CC BY
66УДК 35.085
Татьяна Владимировна Черняк
кандидат социологических наук, доцент кафедры управления персоналом Сибирского института управления -филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Новосибирск. E-mail: tatyanachernyak@yandex.ru
МЕХАНИЗМЫ ПРОФИЛАКТИКИ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ И БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: ОПЫТ СТРАН ЕВРОПЕЙСКОГО СОДРУЖЕСТВА
В статье рассмотрен опыт международного сотрудничества Сибирского института управления (филиала РАНХиГС) и автора статьи со специалистами стран Европейского содружества (далее ЕС - Германией, Польшей, Нидерландами) по изучению проблем профилактики и урегулирования конфликта интересов и борьбы с коррупцией, освоения и использования в России накопленного положительного международного опыта. Во всех странах ЕС действует дисциплинарное законодательство как формальное, так и менее формальное. Это - необходимый компонент гражданских служб стран ЕС. Оно гарантирует эффективность администрации и общественное уважение по отношению к бюрократическому аппарату. Определены наиболее важные обязанности гражданских служащих: подчинение Конституции и закону; необходимость выполнения распоряжений и инструкций старших по должности; политическая лояльность; соблюдение нейтралитета, конфиденциальности и официальной секретности. Во всех странах ЕС уделяется большое внимание вопросам этики государственных служащих, что отражено в этических кодексах, с помощью которых предотвращаются нарушения на государственной гражданской службе: приоритет государственной службы и общего интереса над частным, действия гражданских служащих в строгом соответствии с конституционными принципами; беспристрастность в отношении граждан; недопущение дискриминации граждан в их отношениях с администрацией; лояльность к государству; последовательность, честность и т.д. Почти во всех странах ЕС созданы Службы для борьбы с коррупцией в государственном управлении; а также большое значе-
ние придается административной прозрачности государственной службы и т.д. Проводится сравнительный анализ использования и ограничений применения накопленного странами ЕС и России опыта урегулирования конфликтов интересов и борьбы с коррупцией на государственной гражданской службе.
Ключевые слова: конфликт интересов, противодействие коррупции; международный опыт профилактики конфликта интересов.
В статье представлены материалы научных исследований, проведенных автором с 2007 г. по 2015 г. совместно с экспертом NISPAcee (Сеть образовательных учреждений по обучению государственных гражданских служащих стран ЕС) Хансом-Иоахимом Ригером ^ЬЬ akademie - Академия при объединении немецких чиновников, г. Бонн) и в ходе участия в деятельности рабочей группы по противодействию коррупции на государственной службе под его руководством на Ежегодных международных конференциях NISPAcee. Это позволило автору статьи глубоко изучить опыт стран ЕС и успешно использовать полученные знания при обучении будущих и действующих государственных гражданских и муниципальных служащих в Сибирском институте управления - филиале РАНХиГС.
Презентация положительного опыта борьбы с коррупцией на примере экономически развитых стран ЕС показывает возможности снижения ее уровня, что вселяет надежду на возможность успешного решения этих проблем в России.
К анализу международного опыта борьбы с коррупцией на государственной службе, в том числе и положительного, обращались, как многие зарубежные, так и отечественные исследователи [Роуз-Аккерман: 2010; Гриб, Окс: 2011, с. 97-118; Можно ли в борьбе...: 2010], в том числе и автор статьи [Черняк: 2008, с. 344-354; Черняк: 2010, с. 149-209; Черняк: 2011, с. 217-228].
Проанализируем основные механизмы профилактики и урегулирования конфликта интересов; борьбы с коррупцией на государственной службе в странах ЕС и России с учетом произошедших изменений в ситуации с 2008 г.
Основанием государственной службы для гражданских служащих в ЕС является следующая установка: профессионально занимаясь выбранной на всю жизнь деятельностью, чиновники
должны гарантировать стабильность государства, безупречность управленческой деятельности, ее независимость от любых политических изменений. Этому в немалой степени способствует система пожизненного найма, которая в Великобритании, Франции, Германии, Испании основана на профессионализме служащих и осознании ими государственных интересов, что во многом гарантирует чиновников от соблазнов коррупции.
Кроме того, государственная служба стран ЕС опирается на основные принципы ООН, которые должны быть реализованы законодательством любой страны в борьбе с коррупцией: обеспечение прозрачности деятельности публичных органов власти; обеспечение их подотчетности обществу; закрепление господства права. Очевидно, что в России данные принципы не находят своего применения на государственной гражданской службе в полной мере.
В ЕС также существует дисциплинарное законодательство и Этические Кодексы как механизм регулирования конфликта интересов и борьбы с коррупцией.
Во-первых, во всех странах ЕС имеется дисциплинарное законодательство, как формальное, так и неформальное, которое гарантирует эффективность администрации и общественное уважение по отношению к бюрократическому аппарату. Дисциплинарный закон предусматривает: отказ в государственном официальном статусе гражданскому служащему, если он/она проявил(а) дисциплинарное нарушение в отношении государственного закона и лояльности (отсутствие в офисе без уважительной причины, алкогольное опьянение, нарушение основных обязанностей, совершение уголовных преступлений и т.д.); гарантии исполнения гражданским служащим своих обязанностей в соответствии с инструкциями; предоставление защиты гражданскому служащему в процессе судебного пересмотра дела, право на защиту. Порядок дисциплинарных разбирательств разработан для того, чтобы усилить дисциплинарную власть государства над гражданским служащим, не выполняющим своих обязанностей.
Наиболее важными обязанностями гражданских служащих являются подчинение Конституции и закону; необходимость выполнения распоряжений и инструкций старших по должности; политическая лояльность; соблюдение нейтралитета, конфиденциальности и официальной секретности.
В большинстве стран ЕС существует два вида разбирательства: а) неофициальные дисциплинарные разбирательства при незначительных дисциплинарных действиях (предупреждения или выговоры); б) формальные дисциплинарные разбирательства в случае серьезных дисциплинарных нарушений, решаемые судами.
Во всех странах ЕС возможные санкции включают предупреждения, выговоры, штрафы, понижение в жалованье, перемещение и увольнение. Дисциплинарное законодательство применяется при нарушении поведения при невыполнении служебного долга (нерегулярная посещаемость, частое отсутствие или отказ подчиняться инструкциям), в случае нарушения конфиденциальности (мошенничество или коррупция) и в случае недостойного поведения гражданских служащих вне рабочего времени, которое может подрывать устои государственной власти или ее репутацию.
В каждой стране ЕС гражданский служащий имеет определенные права во время дисциплинарной процедуры. Любой, кто вовлечен в какое-либо гражданское дело, имеет право консультироваться и иметь советника, который представляет его в процессах: просить вышестоящие административные органы о пересмотре и/или обратиться в административный или обычный суд.
В то же время, по оценкам экспертов, существующая дисциплинарная система в странах ЕС все еще далека от идеала не в связи с ее эффективностью или юридической защитой гражданских служащих, а в связи с критикой адекватности системы. Причина этой критики в следующем: классическая дисциплинарная система была разработана для применения к гражданским служащим с меньшим объемом ответственности, работающим в иерархических условиях своей администрации, для выработки у них качеств лояльности и нейтралитета. Классическая традиционная дисциплинарная система - «пассивная» дисциплина, подходящая для «рядового служащего» и гарантирующая «послушание» человека, обеспокоенного только выполнением простых текущих обязанностей, возложенных на него (Веберовская модель). Но очевидна потребность гражданского общества в подчинении гражданского служащего, выполняющего задачи, связанные с принятием решений, «активной» дисциплине. Современный гражданский служащий, работающий самостоятельно или в команде, контактирует с политическими лидерами и принимает важные решения. Поэтому ему нужна
дисциплинарная система, резко отличающаяся от традиционной. Это способствовало росту интереса к вопросам этики, отраженным в этических кодексах, которые стали более гибкими и с помощью которых стремятся предотвращать нарушения, знакомя гражданских служащих с этическими ценностями.
Вопросы этики в государственной сфере чаще поднимают тогда, когда СМИ сосредоточивают внимание на раскрытии дел, имеющих отношение к коррупции (мошеннические счета, работа гражданских служащих в политических партиях, взяточничество, операции с ценными бумагами и т.д.) и обращаются к проблемам принятия более строгих правил в сфере государственной этики и механизмах пресечения, контроля и более эффективных санкций.
В связи с этим некоторые страны ЕС установили Службы для борьбы с коррупцией в государственном управлении: Ирландия в «Акте об этике в государственной администрации» (1995 г.) создала Комиссию государственной администрации; во Франции (1993 г.) начала работать Центральная служба по предотвращению коррупции (Service central de prevention de la corruption); в Германии 19 августа 1997 г. приняли закон, направленный на борьбу с коррупцией, и т.д.
Коррупция, особенно «крупномасштабная», - самый аморальный аспект поведения госслужащих, вызывающий серьезные этические проблемы в государственной сфере. Этика - это система ценностей, определяющих индивидуальное поведение с позиций морали и социально признанных стандартов. Она проявляется в ежедневных действиях миллионов гражданских служащих во всем мире. Гражданский служащий должен принимать любые решения с некоторой степенью автономии даже в ситуациях, которые могут казаться незначительными. Он постоянно стоит перед рядом вариантов выбора решений, связанных с этическими проблемами.
Обратимся к анализу особенностей этики гражданских служащих Европейского Союза. Все государственные действия гражданских служащих должны служить общим интересам; действия гражданских служащих требуют обращаться к гражданам одинаково; гражданским служащим запрещено получать какую-либо награду от частного лица, если это связано с осуществлением им служебных функций; важная сторона этики в гражданской службе касается того, как гражданские служащие (представители
государства) выполняют функции относительно граждан, заставляя их действовать юридически правильно; в своих отношениях с гражданами гражданские служащие часто стоят перед трудностью выполнения своих обязанностей при контролируемом или даже произвольном методе их выполнения. Проведем краткий обзор Кодексов административной этики в странах ЕС (табл. 1).
Таблица 1
Кодексы административной этики в странах ЕС
№ п.п. Наименование Страна
1. «Кодекс поведения для должностных лиц на государственной службе» (31 марта 1994 г.). Италия
2. «Устав об этике государственной службы» (Решение Совета Министров от 22 марта 1997 г.): приоритет государственной службы и общего интереса над частным, действия гражданских служащих в строгом соответствии с конституционными принципами; беспристрастность в отношении граждан; недопущение дискриминации граждан в их отношениях с администрацией; лояльность к государству; последовательность, честность и т.д. Португалия
3. Специальные ведомства, отвечающие за определение стандартов поведения сотрудников и его обеспечение в соответствие с Кодексом гражданской службы. Великобритания
4. Множество правил достойного поведения гражданских служащих, но они весьма общие и не имеют юридического статуса. Австрия
5. Нет общих «уставов» или «кодексов» с перечнем всех этических принципов, которым должна следовать их администрация. Дания, Швеция, Нидерланды, Финляндия
6. Гражданские служащие должны быть беспристрастны в своих отношениях к гражданам (согласно Конституции), им запрещены вспомогательные действия или соглашения комиссий с гражданскими служащими. Швеция
Отсутствие написанных правил и этических кодексов (пункты 5-6 табл. 1) не всегда значит, что этика в управлении этих стран менее высокая, чем в странах (пункты 1-4 табл. 1). Уважение этики гражданскими служащими более тесно связано с практическим использованием системы этических ценностей, чем с наличием официально написанных правил.
Административная прозрачность государственной службы в странах ЕС также является механизмом профилактики коррупции. В странах ЕС большое внимание уделено проблеме административной прозрачности деятельности государственной службы по многим вопросам, в том числе и при приеме на государственную гражданскую службу. Административная прозрачность включает возможность граждан иметь доступ к административным файлам, контроль администрации и получение информации при ведении внутренних процедур; она связана с развитием карьеры гражданского служащего, включая дисциплинарные вопросы.
Гражданский служащий в ЕС имеет право доступа к своему личному делу, возможности участия в экзаменах и процедуре отбора в случае наличия вакантной должности и некоторые специальные права для неотобранного претендента. Общественное объявление вакансий или приемных экзаменов является стандартной практикой в гражданских службах всех стран ЕС независимо от того, открыта ли данная вакансия для внешних или внутренних кандидатов.
В большинстве стран ЕС власти предпринимают открытые процедуры, согласно определенным юридическим положениям. Несоблюдение процедур может привести к тому, что процедура отбора кандидата объявляется недействительной и должна повториться. Во всех странах ЕС объявления о вакантных должностях публикуют в общественных информационных журналах, независимо от того, находится данная должность на начальном или среднем уровнях.
Почти во всех странах ЕС неотобранный претендент имеет некоторые права: он может заявить об ошибках в процедурах найма или доказать, что должен быть назначен именно он. Существует право обжалования процедур, если установлено, что они выполнены неверно (в Бельгии, Франции, Италии, Люксембурге, Португалии и Швеции). В Дании, Финляндии, Португалии, Испании и Швеции публикуют списки всех претендентов,
и не прошедший отбор имеет право доступа к личным делам конкурентов. В Финляндии, Германии и Греции претендент имеет право предъявить иск. Это известно как принцип «подачи жалобы на основании несправедливой конкуренции» (Копкигге^епк^е).
Все названные выше механизмы профилактики конфликтов интересов и борьбы с коррупцией в странах ЕС, как показала практика, крайне эффективны. Приведем данные нормативного и организационного обеспечения деятельности по борьбе с коррупцией в странах ЕС и в России (табл. 2).
Таблица 2
Нормативное и организационное обеспечение деятельности по противодействию коррупции в странах Европейского Союза и Российской Федерации
№ п.п. Принятые необходимые меры по противодействию коррупции (страны ЕС) Наличие необходимых мер по противодействию коррупции в РФ
1. Дисциплинарное законодательство об ответственности чиновников Отсутствует
2. Административная прозрачность Отсутствует
3. Свободный доступ к информации и независимые СМИ Ограничен
4. Этический кодекс государственных служащих Принят Кодекс служебного поведения государственных служащих
5. Общественный контроль и участие в процессах предотвращения коррупции Неактивное
6. Правовая помощь и защита интересов граждан Ограничена
7. Независимый координационный орган по борьбе с коррупцией Отсутствует
8. Закон о противодействии коррупции Принят
Анализ данных (табл. 2) выявил, что с 2011 г. в РФ [Черняк: 2011, с. 226] до сих пор отсутствуют некоторые важные нормативные акты и организационные структуры, необходимые для создания полноценной системы борьбы с коррупцией.
Рассмотрим особенности приведенных в табл. 2 параметров, характерных для России.
Одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности, является дисциплинарная ответственность (п. 1) как основной вид ответственности государственных служащих РФ. Это обеспечивается таким нормативно-правовым актом как Федеральный закон России от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России», включающим в себя нормы, устанавливающие виды дисциплинарных взысканий и нормы, регулирующие порядок привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
Недостатком законодательства, регламентирующего привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности, является разобщенность содержащихся в нем положений и недостаточное регламентирование.
Необходимо формирование полноценного дисциплинарного законодательства, которое бы содержало более определенный и систематизированный перечень составов дисциплинарных проступков, более широкий перечень дисциплинарных взысканий и др.; систематизация дисциплинарного законодательства всех видов государственной службы в одном нормативно-правовом акте позволила бы сформировать единый подход к решению вопросов, связанных с привлечением государственного служащего к дисциплинарной ответственности, а также обеспечила бы закрепление основных составов дисциплинарных проступков на законодательном уровне в едином систематизированном нормативно-правовом акте.
Административная прозрачность государственного управления (п. 2): в Конституции содержится ссылка на прозрачность государственного управления и на свободный доступ к общественной информации (п. 3), что также рассматривается в дополнительных законах и положениях. Однако универсального и подробного законодательства в РФ для всестороннего урегулирования этой проблемы не существует. Прозрачность является основным средством борьбы с коррупцией и принятие всеобъ-
емлющего законодательства о доступе к информации — одна из важных задач для России. Поэтому необходимо реализовать адекватные меры по обеспечению его осуществления в рамках всей системы государственного управления, включая надлежащий контроль за его применением.
Кодексы этики (п. 4) - важное дополнение к законодательству и другим нормам, устанавливающим стандарты поведения в системе государственного управления. Кроме того, кодексы - это средства по обеспечению повседневной деятельности государственных служащих, а потому они должны быть легко доступны для понимания. Общий типовой кодекс этики, четко излагающий принципы должного поведения, важный инструмент для всех государственных служащих. Но необходимо было не только разработать и принять типовой кодекс этики для государственных служащих, используемый в ходе служебной деятельности, но и за ее пределами, а также обеспечить его выполнение на практике, включая надлежащую подготовку всех соответствующих сотрудников.
На сегодняшний день роль государства в социальной и правовой защите граждан недостаточна. Защита граждан от коррупции обеспечивается в первую очередь общественным контролем (п. 5) государственных органов власти, органов местного самоуправления, руководителей предприятий и организаций всех форм собственности.
На данном этапе необходима активное использование института омбудсмена, что может стать инновационным механизмом обеспечения правовой помощи и защиты общества (п. 6) в его взаимоотношениях с органами государственной власти.
Борьбой с коррупцией занимается множество органов государственной власти, однако разрозненность ведомств в решении данной задачи делает их деятельность в области борьбы с коррупцией малоэффективной.
Для формирования и реализации эффективной антикоррупционной политики, организации взаимодействия и координации между органами государственной власти и обществом в борьбе с коррупцией представляется актуальным создание независимого Координационного центра (п. 7) по борьбе с коррупцией. Основными задачами его деятельности могут стать координация деятельности различных органов власти в сфере
противодействия коррупции, обмен информацией между ведомствами, разработка рекомендаций и основных направлений общегосударственной антикоррупционной политики; эффективная оценка реального влияния различных мер требует разнообразных инструментов и законодательных мер, которые можно оценить лишь только по прошествии определенного времени, в частности введения дисциплинарного законодательства об ответственности чиновников (п. 8), принимаемые меры должны быть четко увязаны с эффективным мониторингом воздействия антикоррупционных мер; необходимо предоставить гражданскому обществу возможность вносить свой вклад и обнародовать свою точку зрения в отношении результатов такого мониторинга.
Таким образом, представленный в статье накопленный странами ЕС положительный опыт в использовании механизмов урегулирования конфликтов интересов и борьбы с коррупцией на государственной гражданской службе будет полезен в плане его адаптации и использования и на государственной гражданской службе РФ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции. М. : Моск. финансово-промышл. акад., 2011. С. 97-118.
2. Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт? : [сб. ст.] / под ред. П.С. Филиппова. СПб. : Норма, 2010. 184 с.
3. Роуз-Аккерман С. Причины, следствия, реформы. М. : Логос, 2010. 356 с.
4. Черняк Т.В. Борьба с коррупцией на государственной службе: достижения и неудачи // Борьба с коррупцией в системе государственного и муниципального управления: уроки реформ : сб. докл. Второй Междунар. науч.-практ. конф. (г. Новосибирск, 2-4 июня 2011 г.) : в 3 ч. / под науч. ред. И.В. Князевой. Новосибирск, 2011. Ч. 2. С. 217-228.
5. Черняк Т.В. Зарубежный опыт урегулирования конфликта интересов на государственной службе // Борьба с коррупцией в сфере государственного и муниципального управления: зарубежный и российский опыт : докл. междунар. науч.-практ. конф., Новосибирск, 2728 марта 2008 г. / СибАГС. Новосибирск, 2008. С. 344-354.
6. Черняк Т.В. Методические рекомендации по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе //
Технологии кадровой работы в органах государственной власти : метод. комплекс. Новосибирск, 2010. Ч. 2. С. 149-209.
Tatyana V. Chernyak, Candidate of Sociology, Associated Professor, Department of Personnel Management, Siberian Institute of Management - Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Novosibirsk. E-mail: tatyanachernyak@yandex.ru
MECHANISMS OF PREVENTING CONFLICT OF INTERESTS AND FIGHT AGAINST CORRUPTION IN PUBLIC SERVICE: EXPERIENCE OF EUROPEAN COMMUNITY
Abstract: The article discusses the experience of international cooperation of the Siberian Institute of Management - the branch of RANEPA - and the author with experts from the European Union (EU) Germany, Poland, and the Netherlands in the study of anti-corruption and conflict of interests, and adapting considerable international experience. Thus, both formal and less formal disciplinary law exists in all EU countries, which is an essential component of the civil services, as it ensures the effectiveness of public administration and respect for the bureaucracy. The article identifies the most important duties of civil servants: the subordination of the Constitution and the law; the need for compliance with the orders and instructions to senior positions; political loyalty; observance of neutrality, confidentiality and official secrecy. In all countries, the EU pays great attention to the ethics of public servants, which is reflected in the Code of Ethics. It helps to prevent violations of the civil service and to ensure the priority of public service and public interest over private; acts of civil servants in strict accordance with the constitutional principles; integrity in relation to citizens; non-discrimination of citizens in their relations with the administration; loyalty to the state; consistency, honesty, etc. Almost in all EU countries, a service for the fight against corruption in public administration has organized structure; administrative transparency of public service, etc., is considered as very important. The article presents the comparative analysis of the possibilities and limits of applying the experience accumulated by EU mechanisms for settling conflicts of interests and fighting against corruption in the civil service of the Russian Federation.
Keywords: conflict of interests, anti-corruption; international experience in prevention of conflict of interests.
