 г. № 297) // В данной редакции документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс» // Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 39. Ст. 4588.

Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа, утвержденное Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации, членом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции С.Собяниным 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

Кассационное определение Хабаровского краевого суда от 18 января 2012 г. по делу № 33-154/2012 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

Белова С.В., Алексеева Л.Г. Соблюдение законодательства в борьбе с коррупцией // Законность. 2011. № 8.

Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право, 2012. № 6. Изолитов И.С. Институт конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: постановка проблемы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 2.

Кабанов П.А. О требованиях к членам комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, не занимающим должности государственной службы //Административное и муниципальное право. 2012. № 4. Кабанов П.А. Основания и порядок вывода членов комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов из их состава //Административное и муниципальное право. 2012. № 3.

Кабанов П.А. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов в Республике Татарстан: опыт, проблемы, перспективы //Административное и муниципальное право. 2012. № 2.

Кабанов П.А. Прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: основания и порядок //Административное и муниципальное право. 2012. № 1.

Кабанов П.А. Прокурорский надзор за формированием и деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 6. Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов //Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. № 10. Макаров А.В., Фирсов О.В. Проблемы совершенствования норм оперативно-розыскного законодательства, регулирующих проверку достоверности сведений /Российский следователь. 2012. № 7.

Пономарева Е.А. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе и противодействие коррупции // Безопасность бизнеса. 2012. № 1. Чаннов С.Е. За коррупцию семья в ответе // ЭЖ-Юрист. 2012. № 13. Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс.

2011. № 5.

Чаннов С.Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 2.

Чаннов С.Е. Совершенствование антикоррупционных законов // ЭЖ-Юрист.

2012. № 10.

Organizational and Legal Mechanism of Dismissing

Civil Servants for Loss of Trust Caused by Corruption Crimes

A.G. Gurinovich

Professor, Department of Law Theory and Comparative Legal Studies, HSE Law Faculty, 17, Malaya Ordynka str., Moscow, 119017, Russian Federation.

Abstract

The article considers the problem of applying in practice the legal norms enacted at the end of 2011 governing the dismissal of civil servants on the basis of article 59.2 of the Federal law On State Civil Service of the Russian Federation.

Keywords

Civil servant, representative of the employer, loss of trust, corruption offenses, investigation, dismissal, registration

References

Federal'nyi zakon ot 25 dekabrya 2008 g. #273-FZ "O protivodeystvii korruptsii". Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2008, #52 (chast' 1). St. 6228. Federal'nyi zakon ot 25 dekabrya 2008 g. #280-FZ " O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoy Federatsii v svyazi s ratifikatsiey Kon-ventsii Organizatsii Ob'edinennykh Natsii protiv korruptsii ot 31 oktyabrya 2003 goda I Konventsii ob ugolovnoy otvetstvennosti za korruptsiyu ot 27 yanvarya 1999 goda i prinyatiem Federal'nogo zakona " O protivodeystvii korruptsii". Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2008, #52 (chast' 1). St. 6235. Federal'nyi zakon ot 25 noyabrya 2011 g. #329-FZ " O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoy Federatsii v svyazi s sovershenstvovani-em gosudarstvennogo upravleniya v oblasti protivodeystvoya korruptsii". Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2011, #48. St. 6730.

Federal'nyi zakon ot 27 iyulya 2004 g. #79-FZ " O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiiskoy Federatsii" (v redaktsii ot 21 noyabrya 2011 g.). V dannoy redak-tsii document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus". Pervonachal'niy tekst dokumenta opublikovan ne byl. Dostup iz SPS Konsul'tant plyus. Pervonachal'niy tekst dokumenta opublikovan v izdanii: Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2004, #31. St. 3215.

Ukaz Prezidenta Rossiiskoy Federatsii ot 18 maya 2009 g. #559 "O predstavlenii grazhdanami, pretenduyushchimi na zameshchenie dolzhnostey federal'noy gosudarstvennoy sluzhby, I federal'nymi gosudarsvennymi sluzhashchimi svedenii o dokhodah, ob imushchestve I obyazatel'stvakh imushchestvennogo kharaktera" (v redaktsii ukazov Prezidenta Rossiiskoy Federatsii ot 12 yanvarya 2010 g. #59, ot 13 marta 2012 g. #297). V dannoy redaktsii document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus". Pervonachal'niy tekst dokumenta opublikovan ne byl. Dostup iz SPS Konsul'tant plyus. Pervonachal'niy tekst dokumenta opublikovan v izdanii: Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2009, #21. St. 2544. Ukaz Prezidenta Rossiiskoy Federatsii ot 1 ijulya 2010 g. #821 "O komissiyakh po sobliudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu federal'nykh gosudarst-vennykh sluzhashchikh I uregulirovaniyu konflikta interesov" (v redaktsii ot 13 marta 2012 g. #297). V redaktsii ot 13 marta 2012 g. document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus". Pervonachal'niy tekst dokumenta opublikovan v izdanii: Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2010. #27. St. 3446.

Ukaz Prezidenta Rossiiskoy Federatsii ot 13 marta 2012 g. #297 "O Natsional'nom plane protivodeystviyu korruoptsii na 2012-2013 godu i vnesenii izmeneniy v nekotorye akty Prezidenta Rossiiskoy Federatsii po voprosam protivodeystviyu korruptsii. Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2012. #12. St. 1391. Polozhenie o proverke dostovernosti I polnoty svedenii, predstavlyaemykh gra-zhdanami, pretenduyushchimi na zameshenie dolzhnostei federal'noi gosudarst-vennoi sluzhby, I gosudarstvennymi sluzhashchimi, I sobliudeniya federal'nymi gosudarstvennymi sluzhashchimi trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu, utverzh-dennoe Ukazom Prezidenta Rossiiskoy Federatsii ot 21 sentyabrya 2009 g. #1065 (v redaktsii Ukazov Prezidenta Rossiiskoy Federatsii ot 12 yanvarya 2010 g. #59 ot 1 iyulya 2010 g. #821, ot 21 iyulya 2010 g. # 925, ot 13 marta 2012 g. #297). V dannoy redaktsii document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus". Pervonachal'niy tekst dokumenta opublikovan v izdanii: Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoy Federatsii. 2009, #39. St. 4588.

Tipovoe polozhenie o podrazdelenii po profilaktike korruptsionnykh I inykh pravonarushenii kadrovoi sluzhby federal'nogo gosudarstvennogo organa, utver-zhdennoe Zamestitelem Predsedatelya Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii — Ruko-voditelem Apparata Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii, chlenom prezidiuma Soveta pri Prezisente Rossiiskoi Federatsii po protivodeistviyu korruptsii S. Sobyaninym 18 fevralya 2010 g. #647 p-P16. Document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus".

Apelyatsionnoe opreedlenie Moskovskogo gorodskogo suda ot 20 sentyabrya 2012 g. po delu № 11-22664. Document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus".

Kassatsionnoe opredelenie Khabarovskogo kraevogo suda ot 18 yanvarya 2012 g. po delu № 33-154/2012. Document opublikovan ne byl. Dostup iz SPS "Konsul'tant Plyus".

Belova S.V., Alekseeva L.G. Soblyudenie zakonodatel'stva v bor'be s korruptsiey [Legislation tackling corruptions]. Zakonnost' — Legality, 2011, no. 8. Vatel' A.Yu. Administrativno-pravovoe regulirovanie razresheniya konflikta interesov na gosudarstvrnnoy sluzhbe v mekhanizmeprotivodeystviya korruptsii [Administrative and legal regulation of settling conflict of interests at state service in the anticorruption mechanism]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no. 6.

Izolitov I.S. Institut konflikta interesov na gosudarstvennoy i munitsipal'noy slu-zhbe: postanovka problemy [Institution of the conflict of interests at the state and municipal service: setting up a problem]. Munitsipal'naya sluzhba: pravovye vo-prosy — Municipal service: legal questions, 2012, no. 2.

Kabanov P.A. O trebovaniyakh k chlenam komissiy po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedenoiyu gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh i uregulirivaniyu konflikta interesov, ne zanimayushchim dolzhnosti gosudarstven-noy sluzhby [On the requirements to the members of commissions to monitor the requirements to behavior at service of state civil servants and settling conflict of interests and members of the commission not taking state offices]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no. 4.

Kabanov P.A. Osnovaniya i poryadok vyvoda chlenov komissiy po sobludenoyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstevennykh (munitsipal'nykh) slu-zhashchikh [Grounds and order of removing members of the commission on the requirements to behavior at service of state (municipal) servicemen. Administra-tivnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no. 3. Kabanov P.A. Pravovoe regulirovanie monitoringa effektivnosti deyatel'nosti komissiy po sobludenoyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstevennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov v Respublike Tatarstan: opyt, problemy, perspektivy [Legal regulation of monitoring efficiency in the activity of the commission on the requirements to behavior at service of state (municipal) servicemen and settling conflicts of interests in the Republic of Tatarstan: experience, problems, outlook]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no. 2.

Kabanov P.A. Prekrashchenie proizvodstva po materialam, postupayushchim na rassmotrenie komissiey po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstevennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov: osnovaniya i poryadok [Termination of procedure due to the materials submitted to the commission on the requirements to behavior at service of state (municipal) servicemen and settling conflicts of interests: grounds and order], Administrativnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no.1.

Kabanov P.A. Prokurorskii nadzor za formirovaniem i deyatel'nostiyu komis-sii po sobludenoyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstevennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov [Procurato-rial supervision of the process of establishing and activity of the commission on the requirements to behavior at service of state (municipal) servicemen and settling conflicts of interests]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no. 6.

Kabanov P.A. Protsessual'nie osnovaniya i poryadok otmeny obyazatel'nykh resh-enii, prinimaemykh komissiey po sobludenoyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstevennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov [Procedural grounds and order of cancelling obligatory decisions taken by the commissions on the requirements to behavior at service of state (municipal) servicemen and settling conflicts of interests]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo — Administrative and municipal law, 2012, no. 7. Kudashkin A.V., Kozlov T.L. Poryadok regulirovaniya konflikta interesov nuzh-daetsya v sovershenstvovanii [Procedure of settling conflict of interests requires improvement]. Rossiyskaya justitsiya — Russian justice], 2010, no.10. Makarov A.V., Firsov O.V. Problemy sovershenstvovaniya norm operativno-rozys-knogo zakonodatel'stva, reguliruyushchikh proverku dostovernosti svedenii [Improving norms of operational investigation legislation, regulating checking data reliability]. Rossiyskiy sledovatel' — Russian Investigator. 2012, no.7. Ponomareva E.A. Uregulirovanie konflikta interesov na grazhdanskoy sluzhbe i pro-tivodeystvie korruptsii [Settling conflict of interests at the state service and counteracting corruption]. Bezopasnost' biznesa — Security of business, 2012, no.1

Channov S.E. Za korruptsiyu sem'ja v otvete [Family is responsible for corruption], EZh-Yurist -Lawyer.

Channov S.E. O napravleniyakh aktivizatsii deyatel'nosti komissii po ureguliro-vaniju konfliktov interesov [On the trends of boosting activity of the commissions on settling conflicts of interests]. Administrativnoe pravo i protsess — Administrative law and process, 2011, no. 5.

Channov S.E. Publichnaya distciplinarnaya otvetstvennost' gosudarstvennykh slu-zhashchikh: problemy postroeniya modeli [Public disciplinary liability of state servants: problems of making up a model]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samou-pravlenie — State power and local self government, 2011, no.2. Channov S.E. Sovershenstvovanie antikorruptsioonykh zakonov [Improving anticorruption laws] EZh-Yurist -Lawyer.