Предотвращение и урегулирование конфликта интересов в органах внутренних дел Текст научной статьи по специальности «Право»

Ю. В. ТРУНЦЕВСКИИ,

профессор кафедры уголовной политики, доктор юридических наук, профессор

(Академия управления МВД России) (Россия, 125993, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8) E-mail: trunzev@yandex.ru

Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность.

Yu. V. TRUNTSEVSKY,

Doctor of Law, Professor,

Professor at the Department

of the Criminal Policy

(Management Academy of the Ministry

of the Interior of Russia)

(Russia, 125993, Moscow, Zoi

and Alexander Kosmodemyanskikh st., 8)

Scientific speciality: 12.00.11 - Judicial Activities, Prosecutorial Activities, Human Rights and Law Enforcement.

УДК 331.109.62:351.741

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов в органах внутренних дел

Prevention and Settlement of the Interests' Conflict in the Law Enforcement Bodies

Актуальность предотвращения и урегулирования конфликта интересов в органах внутренних дел обусловлена проведением целенаправленных мероприятий по решению общегосударственных задач по противодействию коррупции.

Постановка проблемы. Как показывает практика, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства. Во-первых, возрастает социальная значимость государственной службы, во-вторых, в ходе модернизации государственного управления предпринимаются правовые и организационные меры, включающие борьбу с элементами коррупции в государственной службе, разрабатывается механизм урегулирования конфликта интересов.

Цель исследования: выработка новых подходов к разработке методов диагностики и урегулирования конфликта интересов в практике управления прохождением правоохранительной службы.

Методы исследования: диалектика, герменевтика, синергетика, философская концептология.

Результаты и ключевые выводы. К числу дополнительных мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов в органах внутренних дел предлагается отнести сле-

The relevance of prevention and settlement of interests' conflict in the law enforcement bodies due to the targeted interventions for solution of the national problems - corruption, in particular prevention and settlement of the interests' conflict in the law enforcement bodies.

Problem statement. As practice shows, the basis of any corruption offense is the interests' conflict of the persons holding the public positions in a system of public administration and having in connection with the powers granted to them by the state appropriate influence that can be used by them in their personal interests, including against the interests of the state. First, a social importance of the public service is increasing; secondly, in the course of modernization of public administration, the legal and organizational measures are being taken, including the fight against the elements of corruption in the public service, and a mechanism for resolving the interests' conflicts is being developed.

The purpose of the study: to develop new approaches to development the methods of diagnosis and settlement the interests' conflicts in a practice of the law enforcement service management.

Research methods: dialectics, hermeneutics, synergetics, philosophical conceptology.

Results and key findings. Among the additional measures to prevent and (or) resolve the interests' conflicts in the law enforcement bodies, it is proposed to include the following: disclosure the interests' conflicts in appointment; delegation of decision making powers relating to the citizens

56

дующее: раскрытие конфликта интересов при назначении на службу; делегирование полномочий по принятию решений, касающихся граждан и организаций, в отношении которых возникает личная заинтересованность, подчиненным должностным лицам; установить, что сотрудник органов внутренних дел может выполнять иную оплачиваемую работу только с разрешения комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; на заседаниях комиссии необходимо давать этическую оценку поведению сотрудника, проводить организационные совещания об итогах реализации антикоррупционных мер и т. п. В территориальных органах МВД России рекомендуется организовывать проведение учебных семинаров-совещаний (бесед, лекций, практических занятий) по вопросам противодействия коррупции с изучением типовых ситуаций конфликта интересов, обзора практики по рассмотрению дел по спорам, связанным с привлечением сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков.

Коррупция, конфликт интересов, предотвращение, урегулирование, управление, органы внутренних дел, противодействие коррупции, предупреждение.

and organizations in respect of which there is a personal interest to subordinate officials; to establish that an employee of the law enforcement bodies can perform other paid work only with permission of the Commission on official behavior and the interests' conflict settlement; at the meetings of the Commission it is necessary to give an ethical assessment of the employee's behavior, to hold organizational meetings on the results of implementation of anti-corruption measures, etc. In the territorial bodies of the Interior Ministry of Russia it is recommended to organize the training seminars-meetings (conversations, lectures, practical classes) on combating corruption with studying the typical situations of the interests' conflict, review of practice in the cases of disputes related to involvement the employees of the law enforcement bodies to disciplinary responsibility for the corruption offenses.

Corruption, interests' conflict, prevention, regulation, management, law enforcement bodies, counteraction of corruption, prevention.

Уровень распространенности коррупции демонстрирует следующие статистические данные. В 2017 г. было выявлено 29 634 преступления коррупционной направленности, что на 10 % меньше по отношению к аналогичному периоду 2016 г. Так, в 2017 г. за преступления коррупционной направленности были осуждены 1 331 сотрудник правоохранительных органов, 871 чиновник органов государственной власти и местного самоуправления. Осуждены 108 депутатов различных уровней, 23 прокурора и судьи [7, с. 7]. По итогам 2018 г. количество преступлений коррупционной направленности увеличилось на 2,9 % (30 495). Их удельный вес в массе всех выявленных деяний за отчетный период составил 1,5 %'.

В Национальном плане противодействия коррупции на 2018—2020 годы, утвержденном Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378, одной из основных задач обозначено повышение эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов (далее — КИ), обращено внимание на необходимость повышения эффективности мер по предотвращению и (или) урегулированию КИ.

1 Состояние преступности в России за январь - декабрь 2018 года. М., 2019.

Ежегодно прокурорами выявляется несколько тысяч фактов неурегулирования КИ (в сфере государственного управления). В 2017 г. их количество по сравнению с 2016 г. выросло на 30 % — с 2,4 тыс. до 3,1 тыс. [4].

По данным МВД России, улучшилась ситуация, связанная с соблюдением сотрудниками органов внутренних дел законности и служебной дисциплины: произошло сокращение числа сотрудников, допустивших грубые дисциплинарные проступки, а также привлеченных к уголовной ответственности.

Однако недостатков и проблем, имеющих место в кадровой работе МВД России, все еще немало [5, с. 81]. Нужно учитывать, что даже один факт предательства интересов службы, безусловно, бросает тень на весь служебный коллектив, дискредитирует работу добросовестных полицейских. С этим негативным явлением в министерстве ведется и будет вестись бескомпромиссная борьба, несмотря на репутаци-онные потери [8, с. 108], скрываться от общества такие случаи не будут.

Данные положения обусловливают актуальность дальнейшего рассмотрения и разрешения проблем разрешения и урегулирования КИ в органах внутренних дел [2, с. 69].

Впервые в законодательство, регулирующее условия прохождения службы в органах внутренних дел, понятие «конфликт интересов» было введено в ст. 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2. В настоящее время данное понятие определенно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»3.

Закрепленное в указанном законе определение понятия «личная заинтересованность» не может включать случаи, связанные с получением нематериальной выгоды или благ, тогда как в жизни частные интересы гражданина могут быть как материальными, так и нематериальными. Однако действующее определение КИ данные интересы не охватывает.

Основание возникновения КИ может быть предконфликтная либо конфликтная ситуация, где предконфликтная (потенциальная конфликту) ситуация — это ситуация, непосредственно предшествующая конфликту (угроза возникновения такового), когда без какого-либо специального вмешательства конфликт обязательно возникнет.

Особое внимание в предотвращении и урегулировании КИ в органах внутренних дел необходимо уделять поведению самого руководителя, поскольку он наделен полномочиями, способствующими оказанию управленческого влияния на весь коллектив. Именно руководитель создает в нем соответствующую атмосферу, поощряет либо попустительствует отдельным сотрудникам. Такое коррупционное поведение руководства аморально и дискредитирует как данное подразделение, так и органы внутренних дел в целом. Видами коррупцион-но опасного поведения руководителя являются: протекционизм, фаворитизм, непотизм (кумовство).

Профилактикой конфликтной ситуации предлагается признать меры по предупреждению (недопущению) возможностей возникновения КИ [8, с. 108], направленные на устранение условий (возможностей) такого развития ситуации, при котором у лица может возникнуть КИ.

Предотвращение КИ — это целенаправленные действия, оказывающие влияние на свое поведение в целях профилактики КИ [8, с. 106].

Предупреждение КИ [3, с. 139] включает в себя следующие направления:

2 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 // СЗ РФ. № 39 (ч. I). Ст. 7020.

3 О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря

2008 г. № 273-Ф3 // СЗ РФ. № 52 (ч. I). Ст. 6228.

— материальное и социальное стимулирование сотрудников и служащих;

— выполнение обязанностей;

— соблюдение запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел;

— формирование этики в службах и подразделениях органов внутренних дел;

— соблюдение особых правил трудоустройства отдельных категорий сотрудников, уволенных в запас;

— антикоррупционное обучение сотрудников.

Сотрудник должен самостоятельно оценивать условия и действия, которые могут повлиять на объективность его служебной деятельности.

К мерам по недопущению любой возможности возникновения КИ, предпринимаемым сотрудниками органов внутренних дел, следует отнести: воздержание от контактов с лицами, организациями, сферы деятельности которых пересекаются с должностными обязанностями сотрудника (за исключением, когда такое взаимодействие входит в его должностные обязанности); максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений.

Сотрудник органов внутренних дел в случае неприятия мер по предотвращению и (или) урегулированию КИ, стороной которого он является, подлежит увольнению в связи с утратой доверия. Такая же мера применяется к сотруднику органов внутренних дел, замещающему должность руководителя (начальника). Это возможно в тех случаях, когда ему становится известно, что у подчиненного ему сотрудника возникла личная заинтересованность, которая приводит или может привести к КИ, а данный руководитель не принимает должных мер по предотвращению, урегулированию КИ.

На практике сотрудниками наиболее часто оспариваются примененные к ним дисциплинарные взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании КИ и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в случаях:

— непринятия мер по предотвращению и урегулированию КИ;

— непредставления сотрудником соответствующих сведений о себе, супруге и несовершеннолетних детях [9, с. 146; 10, с. 113].

Порядок предотвращения и урегулирования КИ устанавливается Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»4 [1, с. 148].

4 О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулирова-

58

Рассмотрим наиболее характерные случаи возникновения КИ и способы их урегулирования в органах внутренних дел.

Подарки (услуги).

Подполковник С. входит в комиссию по проверке одного из санаториев. Начальник этого санатория П. обеспечивает бесплатный отдых, а также комплексное медицинское обслуживание родственников подполковника С. Кроме того, С. получает подарки от должностных лиц подконтрольных ему организаций.

Ситуация представляет собой КИ, поскольку подполковник С. является заинтересованным лицом. Проводя контроль за санаторием, руководителем которого выступает П., С. может необъективно подойти к проверке, не увидеть очевидных нарушений.

К мерам по предотвращению и урегулированию КИ в таких случаях можно отнести следующее:

— сотруднику и его родственникам нельзя принимать подарки (независимо от стоимости) от подобных лиц и организаций;

— к сотруднику должны быть применены дисциплинарные меры, учитывающие характер совершенного правонарушения, исходя из того, при каких обстоятельствах оно было совершено, были ли соблюдены другие ограничения и запреты, правила предупреждения или урегулирования КИ, либо исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предыдущие результаты исполнения сотрудником своих должностных обязанностей;

— если подарок или блага не связаны с исполнением должностных (служебных) обязанностей, то сотруднику следует указать на то, что получение подарков от заинтересованных физических лиц и организаций может нанести урон репутации государственного органа, и поэтому является невозможным вне зависимости от повода дарения;

— в случае если вышестоящее руководство обладает информацией о получении родственниками сотрудника подарков или благ от физических лиц и/или организаций, в отношении которых сотрудник осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного управления, рекомендуется:

— указать сотруднику, что факт получения подарков влечет КИ;

— предложить вернуть соответствующий подарок или компенсировать его стоимость;

— до принятия сотрудником мер по урегулированию КИ отстранить его от исполнения

нию конфликта интересов [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

должностных (служебных) обязанностей в отношении лиц, от которых был получен подарок.

Выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность сотрудника органов внутренних дел.

Приведем пример. Прокуратура района в ходе проверки обнаружила КИ в местной полиции. Оказалось, что начальник и подчиненный были родственниками, что противоречит антикоррупционному законодательству. Один из старших следователей СО ОМВД России временно исполнял обязанности начальника подразделения. Таким образом, у него в подчинении оказался родной брат. Налицо КИ, потому что родственные связи могут помешать объективной работе и указаниям.

Рассмотрим другой пример. В УВД проводится конкурс на замещение вакантной должности в одном из отделов. Четыре человека подали на конкурс заявку. В состав конкурсной комиссии на замещение вакантной должности входит начальник этого органа — подполковник Петров. Среди кандидатов на вакансию находится его родственник — Кузнецов.

Эта ситуация рассматривается как КИ, так как Петров имеет заинтересованность в прохождении родственника по конкурсу. Петров может оказать влияние на принятие решения со стороны других членов конкурсной комиссии, предложив кандидатуру Кузнецова на вакантную должность.

К мерам предотвращения и урегулирования такого КИ можно отнести следующие:

— в любом из вышеперечисленных случаев сотрудник обязан уведомить о наличии личной заинтересованности соответствующих руководящих должностных лиц, а также о том, что его родственник работает с ним в одном подразделении. Одновременно следует составить рапорт о рассмотрении этого вопроса на комиссии по КИ, которая вынесет решение о наличии/отсутствии в этой ситуации КИ;

— руководство обязано отстранить сотрудника от исполнения должностных обязанностей, предполагающих непосредственное взаимодействие с родственниками и иными лицами.

В качестве примера КИ, связанных с выполнением иной оплачиваемой работы, можно рассмотреть гражданское дело по иску к ГУ МВД России по межмуниципальному отделу о признании приказов об увольнении за нарушение запрета заниматься другой оплачиваемой деятельностью незаконными.

Истец в данном деле проходил службу в органах внутренних дел и был назначен на должность оперативного дежурного дежурной части отделения полиции. По совместительству

он работал в должности инженера по ремонту электронного оборудования 11 разряда в Доме культуры. Считал, что указанная деятельность не приводит к возникновению КИ и не влечет за собой ухудшение выполнения сотрудником обязанностей по замещаемой должности в органах внутренних дел. Об осуществлении такой деятельности истец уведомлял своего непосредственного руководителя (начальника). Истец занимался обслуживанием мероприятий, а именно световым оформлением сцены, звуковым сопровождением и полагал, что это является творческой деятельностью. Работал он с согласия руководства ОВД. С учетом обстоятельств суд пришел к выводу, что осуществление истцом работы в должности инженера по ремонту электронного оборудования является грубым нарушением служебной дисциплины.

Доверительное управление.

Следует отметить, что вопрос о возникновении КИ в случае управления фондовыми активами (паи, акции) представляется очень сложным. На практике сотрудники отчитываются перед руководством в том, что они передали это имущество в доверительное управление супругу, родственнику или другим лицам, поэтому трудно определить, урегулирован КИ или нет.

В настоящее время существует острая потребность в разработке новых путей предотвращения и урегулирования КИ. Предлагается не ограничивать указанный в Законе «О противодействии коррупции» перечень способов предотвращения и урегулирования КИ в отношении сотрудников органов внутренних дел, наделив их возможностью применять иные меры, направленные на предотвращение и урегулирование КИ.

К числу дополнительных мер по предотвращению и (или) урегулированию КИ в органах внутренних дел предлагается отнести следующие:

— раскрытие конфликта интересов при назначении на службу;

— делегирование полномочий по принятию решений, касающихся граждан и организаций, в отношении которых возникает личная заинтересованность, подчиненным должностным лицам;

— установить, что сотрудник органов внутренних дел может выполнять иную оплачиваемую работу только с разрешения комиссии по служебному поведению и урегулированию КИ;

— на заседаниях комиссии необходимо давать этическую оценку поведения сотрудника, проводить организационные совещания об итогах реализации антикоррупционных мер и т. п.

С учетом того, что деятельность сотрудников органов внутренних дел отличается от других видов деятельности на государственной гражданской службе, для полной независимости и объективности в принятии решений следует внести изменения в п. 9 Положения приказа МВД России от 31 июля 2015 г. № 8 045, сделав участие членов Общественного совета при территориальном органе МВД России (в том числе ветеранов), первичной профсоюзной организации обязательным и предоставлять другим общественным организациям право на доступ к информации о деятельности комиссии по урегулированию КИ.

В территориальных органах МВД России следует проводить обучающие семинары-совещания (беседы, лекции, практические занятия) по антикоррупционным вопросам с изучением:

— типовых ситуаций КИ;

— обзора практики по рассмотрению дел по спорам, связанным с привлечением сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения.

Формирование антикоррупционной культуры в служебном коллективе всегда начинается с личности его руководителя, дающего пример для всех отделов и служб. Такая культура должна опираться на результаты теории и практики антикоррупционной работы с личным составом. В связи с этим у руководителя необходимо формировать психолого-педагогическую компетентность [6, с. 92], а при определении его служебных перспектив — учитывать оценку его авторитета.

5 Об утверждении Порядка формирования и деятельности Комиссии территориального органа МВД России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов МВД России и работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед МВД России, и урегулированию конфликта интересов: приказ МВД России от 31 июля 2015 г. № 804.

Список литературы:

References:

1. Абузярова Н. А. Противодействие коррупции в трудовых отношениях // Журнал российского права. 2018. № 2.

2. Воронин М. Ю, Смольянинов Е. С. Правовое обеспечение реализации уголовной политики в сфере предупреждения конфликта интересов в органах внутренних дел // Закон и право. 2018. № 2.

1. Abuzyarova N. A. Protivodejstvie korrupcii v tru-dovyh otnosheniyah // Zhurnal rossijskogo prava. 2018. № 2.

2. Voronin M. Yu, Smol'yaninov E. S. Pravo-voe obespechenie realizacii ugolovnoj politi-ki v sfere preduprezhdeniya konflikta intere-sov v organah vnutrennih del // Zakon i pravo. 2018. № 2.

3. Зарубина Е. В. Антикоррупционный стан- 3. дарт поведения сотрудников органов внутренних дел // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2015. № 19.

4. Капинус О. С. Урегулирование конфликта 4. интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // РИА Новости. URL: https://ria.ru/politics/20180425/1519376438. html (дата обращения: 10.06.2018).

5. Сакулина Л. Л. Урегулирование конфликта 5. интересов на службе в органах внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 5.

6. Сердюк Н. В., Наумов Ю. Г., Грищен- 6. ко Л. Л. Психолого-педагогические меры

по предотвращению конфликта интересов среди сотрудников органов внутренних дел // Психологическая наука и образование. 2017. Т. 22. № 5.

7. Состояние преступности в России за ян- 7. варь — декабрь 2017 года. М., 2018.

8. Цирин А. М. Предупреждение коррупции: 8. проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2016. № 12 (240).

9. Черепанова Е. В. О некоторых вопросах пра- 9. вового регулирования представления сведений о доходах, расходах, об имуществе

и обязательствах имущественного характера // Журнал российского права. 2018. № 3.

10. Шаганян А. М. «Конфликт интересов» как 10. элемент механизма борьбы с коррупцией

в органах внутренних дел // Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2016. Т. 1. № 1 (1).

Zarubina E. V. Antikorrupcionnyj standart po-vedeniya sotrudnikov organov vnutrennih del // Gosudarstvennoe i municipal'noe upravlenie v XXI veke: teoriya, metodologiya, praktika.

2015. № 19.

Kapinus O. S. Uregulirovanie konflikta interes-ov kak osnovnoj sposob preduprezhdeniya ko-rrupcii v sisteme gosudarstvennogo upravle-niya // RIA Novosti. URL: https://ria.ru/poli-tics/20180425/1519376438.html (data obrash-cheniya: 10.06.2018).

Sakulina L. L. Uregulirovanie konflikta intere-sov na sluzhbe v organah vnutrennih del // Vest-nik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2017. № 5.

Serdyuk N. V., Naumov Yu. G, Grishchen-ko L. L. Psihologo-pedagogicheskie mery po predotvrashcheniyu konflikta interesov sredi sotrudnikov organov vnutrennih del // Psiho-logicheskaya nauka i obrazovanie. 2017. T. 22. № 5.

Sostoyanie prestupnosti v Rossii za yanvar' — dekabr' 2017 goda. M., 2018. Cirin A. M. Preduprezhdenie korrupcii: proble-my i perspektivy // Zhurnal rossijskogo prava.

2016. № 12 (240).

Cherepanova E. V. O nekotoryh voprosah pra-vovogo regulirovaniya predstavleniya sve-denij o dohodah, raskhodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo harak-tera // Zhurnal rossijskogo prava. 2018. № 3. Shaganyan A. M. «Konflikt interesov» kak ehle-ment mekhanizma bor'by s korrupciej v organah vnutrennih del // Uchenye zapiski Kazansko-go yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2016. T. 1. № 1 (1).

60