CC BY
46
УДК 35.085
Т. В. Черняк
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
ПРОБЛЕМЫ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ОЦЕНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
В статье приводятся выборочные результаты пролонгированного исследования, проведенного автором с 2013 по 2016 г. в ходе обучения государственных служащих в Сибирском институте управления — филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (СИУ РАНХиГС) по программам «Государственная политика в сфере противодействия коррупции», «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений». Проводится сравнительный анализ результатов социологических опросов госслужащих, проведенных в 2013 г. и 2014—2016 гг., относительно причин возникновения коррупции на государственной службе и эффективности механизмов противодействия коррупции.
Ключевые слова: конфликт интересов, коррупция, государственная служба, коррупционные правонарушения, антикоррупционная деятельность.
Проблеме изучения коррупции как антиобщественного явления посвящены многочисленные исследования зарубежных авторов, таких как Сьюзен Роуз-Аккерман1, рассматривающей феномен коррупции в международном масштабе, Мигеля Педреро2, изучившего коррупционные технологии манипулирования населением со стороны власти, а также многочисленные работы отечественных авторов, анализирующих многообразие и сложность явлений конфликта интересов и коррупции в различных сферах деятельности, психологических и социально-экономических аспектов коррупции, в том числе и на государственной службе, а также системные проблемы борьбы с ней3.
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6).
© Т. В. Черняк, 2016
1 См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы. М. : Логос, 2010.
2 См.: Педреро М. Коррупция. Клоака власти: как и зачем нами манипулируют. М. : СТОЛИЦА-ПРИНТ, 2008.
3 См., например: Андрианов В. Д. Коррупция как гло-
бальная проблема. История и современность. М. : Экономика,
2011 ; Артемьев А. Б. Антропология коррупции. СПб. : Изд-во Юрид. Ин-та, 2011 ; Гриб В. Г., Окс Л. Е. Противодействие коррупции. М. : МФПА, 2011 ; Бесчастнова О. В. Основы антикоррупционного поведения. М. : КноРус, 2016 ; Каба-шов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействия коррупции на гражданской и муниципальной службе. М. : Инфра-М, 2014 ; Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт. СПб. : Норма, 2010 ; Норкин К. Б. Системные проблемы борьбы с коррупцией в России. Калуга : «Облиздат», 2011 ; Решетников М. Психология коррупции. СПб. : Восточно-Европейский ин-т психоанализа, 2008 ; Шишкарев С. Н. Противодействие коррупции: теория и практика. М. : КДУ, 2009 ; Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М. : Дело и сервис, 2015.
Нами также изучались проблемы конфликта интересов и коррупции на государственной службе. Так, промежуточные результаты проводимых исследований ранее были представлены на V социологической Грушинской конференции (г. Москва)4 и Международной конференции NISPAcee в 2016 г. (г. Загреб, Хорватия)5.
С учетом накопленных научных данных о природе и причинах коррупции, задачей нашего исследования стало выявление мнения государственных служащих, проходивших обучение по антикоррупционным программам в Сибирском институте управления, о причинах возникновения коррупции на государственной службе, о мерах эффективной борьбы с нею. В статье приводятся результаты двух этапов исследований:
1 этап — разведывательное пилотное исследование, в процессе которого шло изучение и накопление данных о проблемах коррупции на государственной службе и противодействия коррупции в ходе проведения фокус-групп и «круглых столов» по обмену опытом между государственными служащими в ходе обучения, а также апробация инструментария (январь—декабрь 2013 г.);
4 См.: Черняк Т. В. Оценка причин возникновения конфликта интересов и коррупции на государственной гражданской службе (опыт исследований в Сибирском федеральном округе) // Сборник научных трудов V социологической Грушинской конференции «Большая социология: расширение пространства данных» Москва, 12—13 марта 2015 г. С. 576—578.
5 См.: Chernyak Т. Problems of Formation of Anticorruption Competence of Civil Servants in the Process of Learning // Presented Papers from the 24th NISPAcee Annual Conference May 19—21, 2016, Zagreb, Croatia Organized in cooperation with the University of Zagreb, Faculty of Law, Croatia.
2 этап — опрос экспертов — специалистов кадровых служб, ответственных за организацию деятельности по противодействию коррупции на государственной службе (январь 2014 г. — январь 2016 г.).
В статье приводятся результаты сравнительного анализа опросов мнений государственных служащих, проведенных на первом и втором этапах исследования.
На первом этапе в опросе участвовали как государственные служащие, проходившие обучение по программе «Государственная политика в сфере противодействия коррупции», так и специалисты кадровых служб, обучавшиеся по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений» в 2013 г.
Промежуточные результаты данного исследования как сравнительный анализ мнений опрошенных двух данных групп — «госслужащих» и «кадровиков» — были представлены в докладе на Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции», опубликованном в сборнике трудов в 2014 г.1
На втором этапе в исследовании в качестве экспертов принимали участие только специалисты кадровых служб, обучавшиеся по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений» в 2014—2016 гг.
Сибирский институт управления — ведущий вуз в Сибирском федеральном округе (СФО) по повышению квалификации государственных служащих в сфере противодействия коррупции. По данным руководителя Межрегионального центра повышения квалификации С. П. Кобука, с 2010 г. по декабрь 2015 г. по программе «Государственная политика в сфере противодействия коррупции» прошли обучение 1887 госслужащих СФО, по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений» для специалистов кадровых служб с 2013 г. по январь 2016 г. — 463 государственного служащего.
Процесс обучения госслужащих сочетался с их участием в исследовании в ходе проведения фокус-групп, дискуссий и «круглых столов» по обмену опытом работы.
Обратимся к результатам первого этапа — пилотного исследования 2013 г. В 2013 г. было
1 См.: Черняк Т. В. Причины возникновения и механизмы противодействия коррупции на государственной службе (в оценке государственных гражданских служащих Сибирского федерального округа) / отв. ред. В. Н. Руденко ; ред. К. В. Киселев, Е. А. Степанова, В. В. Эмих //Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции : сб. тр. по итогам Всеросс. науч.конф. Ин-т философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. Екатеринбург, 2014. С. 310—318.
обучено 289 государственных служащих по программе «Государственная политика в сфере противодействия коррупции», 187 госслужащих прошли обучение по программе «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений». Всего было опрошено 78 % государственных служащих и специалистов кадровых служб, проходивших обучение по обеим программам. В ходе исследования респонденты условно были поделены на две группы: «кадровики» — специалисты кадровых служб, ответственные за организацию деятельности по противодействию коррупции в органах государственной власти, и «госслужащие» — остальные слушатели программ.
В ходе анкетирования респондентов был выявлен рейтинг коррупционных правонарушений в органах государственной власти по оценке государственных служащих. Все правонарушения условно нами были разделены на две группы. К первой группе были отнесены правонарушения, набравшие по оценке «госслужащих» и «кадровиков» наибольший вес. Разница мнений «госслужащих» и «кадровиков» в этой группе правонарушений составляла минимум — от 5 до 8 %. Исключение составило только «превышение и злоупотребление должностными полномочиями», где разрыв между мнениями составил почти два раза. Ко второй группе были отнесены правонарушения с небольшим количественным весом оценок, но разница во мнении «госслужащих» и «кадровиков» составляла уже от 5 до 26 %.
Так, в рейтинге коррупционных правонарушений первой группы в органах государственной власти были выделены следующие:
1. Использование служебного положения в личных целях.
2. Превышение и злоупотребление должностными полномочиями.
3. Протекционизм, землячество, работа в одном органе близких родственников.
4. Представление недостоверных или неполных сведений.
5. Использование служебного удостоверения в личных целях.
6. Неправомерное получение подарков, льгот, скидок.
В рейтинге коррупционных правонарушений в органах государственной власти во второй группе, получивших более низкие оценки, результаты следующие:
1. Получение взятки.
2. Конфликт интересов.
3. Нарушение при проведении закупок, «откаты».
4. Лоббирование интересов коммерческих структур и нецелевое расходование бюджетных средств (табл. 1).
Таблица 1
Рейтинг коррупционных правонарушений в органах государственной власти по оценкам госслужащих и специалистов кадровых служб в 2013 г., %
Вид правонарушения «Госслужащие» «Кадровики»
Использование служебного положения в личных целях 76 71
Превышение и злоупотребление должностными полномочиями 24 45
Протекционизм, землячество, работа в одном органе близких родственников 28 31
Представление недостоверных или неполных сведений 21 29
Использование служебного удостоверения в личных целях 21 21
Неправомерное получение подарков, льгот, скидок 14 19
Получение взятки 3 29
Конфликт интересов 3 17
Нарушение при проведении закупок, «откаты» 3 16
Лоббирование интересов коммерческих структур и нецелевое расходование бюджетных средств 7 12
Как мы видим, в группах «госслужащих» и «кадровиков» существует достаточное единообразие в распределении мнений по всем позициям, но «кадровики» всегда ставят более высокие проценты по оценке всех видов правонарушений. В данном случае именно они являются более осведомленными, так как получают более достоверную и обобщенную информацию по роду своей деятельности.
Мы видим, что разрыв мнений в этой группе от 5 до 26 %, но и в этом случае наблюдаются
более высокие проценты в оценке видов правонарушений со стороны «кадровиков» как наиболее осведомленной профессиональной группы.
Респонденты в ходе исследования назвали также основные меры по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти с учетом нормативного правового обеспечения деятельности по противодействию коррупции (табл. 2).
Таблица 2
Рейтинг первоочередных мер по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти по оценкам госслужащих и специалистов кадровых служб в 2013 г., %
Мера «Госслужащие» «Кадровики»
Повышение уровня материального обеспечения государственных служащих 83 79
Уточнение формулировки, устранение пробелов в нормативных правовых актах 52 47
Введение полной конфискации имущества 34 40
Ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, а также обеспечение ее неотвратимости 31 40
Совершенствование антикоррупционного законодательства 38 38
Создание действенного механизма практической реализации антикоррупционных нормативных актов 24 36
Разработка действенного механизма проведения проверок, предусмотренных указом Президента РФ* 24 29
Осуществление жесткого контроля за доходами и расходами госслужащих 28 21
Ратификация ст. 20 Конвенции ООН о противодействии коррупции 10 21
Сохранение в УК РФ за коррупционные преступления только санкции в виде лишения свободы 14 10
Отмена возможности условного лишения свободы для коррупционеров 10 19
* О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению : указ Президента Рос. Федерации от 21 сент. 2009 г. № 1065 // Собр. законодательства Рос. Федерации от 28 сент. 2009. N° 39. Ст. 4588.
Все меры, названные госслужащими, не противоречат мнениям ученых и практиков и не раз отмечались в научно-теоретических работах. В то же время необходимо обратить внимание на то, что все респонденты называют главной мерой профилактики коррупции — повышение оплаты труда госслужащих. Однако зарубежный опыт говорит о том, что уровень зарплаты государственных служащих в странах ЕС, во-первых, связан с уровнем развития экономики, а во-
вторых, напрямую не приводит к снижению уровня коррупции, а часто, напротив — к повышению величины взяток1. В связи с этим в процессе обучения госслужащих неоднократно указывалось на то, что повышение зарплаты госслужащих не решит проблем борьбы с коррупцией,
1 См.: Родионов К. Зарубежный опыт формирования эффективной мотивации у бюрократии // Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт. СПб : Норма, 2010. С. 42.
что необходимо использовать системный подход в борьбе с этой проблемой.
Пилотное исследование 2013 г. позволило автору сделать следующие выводы:
1) оценка основных видов коррупционных правонарушений и мер профилактики коррупции «госслужащими» и «кадровиками» выявила единство понимания ими проблем коррупции;
2) основными направлениями деятельности по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти респонденты обеих групп назвали следующие:
— меры по повышению материального положения госслужащих;
— меры по совершенствованию законодательства;
— меры по контролю за госслужащими;
— меры по ужесточению наказаний коррупционеров.
Кроме этого исследование показало, что группа «кадровиков» в большей мере информирована о состоянии деятельности по противодействию коррупции, поэтому в дальнейших исследованиях они могут выступать в качестве экспертов, что и было сделано на втором этапе исследования.
Мы видим, что рейтинг коррупционных нарушений мало изменился, но оценки ряда позиций коррупционных нарушений повысились в количественном значении, например, «протекционизм, землячество» вырос с 31 до 39 %, представление недостоверных или неполных сведений вырос с 29 до 36 % и т. д. Небольшое снижение произошло только по параметру «получение взятки» — с 29 до 23 %. Это связано не столько с улучшением ситуации, сколько, вероятно, с повышением качества работы кадровых служб по выявлению правонарушений. Также незначительное снижение произошло по параметру «нецелевое расходование бюджетных средств» — с 12 до 11 %.
Кроме этого госслужащие назвали новые, ранее ими не называвшиеся и появившиеся в последнее время виды коррупционных правонарушений:
— незаконное выполнение иной оплачиваемой работы — 13 %;
В 2014—2016 гг. исследования были продолжены на основе выявленных при обучении государственных служащих проблем коррупции и разработанного и апробированного исследовательского инструментария.
Далее приведем результаты сравнительного анализа мнений «кадровиков», опрошенных ранее, в 2013 г., и экспертов — специалистов кадровых служб, ответственных за противодействие коррупции в органах государственной власти, опрошенных на втором этапе исследования, в 2014—2016 гг.
В период с 2014 г. по январь 2016 г. было обучено 276 специалистов кадровых служб — государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по теме: «Функции подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений». Всего было обучено с 2013 г. 463 специалиста кадровых служб, из них опрошено — 86,6 %.
Сравнительный анализ мнений специалистов кадровых служб выявил следующие изменения в оценках коррупционных правонарушений в органах государственной власти (табл. 3).
— покупка должностей — 12 %;
— оформление коммерческих организаций на подставных лиц и предоставление им преимуществ — 10 %;
— умышленное затягивание исполнения госфункций — 4 %;
— сдача в аренду госимущества из корыстных соображений — 3 %;
— использование инсайдерской информации — 1 %.
Причем такой вид коррупционных правонарушений, как покупка должностей (12 %), по распространенности соответствует двум видам правонарушений 2013 г.: лоббированию интересов коммерческих структур (12 %) и нецелевому расходованию бюджетных средств (12 %). Примечательно, что и К. О. Магомедов в своей статье 2016 г. говорит о важности и необходимости «выделения проблемы кадровой коррупции в самостоятельный предмет социологического мони-
Таблица 3
Сравнительный анализ рейтинга коррупционных правонарушений в органах государственной власти по оценкам специалистов кадровых служб в 2013 г. и 2014—2016 гг., %
Вид правонарушений 2013 2014—2016
Использование служебного положения в личных целях 71 72
Превышение и злоупотребление должностными полномочиями 45 44
Протекционизм, землячество, работа в одном органе близких родственников 31 39
Представление недостоверных или неполных сведений о доходах 29 36
Использование должности, служебного удостоверения в личных целях 21 27
Получение взятки 29 23
Неправомерное получение подарков, льгот, скидок 19 20
Конфликт интересов 17 18
Нарушение при проведении закупок, «откаты» 16 19
Лоббирование интересов коммерческих структур 12 15
Нецелевое расходование бюджетных средств 12 11
торинга... Ведь именно кадры государственного и муниципального управления являются объектом коррупционных интересов»1. Названные государственными служащими виды правонарушений требуют их более глубокого рассмотрения в ходе обучения.
Таким образом, можно сделать вывод, что в целом количество коррупционных правонарушений не снизилось, а по многим позициям повысилось, к тому же появились новые коррупционные правонарушения, требующие новых спо-
собов их выявления и профилактики со стороны специалистов кадровых служб.
Кроме оценки коррупциогенных действий в органах власти респонденты предлагали первоочередные меры по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти. Среди профилактических мер были названы как меры, ранее приводившиеся ими в исследовании 2013 г., так и новые. Кратко остановимся на сравнительном анализе мер профилактики коррупции в органах государственной власти (табл. 4).
Таблица 4
Сравнительный анализ рейтинга первоочередных мер по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти по оценкам специалистов кадровых служб в 2013 г. и 2014—2016 гг., %
Вид первоочередных мер 2013 2014—2016
Повышение уровня материального обеспечения государственных служащих (в том числе бывших) 79 80
Уточнение формулировок, устранение противоречий и пробелов в нормативных правовых актах 47 50
Ввод полной конфискации имущества коррупционеров 40 43
Ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, а также обеспечение ее неотвратимости 40 42
Усовершенствование антикоррупционного законодательства 38 37
Создание действенного механизма практической реализации антикоррупционных нормативных актов 36 34
Разработка действенного механизма проведения проверок, предусмотренных указом Президента РФ* 29 30
Осуществление жесткого контроля за доходами/расходами госслужащих 21 15
Ратификация ст. 20 Конвенции ООН о противодействии коррупции (криминализация незаконного обогащения) 21 27
Отмена возможности условного лишения свободы для коррупционеров 19 17
Сохранение в УК РФ за коррупционные преступления только санкции в виде лишения свободы 10 9
* О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению.
Анализ мнений специалистов кадровых служб вновь показывает, что почти по всем мерам профилактики коррупции в органах государственной власти прошло повышение количественных результатов, т. е. усиление внимания и осознание необходимости исполнения этих кардинальных мер.
Также названы меры, которые, по мнению государственных служащих, были менее эффективны и получили снижение оценок в 2014— 2016 гг.: создание действенного механизма практической реализации антикоррупционных нормативных документов; осуществление жесткого контроля за доходами/расходами госслужащих; отмена возможности условного лишения свободы для коррупционеров; сохранение в УК РФ за коррупционные преступления только санкции в виде лишения свободы (см. табл. 4).
Наибольшее снижение произошло в оценке меры «осуществление жесткого контроля за доходами/расходами госслужащих» (на 6 %). Вероятно, респонденты не видят действенности данной меры в профилактике коррупции, поскольку это уже состоявшийся факт правонарушений.
1 Магомедов К. О. Социологический мониторинг кадровой коррупции в системе государственного и муниципального управления // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2016. № 2. С. 213—215.
Кроме названных первоочередных мер по совершенствованию профилактики коррупции в органах государственной власти в 2014—2016 гг. специалисты кадровых служб назвали и новые:
— разработка механизма, обязывающего давать ответы на запросы кадровых служб в ходе проверок — 28 %;
— предоставление права кадровым службам проводить проверки по своей инициативе (либо предоставление такого права руководителю органа государственной власти) — 20 %;
— ввод изменений в законодательство, направленных на установление обязанности и механизма представления информации о доходах совершеннолетних детей, родителей, братьев и сестер, — 10 %.
Как видим, эти меры учитывают специфику работы кадровых служб и дают им возможность более эффективно проводить антикоррупционную деятельность в органах государственной власти.
Таким образом, результаты проведенного исследования говорят о том, что большой практический опыт государственной службы слушателей, их наблюдение за реальной ситуацией, а также осмысление проблем конфликта интересов и коррупции на государственной службе и в органах государственной власти позволяют государствен-
ным служащим и специалистам кадровых служб, ответственным за организацию и обеспечение деятельности по противодействию коррупции, в целом достаточно объективно и системно оценивать причины возникновения коррупционных правонарушений в органах государственной вла-
сти, предлагать механизмы профилактики коррупционных правонарушений и коррупции на государственной службе, а также предлагать комплекс действенных мер по противодействию коррупции на государственной службе и в органах государственной власти.
T. V. Chernyak
PROBLEM OF CORRUPTION IN PUBLIC AUTHORITIES: EVALUATION BY PUBLIC SERVANTS OF SIBERIAN FEDERAL DISTRICT
In article is provided selective results of prolonged research that had been conducted by author in the period 2013— 2016 through training of public servants in Siberian institute of management — branch of RANEPA on the programme «State policy in sphere of corruption combating», «The function of HR of the federal State bodies at the prevent of corruption and another offences». Comparative analysis of results of sociological survey public servants on the causes arise of corruption on the public serves and effectiveness of mechanisms to prevent of corruption, which had been conducted in 2013 and 2014—2016, are provided.
Keywords: conflict of interests, corruption, public servant, corruption offences, anticorruption activity.
