CC BY
165
Новый университет. 2012. № 10 (20).
ISSN 2221-7347
УДК 348.8
Е. А. Денисова
ПРАВОВОЙ СТАТУС МЕЖДУНАРОДНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Анализируются правовое положение международных наблюдателей и способы решения современных проблем наблюдения. Статья основана на сравнении отечественной и зарубежной практики регулирования международного наблюдения за выборами. Приводятся итоги наблюдения за выборами Президента РФ 2012 года.
Ключевые слова: избирательный процесс, демократические выборы, наблюдение за выборами, международные наблюдатели.
По мнению первого зампредседателя комитета Госдумы по СНГ А.С. Козловского, сейчас у граждан начал возрастать интерес к общественно-политической жизни в стране и возможности влиять на политические процессы [8]. В 2011 году прошли выборы депутатов в Государственную Думу РФ и Президента РФ, за которыми следило буквально всё мировое сообщество.
Участие независимых наблюдателей в выборах является необходимым атрибутом избирательного процесса как в государствах со сложившейся политической системой, так и в государствах, создающих или перестраивающих свои политические системы.
Согласно Декларации международного наблюдения за выборами, разработанной Департаментом электорального содействия ООН в 2005 г, международное наблюдение подразумевает: систематический, всеобъемлющий и тщательный сбор информации о законах, процессах и институтах, имеющих отношение к проведению выборов, и о других факторах, касающихся общей обстановки проведения выборов; объективный и квалифицированный анализ такой информации; высказывание выводов относительно характера процесса выборов на основе высочайших стандартов в отношении точности информации и объективности анализа [1].
Международное наблюдение - деятельность уполномоченных субъектов (представителей иностранных государств и международных организаций) по сбору, обобщённому анализу информации, относящейся к выборам и формулирование выводов о соответствии проводимых выборов международным избирательным стандартам. В соответствие с данным определением, наблюдение за выборами можно разделить на несколько последовательных этапов: сбор информации, касающейся организации и проведения выборов, обобщение и анализ собранной информации, сравнение результатов анализа собранной информации с требованиями международных избирательных стандартов и, наконец, формулирование и обнародование выводов о соответствии порядка организации и проведения выборов международным избирательным стандартам.
Рассмотрим Документ Копенгагенского совещания по человеческому измерению 21 июня 1990 г. Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в котором участвовал (далее - СБСЕ) и СССР [2]. Вопросу международного наблюдения посвящён п. 8 названного документа. «Государства - участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств - участников Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ) и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс». Таким образом, данный акт создал правовую основу для развития института международного наблюдения за выборами в государствах-участниках ОБСЕ. В отношении правового статуса международных наблюдателей документ Копенгагенского совещания содержит только одно указание - обязанность международных на-
© Денисова Е. А., 2012.
58
ISSN 2221-7347
Экономика и право
блюдателей не вмешиваться в избирательный процесс, что направлено на воспрепятствование международному наблюдению, преследующему противоправные цели.
Следующим документом, регламентирующим вопросы международного наблюдения за выборами, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, подписанная 7 октября 2002 г., ратифицированная РФ 2 июля 2003 г. и вступившая в силу 11 ноября [3]. Выделим особенности международного наблюдения, определённые Конвенцией: во-первых, сам факт наличия логично структурированных закрытых перечней прав и обязанностей наблюдателей, во-вторых, право государства, в котором проходят выборы, лишать аккредитации международных наблюдателей, которые нарушают законы и общепризнанные принципы и нормы международного права, в-третьих, обязанность международных наблюдателей основывать свои наблюдения на фактическом материале [3, ст. 15].
После ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов РФ приняла на себя обязательства принимать наблюдателей от СНГ.
В России возможность осуществления иностранного наблюдения за выборами была впервые закреплена в Положении о статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов депутатов Федерального собрания РФ в 1993 г., утвержденном Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ (далее - ЦИК РФ) от 1 ноября 1993г. Правовой статус международных наблюдателей в РФ легально оформился после принятия федеральных законов: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента РФ» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» [5, 6, 7].
ФЗ «Об основных гарантиях» легально определяет статус международных наблюдателей; право международных наблюдателей присутствовать при проведении голосования и подсчёте голосов, и установлении итогов голосования; предоставление сведений о результатах голосования международным наблюдателям. Согласно п. 13 ст. 30 международные наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Отметим, что ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» лишили Уполномоченного по правам человека в права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Таким образом, право самостоятельного направления приглашений иностранным (международным) наблюдателям в настоящее время есть только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и у Центральной избирательной комиссии РФ.
На современном этапе развития международного наблюдения за выборами существуют определённые проблемыСогласно ФЗ «Об основных гарантиях», международные наблюдатели аккредитуются ЦИК РФ [5, п. 13 ст. 30]. Исходя из анализа нормы, можно сделать вывод, что регулирование правового статуса международных наблюдателей законодательством субъектов РФ не допускается. Очевидно, что тем самым российское законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в выборах более низкого уровня, чем федеральный, что не соответствует Конвенции о демократических выборах, в которой отмечено -государства будут стремиться содействовать доступу международных наблюдателей к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне, вплоть до муниципального уровня [3, п. 1 ст. 15]. Также это противоречит Копенгагенскому документу -государства также будут стремиться содействовать доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком уровне [2, п. 8]. В связи с этим представляется целесообразным допустить международных наблюдателей к системе региональных и местных выборов, если будет обеспечено невмешательство во внутренние дела для повышения открытости избирательного процесса в целом в стране.
Кроме того, регулирование правового статуса международных наблюдателей в РФ подзаконными нормативно-правовыми актами не допускается. Однако это не исключает возможности принятия актов, не устанавливающих дополнительных прав и обязанностей международных наблюдателей, а разъясняющих порядок применения норм федерального законодательства. Так, 12 мая 2011 г. ЦИК РФ были утверждены разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ, устанавливающие
59
Новый университет. 2012. № 10 (20).
ISSN 2221-7347
процедуру аккредитации и форму удостоверения международного наблюдателя [4]. Остановимся подробнее на аккредитации международных наблюдателей.
Гражданин РФ, представитель иностранной или международной организации получает статус международного наблюдателя на основании решения об аккредитации. Единственным основанием принятие такого решения является наличие приглашения, направленного уполномоченным субъектом (органами государственной власти, Уполномоченным по правам человека в РФ, правительственными и неправительственными организациями, частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина после официального опубликования решения о назначении выборов).
Случаи отказа в аккредитации: отсутствие правоспособности у иностранной организации, направившей иностранного наблюдателя, осуществлять наблюдение на выборах Президента РФ; непредставление представителем иностранной организации, соответствующей иностранной организацией документов, либо представления их с неполными или недостоверными сведениями; уставные цели иностранной организации или цели пребывания на территории РФ и деятельность иностранной организации либо её представителя противоречат Конституции РФ и законодательству РФ; ранее представитель иностранной организации либо сама организация были лишены аккредитации в качестве иностранных наблюдателей на территории РФ в связи с грубым нарушением Конституции РФ, законодательства РФ, международных правовых актов или международных принципов наблюдения [4, ст. 2.8].
В числе проблем международного наблюдения требует своего разрешения проблема соответствия международных обязательств России в сфере выборов интересам её национальной безопасности. Деятельность международных наблюдателей должна проводиться в соответствии с принципами суверенного равенства государств, уважения их территориальной целостности и политической независимости. Однако получившая распространение практика выдвижения иностранными (международными) наблюдателями незаконных требований о непризнании итогов выборов, распространения заведомо ложной информации, связанной с подготовкой и проведением выборов, подрывает доверие граждан к собственному государству, способствует осложнению общественно-политической обстановки и оказывает деструктивное воздействие на конституционный строй.
В целях защиты государственного суверенитета страны и придания действительно свободного характера избирательным процессам предлагается реализовать следующие меры реформирования: предложить ОБСЕ отказаться от формирования групп наблюдения на непрофессиональной основе (наблюдатели должны быть специалистами в области конституционного или избирательного права, а не профессиональными политиками, министрами и дипломатами); рекомендовать ОБСЕ отказаться от краткосрочных наблюдений за выборами. Зачастую участники не знают законодательства страны пребывания, не имеют представления о национальной процедуре голосования и подведения итогов голосования, о порядке передачи данных об итогах голосования в вышестоящие комиссии; отказаться от предварительных заключений о состоявшихся выборах. Эти заключения носят политически ангажированный характер и препятствуют подготовке взвешенных, отличающихся по содержанию итоговых отчетов, выражающих позицию не только руководства миссии, но и направляющей международной организации в целом. Итоговый отчёт группы международных наблюдателей должен приниматься большинством её состава.
Интересным будет исследовать, какие выводы международные наблюдатели сделали по выборам Президента РФ 4 марта 2012 г. По данным Ассоциации по защите избирательных прав «Гражданский контроль», группа независимых международных наблюдателей в составе 50 человек, представляющих 21 государство, осуществляла краткосрочное наблюдение за ходом голосования и подсчёта голосов. В группу международных наблюдателей вошли: Джордж Клайн Престон, исполнительный директор Института прогресса посредством права (США), Педро Мауриньо, президент Медиасьете (Испания), Петер Вестенталер, депутат парламента (Австрия), Алесандро Мусолино, Почетный президент молодежной организации партии Форза (Италия), Бел Ковач, депутат Европарламента (Венгрия). 2 марта 2012 года ими был подписан Меморандум о честном и неполитизированном наблюдении за выборами, которым определили принципы совместной работы.
Международные наблюдатели исходили в своей деятельности из необходимости оценки соблюдения каждого из международных принципов проведения выборов, предусмотренных международными обязательствами РФ в рамках организаций, участником которых она является, и закрепленных законодательством Российской Федерации. С этой целью группа оценивала
60
ISSN 2221-7347
Экономика и право
соблюдение принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, а также принципов открытых и гласных выборов, периодических выборов, свободных выборов, справедливых выборов и подлинных выборов.
В целом, международные наблюдатели оценили процесс голосования как «хорошо» на 89,1% посещённых избирательных участков, «удовлетворительно» - на 10,9%, «плохо» - 0%. Подсчёт голосов избирателей, несмотря на указанные процедурные замечания, оценён наблюдателями как «хорошо» - на 100% посещенных избирательных участков [9].
Группа независимых международных наблюдателей считает, что голосование и подсчёт голосов на выборах Президента РФ прошли в соответствии с международными избирательными стандартами и законодательством РФ, с соблюдением принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, открытых и гласных выборов, свободных выборов, справедливых выборов и подлинных выборов.
Подытоживая рассмотрение международного наблюдения за выборами, отметим его важность на современном этапе. Что касается правового регулирования статуса международных наблюдателей, он, безусловно, требует дальнейшего совершенствования.
Библиографический список
1. Декларация принципов международного наблюдения за выборами. URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv.
2. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ / Современное государство и право. 1990. № 11. С. 93-105.
3. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государст-вах-участниках СНГ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 48. Ст. 4971.
4. Постановление ЦИК РФ от 12 мая 2011 г. № 10/98-6 «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя» // Вестник ЦИК РФ. 2011. № 24. С. 6-12.
5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 2974. С. 15-47.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2005. № 3777. С. 9-46.
7. Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 3120. С. 5-34.
8. [Электронный ресурс] / Режим доступа:// http://www.cikrf.ru/banners/duma_2011/international/int_ kozlovsky.html.
9. [Электронный ресурс] / Режим доступа:// http://civilcontrol.ru/sovetnews/1092-zayavlenie-gruppy-nezavisimyh-mezhdunarodnyh-nablyudateley-na-vyborah-prezidenta-rossiyskoy-federacii-4-marta-2012-goda.html.
Статья поступила в редакцию 28.10.2012.
ДЕНИСОВА Екатерина Андреевна - студент Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета.
61
