ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ (в оценке государственных гражданских служащих Сибирского федерального округа) Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 35.086

Татьяна Владимировна Черняк

кандидат социологических наук, доцент кафедры управления персоналом Сибирского института управления -филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Новосибирск. E-mail: [email protected]

ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ (в оценке государственных гражданских служащих Сибирского федерального округа)

В статье рассмотрен опыт Сибирского института управления - филиала РАН-ХиГС и автора статьи в изучении проблем коррупции и обучения государственных служащих технологиям профилактики конфликта интересов и противодействия коррупции с учетом накопленного международного опыта. Автор приводит данные изучения мнения государственных служащих Сибирского федерального округа - участников Программы повышения квалификации государственных гражданских служащих «Государственная политика в сфере противодействия коррупции». Основными причинами возникновения коррупции на государственной службе были названы использование служебного положения в личных целях - 72%; превышения и злоупотребления должностными полномочиями - 38%; протекционизм, землячество, работа в одном органе близких родственников -30%; предоставление недостоверных или неполных сведений о доходах - 26% и т.д. Служащие предлагают свои механизмы профилактики конфликта интересов, противодействия коррупции и борьбы с ней. Среди мер профилактики коррупции в органах власти они называют повышение уровня материального обеспечения государственных служащих - 80%; уточнение формулировки, устранение противоречия и пробелов в нормативных правовых актах - 48%; усовершенствование антикоррупционного законодательства и введение полной конфискации имущества - по 38% соответственно и т.д. Исследование продолжается, что позволяет проводить мониторинг в группах служащих из разных субъектов Сибирского федерального округа, а также из разных органов государственной службы. Это дает возможность автору статьи проводить анализ изменения мнений о причинах возникновения конфликта интересов и коррупции, а также сделать процесс обучения служащих более практикоориентированным и эффективным [Chernyak: 2012].

Ключевые слова: конфликт интересов, коррупция, профилактика конфликта интересов, противодействие коррупции.

Проблема конфликта интересов и коррупции в сфере государственного и муниципального управления настолько сложна и многогранна, что ее комплексно изучают исследователи и практики, работающие в различных научных сферах: гражданского, административного, государственного, конституционного права, этики, социальной психологии и психологии управленческого труда, политической социологии, теории управления, организационной

культуры и т.д. Это связано с тем, что отсутствует возможность описать все многообразие случаев возникновения таких сложных явлений, как конфликт интересов и коррупции с позиций только одной науки. В Сибирском институте управления - филиале РАНХиГС с 2010 г регулярно проходит повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих по направлению «Государственная политика в сфере противодействия коррупции», где изучают проблемы профилактики и урегулирования конфликта интересов и противодействия коррупции с учетом накопленного международного опыта. В связи с этим при обучении возникает настоятельная необходимость донести до слушателей сложность изучаемых явлений и познакомить с успешным зарубежным опытом в данной сфере.

Согласно информации руководителя Межрегионального Центра повышения квалификации государственных служащих С.П. Кобука, с 2010 г. по июнь 2014 г. в Сибирском институте управления - филиале РАНХиГС прошли повышение квалификации по направлению «Государственная политика в сфере противодействия коррупции» 1100 служащих (табл.), где ФГС - федеральные государственные служащие; ГГС - государствен-ные гражданские служащие; МС - муниципальные служащие.

Таблица

Информация о количестве слушателей, прошедших повышение квалификации по направлению «Государственная политика в сфере противодействия коррупции» за 2010-2014 гг.

Календарный год Количество проведенных мероприятий повышения квалификации Всего прошли, чел. Из них, чел.:

ФГС ГГС МС Не служащие

2010 4 162 105 27 30 -

2011 9 381 320 16 45 -

2012 6 215 161 47 3 4

2013 7 289 263 8 18 -

2014 3 63 57 4 - 2

Итого 29 1100 906 102 96 6

Как видим по результатам таблицы, общее число слушателей за 5 лет составило 1100 человек; в 2014 г. произошло некоторое снижение числа слушателей, поскольку данные представлены только за полгода. А в структуре всех слушателей - федеральные государственные составляют 82,3%, то есть большинство; государственные - 9%, а наименьшим количеством представлены муниципальные служащие - 8,7%.

При обучении служащих основными проблемами, на которые автор статьи как преподаватель обращает внимание, являются следующие.

Поскольку, по мнению некоторых исследователей, «для конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе важно не содержание интересов государства (представляемого) и не содержание действий чиновника (представителя), а имеет значение лишь тот факт, что при совершении

своих действий чиновник (представитель) может преследовать свои собственные интересы, а не интересы представляемого государства» [Кабашов: 2011, с. 25], то конфликт интересов носит объективный характер и не зависит от содержания действий и смысла должностного поручения, особенно когда это касается материальных и нематериальных благ.

Исследователи проводят разграничение понятия конфликта интересов, когда: 1) конфликт интересов связан с объективным желанием чиновника получить в личную пользу дополнительный доход за счет извлечения правомерных доходов; 2) конфликт интересов связан с желанием того же чиновника получить доход в свою пользу за счет выполнения должностных обязанностей; 3) конфликт интересов связан с желанием чиновника получить личную выгоду от участия в работе различных комиссий, влияющих на распределение материальных и нематериальных благ, льгот и привилегий [Шугрина: 2008].

При обучении государственных и муниципальных служащих важно было также обратить внимание и на то, что согласно мнению исследователей, несмотря на скромную оплату труда желающих поступить на государственную гражданскую и муниципальную службу все также много, что часто связано с желанием воспользоваться преимуществами, которые дает служба [Ка-заченкова: 2006, с. 81].

Поэтому еще одной важной для обсуждения темой при изучении проблемы конфликта интересов является моральное содержание права, что важно как для понимания природы конфликта интересов, так и для поиска путей его профилактики и урегулирования. Слушатели знакомятся с мнением о том, что «защита от конфликта интересов, так же как и от недобросовестности или от несправедливости, носит глубоко нравственный характер, и к нему плохо применимо ограниченное понятие «правовое регулирование» [Кабашов: 2011, с. 26].

Подробное и глубокое изучение проблемы конфликта интересов позволяет, по мнению А.В. Куракина, подвести государственных и муниципальных служащих к следующему выводу: «неурегулированность конфликтов интересов неизбежно приводит к отрицательному смещению моральных ценностей в этическом сознании чиновничества и в конечном счете - к коррупционным действиям служащих» [Куракин: 2009, с. 73], то есть не устраненный конфликт интересов - основа коррупционных действий. С целью повышения осознания сложности и многогранности изучаемых проблем конфликта интересов и коррупции многие темы изучены автором с использованием методов интерактивного обучения: ролевых и имитационных игр, кейс-стади, в ходе которых проигрываются реальные ситуации и служащие получают не только возможность обсудить пробле-му, но и получить навыки поведения в ситуации возможного возникнове-ния конфликта.

Кроме лекций, семинаров и практических занятий в ходе курса обучения служащие участвуют в исследовании, проводимом автором статьи, по выявлению их мнения о причинах конфликта интересов и коррупции. Так, в конце 2013 г. проходило обучение федеральных государственных служащих по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений». Служащие, обучавшиеся по данной программе, приняли участие в исследовании, основные данные которого мы приводим.

В исследовании эти служащие условно были названы «кадровики». В

выборке их было 58 человек. В мае 2014 г. были также опрошены служащие, принявшие участие в программе повышения квалификации по теме «Государственная политика в сфере противодействия коррупции». Было опрошено 29 человек («госслужащие»), а всего в выборке значилось 87 государственных служащих. Результаты анкетирования двух этих групп будут приведены в сравнении. Исследование проводилось после окончания обучения по программе повышения квалификации.

Стаж работы респондентов на государственной службе распределился следующим образом: до года - 2%; 1-5 лет - 9%; 6-10 лет - 45%; 11-15 лет -17%; 16 лет и более - 14%, то есть 76% имеют стаж службы от пяти до 16 лет и более, что говорит о достаточном опыте. Исследование носит пролонгированный характер, оно будет продолжаться с обучением каждой новой группы, является оперативным исследованием.

Целью исследования было изучить мнение служащих о причинах возникновения конфликта интересов и коррупции; механизмах профилактики конфликта интересов и противодействия коррупции на государственной службе. Остановимся только на некоторых выявленных в ходе исследования проблемах: о причинах возникновения коррупции и механизмах противодействия ей по мнению государственных служащих.

При ответе на вопрос о наиболее часто встречающихся коррупционных правонарушениях в органах государственной власти ответы служащих распределились следующим образом (рис. 1).

Рейтинг коррупционных правонарушений составили: использование служебного положения в личных целях («госслужащие» - 76%; «кадровики» - 71%); превышение и злоупотребление должностными полномочиями («госслужащие» - 24%; «кадровики» - 45%); протекционизм, землячество, работа в одном органе близких родственников («госслужащие» - 28%; «кадровики» - 31%); предоставление недостоверных или неполных све-дений («госслужащие» - 21%; «кадровики» - 29%); использование должности, служебного удостоверения в личных целях («госслужащие» - 21%; «кадровики» -21%); неправомерное получение подарков, льгот, скидок («госслужащие» -14%; «кадровики» - 19%). Автор статьи отнес это к самым важным причинам коррупции, условно названной причинами первой группы, где оценки респондентов групп госслужащих и кадровиков почти не отличаются.

Как показывают данные, разрыв в результатах мнения двух групп респондентов мы видим только в ответе - злоупотребление должностными полномочиями (21%), в остальных ответах разрыв составляет всего от 5% до 8%, что говорит о типичных причинах коррупции, по мнению респондентов. Во второй группе причин, названных респондентами, разрыв во мнении групп составляет от 5% до 26%, что говорит о том, что именно «кадровики» владеют большей информацией по ряду названных причин в силу включенности в процесс противодействия коррупции по должности. Вторая группа причин коррупции: получение взятки («госслужащие» - 3%; «кадровики» - 29%); конфликт интересов («госслужащие» - 3%; «кадровики» - 17%); нарушение при проведении закупок, откаты («госслужащие» - 3%; «кадровики» - 16%); лоббирование интере-сов коммерческих структур и нецелевое расходование бюджетных средств («госслужащие» - 7%; «кадровики» - 12%).

Ответы на вопрос о мерах совершенствования профилактики коррупции в органах власти приведены в рис. 2.

Какие коррупционные правонарушения наиболее часто встречаются в органах государственной власти

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

I. использование служебного положения вличныхцелях 2. предоставление недостоверных или неполных сведений о

доюдах; получение взятки

3. получение взятки 4. превышения излоупотребления должностными полномочиями 5. незаконное выполнение иной оплачиваемой работы 6. протекционизм, землячество , работа в одном органе близких родственников 7. нарушения при проведении закупок, откаты

8. сдача в аренду госимущества из корыстных соображений

9. лоббирование интересов коммерческих структур

10. неправомерное получение подарков, льгот, скидок

II. умышленное затягивание с исполнением госфункций 12. создание коммерческих организаций на подставных лиц и

предоставление им преимуществ

13. покупкадолжностей 14. нецелевое расходование бюджетных средств 15. использование инсайдерской информации

16. конфликт интересов 17. использование должности,служебного удостоверения в личных целях

Нет данных по переменной № 6

76% 71%

45%

^%5%

53% 7% =ь7% 12% 0%

□ госслужащие

□ кадровики

Рис. 1. Наиболее частые коррупционные правонарушения в органах государственной власти

Рейтинг первоочередных мер по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти составили: повышение уровня материального обеспечения государственных служащих («госслужащие» -83%; «кадровики» - 79%); уточнение формулировки, устранение пробелов в нормативных правовых актах («госслужащие» - 52%; «кадровики» - 47%); ввести полную конфискацию имущества («госслужащие» - 40%); ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, а также обеспечение ее неотвратимости («госслужащие» - 31%; «кадровики» - 40%); усовершенствовать антикоррупционное законодательство («госслужащие» - 38%; «кадровики» - 38%); создать действенный механизм практической реализации антикоррупционных нормативных актов («госслужащие» - 24%; «кадровики» - 36%); разработать действенный механизм проведения проверок, предусмотренных Указом Президента РФ («госслужащие» - 24%; «кадровики» - 29%); осуществлять жесткий контроль за расходами госслужащих («госслужащие» - 28%; «кадровики» - 21%); ратифицировать статью 20 Конвенции ООН противодействия коррупции («госслужащие» - 10%; «кадровики» - 21%); оставить в УК РФ за коррупционные преступления только санкцию в виде лишения свободы («госслужащие» - 14%; «кадровики» - 10%);

Какие меры по совершенствованию профилактики коррупции в органах власти необходимо предпринять в первую очередь

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

1. повышение уровня материального обеспечения государственных служащих (в том числе бывших) 2. необходимо иужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, а также обеспечение ее неотвратимости 3. оставить в УК РФ за коррупционные преступления только санкцию в виде лишения свободы 4. отменить возможность условного лишения свободы для коррупционеров

5. ввести полную конфискацию имущества 6. ратифицировать статью 20 Конвенции ООН опротиводействии коррупции (криминализация незаконного обогащения) 7. усовершенствовать антикоррупционное законодательство 8. уточнить формулировки, уустраненить противоречия и пробелы в нормативных правовых актах 9. создать действенный механизм практической реализации антикоррупционных нормативных правовых актов

10. разработать конкретный (действенный) механизм проведения проверок, предусмотренных Указом Президента Российской

11. дать право кадровым службам проводить проверки по своей инициативе (либо предоставить такоеправо руководителю органа

12. разработать механизм обязывающий давать ответы назапросы кадровых служб в ходе проверок

13. внесение изменений в законодательство , направленных на установление обязанности имеханизма предоставления информации о

14. осуществлять жесткий контроль за расходами государственных

служащих

15. ввести строгое наказание за коррупцию

Нет данных попеременней № 21 ] 2%

-,14%

-гШ

31%

79%

34%

38% 52%

36%

□ госслужащие

□ кадровики

Рис. 2. Первоочередные меры по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти

отменить возможность условного лишения свободы для коррупционеров («госслужащие» - 10%; «кадровики» - 19%).

Как видим, и в оценке мер профилактики коррупции мы выявили единство понимания респондентами двух групп направлений деятельности: меры по повышению материального положения госслужащих, меры по совершенствованию законодательства, меры по контролю за госслужащими; меры по ужесточению наказаний коррупционеров.

Таким образом, большой практический опыт государственной службы слушателей, их наблюдение за реальной ситуацией, а также изучение успешного зарубежного опыта борьбы с коррупцией [Черняк: 2008]; осмысление проблем конфликта интересов и коррупции в ходе лекций, семинаров и практических занятий с использований интерактивных технологий обучения в ходе повышения квалификации [Черняк. Методические...: 2010], позволили государственным служащим выработать системное видение причин возникновения конфликта интересов и коррупции, а также наметить комплекс

действенных мер по профилактике конфликта интересов и противодействия коррупции на государственной службе [Черняк. Методические...: 2010].

В настоящее время исследование продолжается с каждой новой группой госслужащих, приехавших на повышение квалификации по данной программе.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика : учеб. пособие. М. : ИНФРА-М, 2011. 192 с.

2. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал рос. права. 2006. № 3. С. 81-85.

3. КуракинА.В. Коррупция в системе государственной службы и административно-правовые средства противодействия // Юстиция. 2009. №3. С. 73-79.

4. ШугринаЕ.С. Конфликт интересов на муниципальной службе // Лоббист. 2008. № 2. С. 48-53.

5. Черняк Т.В. Зарубежный опыт урегулирования конфликта интересов на государственной службе // Борьба с коррупцией в сфере государственного и муниципального управления: зарубежный и российский опыт : докл. междунар. науч.-практ. конф. 27-28 марта 2008 г., Новосибирск / СибАГС. Новосибирск, 2008. Т. 2. С. 344-354.

6. Черняк Т.В. Методические рекомендации по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе // Технологии кадровой работы в органах государ-ственной власти : метод. комплекс. Новосибирск, 2010. Ч. 2. С. 149-209.

7. Черняк Т.В. Методы активного обучения государственных гражданских служащих как способ формирования профессиональных компетенций: использование зарубежного и отечественного опыта в СибАГС // Подготовка кадров для государственной и муниципаль-ной службы в условиях реформ: диалог власти, науки и образования: материалы междунар. науч.-практ. конф., г. Новосибирск. 23-25 апр. 2009 г., Изд. 2-е, доп. и испр. Новосибирск, 2010. С. 352-356.

8. Chernyak T. Fight against corruption in Russia: Incentives and obstacles // Collection of scientific articles 20 NISPAcee Annual Conference: Public Administration East and West: Twenty Years of Development. May 23-26, 2012. Ohrid, Republic of Macedonia. Ohrid, 2012. Р. 37-45.

REFERENCEs

Chernyak T. Fight against corruption in Russia: Incentives and obstacles, Collection of scientific articles 20 NISPAcee Annual Conference: Public Administration East and West: Twenty Years of Development. May 23-26, 2012, Ohrid, Republic of Macedonia, Ohrid, 2012, pp. 37-45.

Chernyak T.V. Metodicheskie rekomendatsii po uregulirovaniyu konflikta interesov na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe, Tekhnologii kadrovoy raboty v organakh gosudarstvennoy vlasti: metod. kompleks, Novosibirsk, 2010, pt. 2, pp. 149-209. (in Russ.).

Chernyak T.V. Metody aktivnogo obucheniya gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh kak sposob formirovaniya professional'nykh kompetentsiy: ispol'zovanie zarubezhnogo i otechestvennogo opyta v SibAGS, Podgotovka kadrov dlya gosudarstvennoy i munitsipal'noy sluzhby v usloviyakh reform: dialog vlasti, nauki i obrazovaniya: materialy mezhdunar. nauch.-prakt. konf., g. Novosibirsk. 23-25 apr. 2009 g., 2nd ed., Novosibirsk, 2010. S. 352-356. (in Russ.).

Chernyak T.V. Zarubezhnyy opyt uregulirovaniya konflikta interesov na gosudarstvennoy sluzhbe, Bor'ba s korruptsiey v sfere gosudarstvennogo i munitsipal'nogo

upravleniya: zarubezhnyy i rossiyskiy opyt : dokl. mezhdunar. nauch.-prakt. konf. 27-28 marta 2008g, Novosibirsk, Novosibirsk, 2008, vol. 2, pp. 344-354. (in Russ.).

Kabashov S.Yu. Uregulirovanie konflikta interesov i protivodeystvie korruptsii na grazhdanskoy i munitsipal'noy sluzhbe: teoriya i praktika : ucheb. posobie, Moscow, INFRA-M, 2011, 192 p. (in Russ.).

Kazachenkova O.V. Konflikt interesov na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe, Zhurnal ros. prava, 2006, no. 3, pp. 81-85. (in Russ.).

Kurakin A.V. Korruptsiya v sisteme gosudarstvennoy sluzhby i administrativno-pravovye sredstva protivodeystviya, Yustitsiya, 2009, no. 3, pp. 73-79. (in Russ.).

Shugrina E.S. Konflikt interesov na munitsipal'noy sluzhbe, Lobbist, 2008, no. 2, pp. 48-53. (in Russ.).

Tatyana V. Chernyak, Candidate of Sociology, assistant professor, Department of Personnel Management, Siberian Institute of Management - Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Novosibirsk. E-mail: [email protected]

CAUSES OF CORRUPTION AND MECHANISMS OF COMBATING CORRUPTION IN GOVERNMENT AGENCIES

(According to government employees of Siberian Federal

District)

Abstract: The article analyzes the experience of the author and the Siberian In-stitute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of National Econ-omy and Public Administration in the sphere of anti-corruption and of anti-corruption training of government employees. The author uses the results of the polls of govern-ment employees of Siberian Federal District who took part in the program called "Anti-corruption Government Policy". According to the polls, the main reasons for corruption are jobbery (72% of votes); misuse of official position (38%); fraternity and protection-ism at workplace (30%); provision of incomplete information on the income (26%). In addition, government employees make suggestions concerning provision of conflict of interests and anti-corruption mechanisms. They indicate several anti-corruption meas-ures, which have to be implemented: the increase of government employees' salary (80% of votes); regulation of normative-legal acts (48%), improvement of anti-corruption legislation, and introduction of full property confiscation (38%). The research is in progress, and it allows providing monitoring of various groups of government em-ployees in several subjects of Siberian Federal District. It gives the author an opportu-nity to analyze the reasons for corruption, and to make the teaching process more practi-cal and effective.

Keywords: conflict of interest, corruption, prevention of conflict of interests, fight against corruption.