CC BY
128
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
1.7. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ СТАНДАРТОВ В РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМЕ В ПЕРИОД ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Асланов Замир Велибекович, адвокат, аспирант.
Место учебы: Российская академия адвокатуры и нотариата.
E-mail: [email protected]
Аннотация: Анализ появления в российском законодательстве о выборах и референдуме международно-правовых избирательных стандартов, сравнение положений законодательства и фактической процедуре принятия Конституции России и проведения первых выборов в Государственную Думу представляются исключительно важными в связи с тем, что повышение открытости и гласности выборов является не только важным направлением демократического развития правового государства, но и демонстрируют готовность его интеграции в международное сообщество. В ходе становления России как независимого правового государства общественное внимание к проведению выборов и международно-правовым избирательным стандартам было весьма велико, последствием чего стала имплементация в российское избирательное законодательство: на уровне Конституции - гарантий всеобщего избирательного права (с двумя ограничениями, не противоречащими зарубежной и международно-правовой практике), на уровне федерального законодательства - гарантий периодического проведения свободных выборов на основе тайного голосования. Это позволяет отнести созданную систему реализации права избирать и быть избранным к важным демократическим преобразованиям, проведение которых повлекло признание международными организациями высокой культуры проведения выборов в России.
Выводы, к которым пришел автор статьи, сводятся к тому, что механизм создания новой модели выборов в России в 1993 г. не в полной мере соответствовал федеральному законодательству, что было подтверждено заключением Конституционного Суда. Однако с принятием Конституции РФ эти проблемы потеряли свою актуальность и в дальнейшем российские избирательные процедуры развивались на базе, созданной нормативными актами Президента РФ, предусматривавшей сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. В ходе становления России как независимого правового государства общественное внимание к проведению выборов и международно-правовым избирательным стандартам было весьма велико, последствием чего стала имплементация в российское избирательное законодательство: на уровне Конституции - гарантий всеобщего избирательного права (с двумя ограничениями, не противоречащими зарубежной и международно-правовой практике), на уровне федерального законодательства - гарантий
периодического проведения свободных выборов на основе тайного голосования.
Статья предназначена для широкого круга специалистов, чья область научных интересов связана с избирательным правом.
Ключевые слова: «выборы», «референдум»,
«международно-правовые стандарты», «голосование».
IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL LEGAL STANDARDS IN THE RUSSIAN LEGISLATION ON
ELECTIONS AND REFERENDUMS IN THE PERIOD OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Aslanov Zamir Velibekovich, lawyer, postgraduate student. Place of study: Russian Academy of advocacy and notary service.
E-mail: [email protected]
Annotation: Analysis of the appearance of the Russian legislation on elections and referendum polling international legal standards, comparing the provisions of the legislation and the actual procedure for the adoption of the Constitution of Russia, and the first elections to the State Duma is extremely important due to the fact that increasing the openness and transparency of the elections is not only important direction of development of democratic rule of law, but also demonstrate the willingness of its integration into the international community. During the formation of Russia as an independent legal state public attention to the conduct of elections and the international legal electoral standards was quite large, the consequence of which was the implementation in the Russian electoral legislation : in the Constitution - guarantees universal suffrage ( subject to two limitations, not inconsistent foreign and international legal practice ), at the level of federal legislation -guarantees periodic free elections by secret ballot. This can be attributed to the established system of the right to elect and be elected to important democratic reforms, which resulted in the recognition of holding international organizations high culture of elections in Russia.
Conclusions arrived at by the author, are reduced to the fact that the mechanism for creating a new model of elections in Russia in 1993 did not fully comply with federal law, which was confirmed by the decision of the Constitutional Court. However, with the adoption of the Constitution of the Russian Federation, these problems have lost their relevance in the future Russian election procedures were developed on the basis of established normative acts of the President of the Russian Federation, is a mix of proportional and majoritarian electoral systems. During the formation of Russia as an independent legal state public attention to the conduct of elections and the international legal electoral standards was quite large, the consequence of which was the implementation in the Russian electoral legislation: in the Constitution - guarantees universal suffrage ( subject to two limitations, not inconsistent foreign and international legal practice ), at the level of federal legislation - guarantees periodic free elections by secret ballot.
This article is intended for a wide range of experts, whose research interests associated with the right to vote. Keywords: election, referendum, international legal standards, vote.
Невзирая на «парад суверенитетов» начала 90-х гг. XX в., общая властная установка, в целом поддерживаемая народами СССР и руководством большинства союзных республик, была направлена на заключение нового Союзного договора. К августу 1991 г. был готов проект, но его подписание было сорвано, и в конечном
32
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМЕ
Асланов З.В.
итоге Советский Союз прекратил свое существование. РСФСР стала государством-преемником большинства союзных обязательств, и одной из первых задач нового государства стало утверждение суверенитета, поддержание территориальной целостности, определение принципов федеративного устройства.
12 декабря 1993 г. на всенародном голосовании была принята Конституция Российской Федерации, в которой общепризнанные принципы и нормы международного права стали составной частью правовой системы РФ (ч. 4 от. 15 Конституции), вследствие чего уже сама процедура ее принятия должна была соответствовать известным на тот период времени международно-правовым положениям. Следует отметить, что в силу исключительной важности установления порядка непосредственного волеизъявления граждан вопросы проведения референдума на момент принятия Конституции регулировались Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. № 240-I «О референдуме РСФСР», согласно которому референдум определялся как всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, а также устанавливался закрытый перечень вопросов, по которым референдум назначаться не может (изменение статуса и территориальной целостности субъектов федерации1, бюджет, налоги, амнистия, помилование, введение чрезвычайного положения). На момент разработки проекта новой Конституции фактически в России были признаны международно-правовые стандарты проведения выборов, и в целом в период становления России как нового суверенного государства интерес к ним поддерживался стабильно высокий.
Применительно к понятию международных избирательных стандартов в научной литературе высказано несколько позиций. Некоторые ученые считают, что международные избирательные стандарты - это совокупность международно-правовых норм, закрепляющих основные избирательные права граждан и принципы их реализации, наличие которых гарантирует проведение демократических выборов и реализацию права на участие в управлении государством, включая осуществление защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами2. В других работах международные избирательные стандарты рассматриваются как рамки правового регулирования избирательных правоотношений, затрагивающих права человека в сфере проведения свободных и справедливых выборов3. По мнению некоторых авторов, международные избирательные стандарты включают в себя общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к организации демократического
1 Отметим, что в Конституции Украины 1996 г. (от. 73) вопросы об изменении территории Украины разрешаются исключительно референдумом. Указанное положение сохранило свое действие вплоть до сегодняшнего дня, что породило различные дискуссии на тему законности проведения референдума в Крыму 16 марта 2014 г., последствием которого может стать превращение автономной республики Крым из части Украины в независимое государство. Российский законодатель изначально избрал иной подход к вопросам сохранения территориальной целостности, избежав усиления центробежных явлений и распада федерации.
2 Кучеренко П.А. Реализация международных избирательных стандартов в правовой системе Российской Федерации. Дис. ...канд.юрид.наук. М., 2007. С. 17.
3 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве российской Федерации. М., 1997. С. 14; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник / Под ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 125.
избирательного процесса, в том числе международные обязательства государств в области избирательных прав и свобод человека и гражданина4. Кроме того, ученые отмечают, что международные избирательные стандарты выражены принципами международного избирательного права, надлежащим образом закрепленными и обязательными для соблюдения5, однако применять их необходимо с учетом особенностей конкретного государства в качестве ориентиров для обеспечения избирательных прав граждан и проведения выборов6. Последнее было очень важным для России начала 90-х гг. XX в., когда происходило становление новой государственности с отказом от системы советского правового регулирования. Общественный подъем, который наблюдался в «перестроечный период» 1985-1990 гг., приведший к распаду Советского Союза, одним из своих направлений имел повышенный интерес к образованию многопартийной системы и, как следствие, к проведению альтернативных и свободных выборов.
Как отмечает Ю.А. Веденеев, в механизме международно-правового регулирования избирательных отношений особые позиции занимают международные избирательные стандарты, которые выполняют две функции: правообразующую (обозначают рамки ограничения государственно-правовой политики в сфере избирательных отношений) и праворегулирующую (устанавливают гарантии реализации избирательных прав граждан)7. Международно-правовое регулирование избирательных отношений также предусматривает симметричную структуру регулирования субъективного избирательного права и порядка организации и проведения выборов. И. И. Лукашук видит сущность международно-правового регулирования в определении стандартов, моделей возможного и недопустимого поведения, а также побуждении субъектов следовать этим стандартам8 *. Приверженность международноправовым ценностям декларировалась в тот исторический период достаточно широко и на политическом, и на властном уровне, однако технологии проведения важнейшего для новой государственности конституционно-правового мероприятия отличались существенными от них отклонениями.
Во-первых, основанием для проведения референдума 12 декабря 1993 г. стал Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», а фактически - роспуск в сентябре 1993 г. Верховного Совета и игнорирование устаревших положений Конституции 1978 г. При этом, согласно положениям Закона о референдуме, принять решение о его проведении мог Съезд народных депутатов или (в периоды между съездами) Верховный Совет РФ как органы законодательной власти.
4 Красинский В. В. Соотношение международного и национального аспектов в правовом регулировании избирательного процесса // Современное право. 2011. № 4. С. 21-25.
5 Командирова Т.Г. Международные избирательные стандарты и их значение для формирования и развития избирательного законодательства Российской Федерации // В сб. : Юридическая наука и образование. Вып. 3. Минск, 2010. С. 113-119.
6 Бучин А.А. Конституционные функции выборов в современной России. Дис. ... канд.юрид.наук. Саратов, 2008. С. 32.
7 Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 51-56.
8 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 1997.
С. 161.
33
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
Во-вторых, для организации референдума по принятию Конституции РФ использовался не Закон, а Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции, утвержденное Указом № 1633, а по дню проведения референдум совпал с днем выборов в Государственную Думу, от участия в которых были отстранены: 1) в качестве избирательных объединений Фронт национального спасения, Российская коммунистическая рабочая партия, общественный клуб «Союз офицеров», Союз социально-правовой защиты военнослужащих, военнообязанных и членов их семей «Щит», Российский коммунистический союз молодежи, Русское национальное единство, а также избирательные объединения, включающие в свой состав указанные объединения; 2) в качестве кандидатов в депутаты лица, которым в установленном законом порядке предъявлено обвинение в связи с вооруженным мятежом 3 - 4 октября 1993 г. в г. Москве и ранее в связи с вооруженным нападением на штаб Главного командования Объединенных Вооруженных Сил СНГ.
В-третьих, 21 сентября 1993 г. Президентом РФ был подписан указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», согласно которому прекращены полномочия Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ (под предлогом узурпирования ими функций исполнительной и судебной власти и игнорирования воли народа, выраженной на референдуме 25 апреля 1993 г. по вопросу о доверии Президенту), введены в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, Положение о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации. 11 октября 1993 г. Указом Президента № 1626 было утверждено положение о выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
При этом по действовавшей в тот период времени Конституции 1978 г. право объявления референдума, принятия законов, определение основных направлений внутренней и внешней политики было отнесено к полномочиям Съезда народных депутатов и Верховного Совета, а Президент как глава государства правом роспуска органов законодательной власти не наделялся, так же, как и правом приостановления их деятельности. Таким образом, события, предшествовавшие первым парламентским выборам 1993 г. и принятию действующей Конституции, в тексте которой определен статус Федерального собрания, произошли вразрез с правовыми положениями, регламентирующими установленный порядок проведения выборов и принятия иных государственно важных решений, равно как и с международно-правовыми стандартами, разработанными в сфере избирательного права. В Заключении Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. № 3-2 было отмечено, что действия и решения Президента не соответствуют положениям Конституции и служат основанием для отрешения его от должности или принятия иных мер ответственности9. К указанному заключению было приобщено четыре особых мнения судей Конституционного Суда, в трех из которых отмечалась его несправедливость, а в четвертом указывалось, что не представляется возможным оценить
9 О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года : Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № 3-2 //
соответствие принятых Президентом мер целям и задачам российской Конституции.
Как отмечается в литературе, выборы 12 декабря 1993 г. имели правовую основу, поскольку 21 сентября были изданы Положение о федеральных органах власти на переходный период и Положение о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации, регламентировавшие процедуры проведения «первых демократических выборов в России»10. По результатам голосования места в Государственной Думе получили кандидаты от восьми крупнейших партий и объединений «Выбор России», Либерально-
демократическая партия России, Аграрная партия России, Блок «ЯБЛоко», Демократическая партия России, Партия российского единства и согласия, Коммунистическая партия Российской Федерации, политическое движение «Женщины России». Впоследствии на их базе в Думе было создано еще четыре фракции. 171 депутат от 86 двухмандатных избирательных округов был избран в Совет Федерации. Система выборов в Государственную Думу включала выборы по общефедеральным избирательным округам и одномандатным избирательным округам, выборов в Совет Федерации - по двухмандатным избирательным округам. Принципы проведения выборов в Государственную Думу и Совет Федерации были идентичными и подразумевали реализацию всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Совет Федерации и Государственная Дума первого созыва избирались на два года.
Новая структура федеральных органов законодательной власти была сформирована в течение нескольких месяцев при активном участии правящих и оппозиционных кругов, с вовлечением в избирательный процесс широких масс граждан. Оценивая созданную модель института выборов, необходимо отметить следующее. До настоящего времени не выработано единого отношения к событиям, связанным с роспуском Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с правовой точки зрения. Далее, нормативная база, ставшая основой для формирования федеральных органов законодательной власти, очевидно не соответствовала действовавшему в тот период времени конституционному законодательству (так, по Конституции 1978 г. права роспуска парламента президенту не предоставлялось, полномочий по установлению основ избирательной системы и структуры органов законодательной власти у него также не было, да и вообще придание указу (распорядительному документу) статуса более высокого, чем у закона, является юридическим нонсенсом, не присущим правовому государству). Кроме того, в данный исторический период интересы укрепления режима личной власти возобладали над правовой стороной вопроса, хотя в последующем модель проведения выборов совершенствовалась на той основе, которая была задана вышеупомянутыми президентскими указами.
С учетом этих особенностей, взвешенно оценить реализацию международно-правовых стандартов в предложенной модели выборов достаточно проблематично. Тем не менее, следует отметить, что в российском законодательстве о выборах при создании новой системы реализации активного и пассивного избирательного права были учтены следующие международные избирательные стандарты.
10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учебник. М., 1998. С. 213.
34
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМЕ
Асланов З.В.
Во-первых, положения Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., которая в от. 21 закрепляет право каждого человека принимать участие в управлении своей страной лично или через представителей. В этой норме подчеркнуто словосочетание «свободно избранных» представителей, т.е. изначально международное сообщество ориентируется на проведение свободных выборов как на элемент гражданского общества. Далее, ч. 3 от. 21 Всеобщей декларации прав человека предусматривает, что основу власти всякого правительства должна составлять воля народа, которая находит свое отражение в периодически проводимых и нефальсифицированных выборах. Критерии проведения этих выборов: всеобщее и равное избирательное право с тайным голосованием, либо альтернативные формы, равно обеспечивающие свободу голосования. Следует отметить, что участие граждан в управлении государством является одним из признаков правового государства11. Как отмечает А.А. Вешняков, ООН были сформулированы два важнейших принципа избирательного права - всеобщее равное прямое избирательное право граждан при соблюдении тайны голосования11 12. Непосредственно в Конституции РФ право избирать и быть избранным провозглашено как всеобщее, но с ограничением для двух категорий лиц: недееспособных и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Интересно, что законодательство ряда зарубежных стран (Франция, Нидерланды, Бельгия, Германия, Италия и др.) рассматривает лишение избирательного права как дополнительное уголовное наказание (а Конституционный Суд РФ, напротив, исходит из того, что конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный и вместе с тем политический и публично-правовой характер, предопределяется обязанность государства создавать условия, которые обеспечивали бы адекватное выражение суверенной воли многонационального народа России посредством реализации ее гражданами права на участие в управлении делами государства13, и в этой связи не соответствующим Конституции был признан запрет пользоваться пассивным избирательным правом лицам, имеющим судимость за тяжкое или особо тяжкое преступление). В соответствии с ч. 3 от. 3 Конституции РФ свободные выборы и референдум являются высшим непосредственным выражением власти народа. В от. 19 Конституции провозглашено равенство всех перед законом и судом. Ст. 96 Конституции предусматривает, что порядок организации и проведения выборов должен быть регламентирован федеральным законом. Таким образом, в Конституции РФ указанные положения Всеобщей декларации прав человека отражены не полностью. В федеральных законах, принятых в период действия Конституции, принципы всеобщего избирательного права и тайны голосования последова-
11 Политология: учебное пособие / Под ред. А.П. Тургаева, А.Е. Хренова. СПб, 2005. с. 167.
12 Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 4.
13 По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В.
Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова : Пост. КС РФ от
10.10.2013 № 20-П // Рос. газ. 2013. 16 окт.
тельно отражались. Например, в ст. 3 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»14 был закреплен принцип участия в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также запрет принуждения к участию или неучастию в выборах и запрет воздействия на свободное волеизъявление, а в ст. ст. 5-7 раскрыты характеристики равного и прямого избирательного права, а также тайны голосования). В ст. 1 Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 101-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»15 было установлено, что депутаты избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а участие граждан РФ в выборах является добровольным.
Во-вторых, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) в системе политических прав провозгласила запрет дискриминации (ст. 14), право на свободные выборы, проводимые с разумной периодичностью путем тайного голосования с обеспечением свободного народного волеизъявления (ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции). Отметим, что для России протокол № 1 вступил в силу с 1 ноября 1998 г.
В-третьих, Конвенция о политических правах женщины, принятая 20 декабря 1952 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 640 (VII), предоставляет женщинам на равных с мужчинами условиях голосовать и избираться в учреждения, требующие публичных выборов. В России проблема неравенства женщин и мужчин утратила какое бы то ни было правовое значение после октября 1917 г., поскольку Советская власть сходным образом регламентировала правовой статус личности.
В-четвертых, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2106 (XX) от 21 декабря 1965 г., в п. «с» ст. 5 закрепляет обязательство государств-участников ликвидировать расовую дискриминацию в отношении политических прав, в частности права участвовать в выборах - голосовать и выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной, равно как и в руководстве государственными делами на любом уровне, а также права равного доступа к государственной службе. Принцип равенства всех перед законом и судом последовательно реализуется в СССР и России после 1917 г.; отражен он и в действующей Конституции, а его гарантии предусмотрены в уголовном и трудовом законодательстве.
В-пятых, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1996 г., в ст. 25 провозглашает право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, а также право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при
14 Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации : Федер. закон [принят Гос. Думой 26.10.1994] (в ред. от 26.11.1996 ) // Рос. газ. 1994. 10 дек.
15 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Федер. закон [принят Гос. Думой 09.06.1995] (в ред. от 17.11.1998) // Рос. газ. 1995. 28 июня.
35
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. В этой части пакт воспроизводит положения Всеобщей декларации прав человека.
В-шестых, международные избирательные стандарты отраженные в ряде деклараций ООН. Так, в Воззвании Тегеранской конференции (13 мая 1968 г.), посвященной двадцатилетию принятия Всеобщей Декларации прав человека, подчеркнуты необходимость искоренения дискриминации, недопустимость умаления политических и иных прав человека, а также роль ООН в обеспечении права каждого участвовать в политической, экономической, культурной и социальной жизни своей страны.
В-седьмых, несмотря на признанный в литературе ненормативный характер этих источников16, фактически, по мнению большинства ученых, в некоторой степени международные избирательные стандарты сформулированы в документах Конференции по человеческому измерению (Париж, 1989 г., Копенгаген, 1990 г., Москва, 1991 г.), поскольку Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (с 1994 г. -ОБСЕ - Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе) отвечает критериям международных организаций17.
В документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (5-29 июня 1990 г.) отмечается, что к числу элементов справедливости и равных и неотъемлемых прав всех людей относятся свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования или равноценной процедуры свободного голосования в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мнения избирателями при выборе своих представителей. Далее, отражено, что воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства. Государства-участники соответственно уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непосредственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного избирательного процесса. Они признают свою ответственность за защиту и охрану в соответствии со своими законами, своими обязательствами по международному праву в области прав человека и своими международными обязательствами свободно установленный путем волеизъявления народа демократический порядок от деятельности отдельных лиц, групп или организаций, которые используют или отказываются отвергнуть терроризм или насилие, направленные на свержение этого порядка или такого порядка в другом государстве-участнике. В документе Копенгагенского совещания сформулированы следующие основополагающие нормы:
1) проведение свободных выборов с разумной периодичностью, установленной законом;
2) формирование по крайней мере одной палаты парламента по принципу свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;
16 Международные избирательные стандарты : сборник документов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2009. С. 13.
17 Макаренко А.Б. ОБСЕ - общеевропейская международная организация общей компетенции // Правоведение. 1997. № 1. С.
156-165; Усенко Е.Т. Совет Экономической взаимопомощи -субъект международного права // Советский ежегодник международного права. М., 1980. С. 42; Шибаева Е.А. Право международных организаций. М., 1986. С. 45-47.
3) гарантии взрослым гражданам всеобщего и равного избирательного права;
4) обеспечение тайны голосования либо (при применении иной процедуры) - честного подсчета голосов с их последующим опубликованием;
5) признание прав граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации;
6) признание права отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие политические организации и предоставление таким политическим партиям и организациям необходимых юридических гарантий, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти;
7) обеспечение проведения свободной и честной избирательной кампании;
8) обеспечение отсутствия административных или юридических барьеров для беспрепятственного доступа в СМИ для всех лиц, участвующих в избирательном процессе;
9) признание права победивших кандидатов на вступление в должность и исполнение полномочий;
10) признание необходимости присутствия на выборах иностранных и национальных наблюдателей, не вмешивающихся в избирательный процесс.
Надо отметить, что одним из направлений деятельности ОБСЕ является развитие международноправовых избирательных стандартов. Так, в Руководстве по наблюдению за выборами (Варшава, 2003) названы четыре признака выборов (периодические, подлинные, свободные, честные) и две характеристики их процедуры (тайное голосование и честный подсчет голосов). Выборы в России привлекают внимание международных наблюдателей, опыт последних двадцати лет показывает, что Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества независимых государств (Кишинев, 2002 г.) не только признает необходимость их присутствия в целях повышения процедур открытости и гласности выборов, но и гарантирует им необходимую свободу действий. С развитием международного сотрудничества увеличивается и интерес к российским политическим событиям: например, в 2012 г. в международном наблюдении за выборами Президента России могли принять участие представители семи международных организаций, официально аккредитованные ЦИК РФ: СНГ - 276 наблюдателей, БДИПЧ ОБСЕ - 219, Парламентская ассамблея ОБСЕ - 9, Парламентская ассамблея Совета Европы - 36, ШОС - 19, ОАГ - 2 наблюдателя, АОВСЕ - 1 наблюдатель18.
Проведенный анализ международно-правовых избирательных стандартов и их воплощения в первой новой модели института выборов, появившейся в 1993 г., позволяет сделать следующие выводы:
1. Механизм создания новой модели выборов в России в 1993 г. не в полной мере соответствовал федеральному законодательству, что было подтверждено заключением Конституционного Суда. Однако с принятием Конституции РФ эти проблемы потеряли свою актуальность и в дальнейшем российские избирательные процедуры развивались на базе, созданной нормативными актами Президента РФ, предусматривав-
18 Смуглин Ф.С. Оценка от международных наблюдателей // Журнал о выборах. 2012. № 3. С. 13-15.
36
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМЕ
Асланов З.В.
шей сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательных систем.
2. В ходе становления России как независимого правового государства общественное внимание к проведению выборов и международно-правовым избирательным стандартам было весьма велико, последствием чего стала имплементация в российское избирательное законодательство: на уровне Конституции - гарантий всеобщего избирательного права (с двумя ограничениями, не противоречащими зарубежной и международно-правовой практике), на уровне федерального законодательства - гарантий периодического проведения свободных выборов на основе тайного голосования.
3. В системе международных избирательных стандартов, признанных в РФ, можно выделить семь категорий документов различного статуса и направленности, положения которых воспроизведены в российском законодательстве.
Список литературы:
1. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации : Федер. закон [принят Гос. Думой 26.10.1994] (в ред. от 26.11.1996 ) // Рос. газ. -1994. - 10 дек.
2. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Федер. закон [принят Гос. Думой 09.06.1995] (в ред. от 17.11.1998) // Рос. газ. - 1995. - 28 июня.
3. О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года : Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № 3-2 // Рос. газ. - 1993. - 23 сент.
4. По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова : Пост. КС РФ от 10.10.2013 № 20-П // Рос. газ. - 2013. - 16 окт.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учебник. - М., 1998. - 413 с.
6. Бучин А.А. Конституционные функции выборов в современной России. Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2008. - 199 с.
7. Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации // Журнал российского права. - 2006. -№ 6. - С. 51-56.
8. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. - 291 с.
9. Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. - 2005. - № 10. - С. 4-6.
10. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник / Под ред. А.В. Иванченко. - М., 1999. - 325 с.
11. Красинский В.В. Соотношение международного и национального аспектов в правовом регулировании
избирательного процесса // Современное право. -2011. - № 4. - С. 21-25.
12. Командирова Т.Г. Международные избирательные стандарты и их значение для формирования и развития избирательного законодательства Российской Федерации // В сб. : Юридическая наука и образование. - Вып. 3. - Минск, 2010. -С. 113-119.
13. Кучеренко П.А. Реализация международных избирательных стандартов в правовой системе Российской Федерации. Дис. .канд. юрид. наук. - М., 2007. -217 с.
14. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. - М., 1997. - 561 с.
15. Макаренко А.Б. ОБСЕ - общеевропейская международная организация общей компетенции // Правоведение. - 1997. - № 1. - С. 156-165.
16. Международные избирательные стандарты : сборник документов / Отв. ред. А.А. Вешняков. - М., 2009. - 431 с.
17. Политология: учебное пособие / Под ред. А.П. Тургаева, А.Е. Хренова. - СПб, 2005. - 345 с.
18. Смуглин Ф.С. Оценка от международных наблюдателей // Журнал о выборах. - 2012. - № 3. - С. 1315.
19. Усенко Е.Т. Совет Экономической взаимопомощи - субъект международного права // Советский ежегодник международного права. - М., 1980. - 201 с.
20. Шибаева Е.А. Право международных организаций. - М., 1986. - 147 с.
21. Асланов З.В. Особенности модели электоральноправовой культуры в СССР // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2013. - №6.
22. Асланов З.В. Роль судебной системы в развитии институтов выборов в России // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2014. - №1.
Literature list:
1. On basic guarantees of electoral rights of citizens of the Russian Federation: Federal. law [ adopted by the State. Duma 26.10.1994 ] (as amended. From 26.11.1996 ) / / Rus. gas. - 1994. - December 10.
2. On the election of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: Federal. law [ adopted by the State. Duma 09.06.1995 ] (as amended. From 17.11.1998 ) / / Rus. gas. - 1995. - June 28.
3. On the conformity of Russian actions and decisions of the President of the Russian Federation Boris Yeltsin, associated with its Decree " On the phase of constitutional reform in the Russian Federation" dated September 21, 1993 number 1400 and an appeal to the citizens of Russia September 21, 1993 : Judgment of the Constitutional Court of the Russian Federation of 21.09.1993 № 3-2 / / Ros. gas. - 1993. - Sep 23.
4. In the case on the constitutionality of subparagraph " a" of paragraph 3.2 of Article 4 of the Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in Referendum in the Russian Federation", the first part of Article 10 and Article 86 of the Sixth Criminal Code of the Russian Federation in connection with complaints from citizens GB Egorova, AL Kazakova, IY Kravtsov, AV Kupriyanov, AS Latypova and VY Sinkova : Fasting. Constitutional Court of 10.10.2013 № 20 -P / / Rus. gas. -2013. - Oct 16.
5. Baglaj MV Constitutional law of the Russian Federation : the textbook. - M., 1998. - 413 p.
6. Buchin AA Constitutional functions of elections in Russia. Dis.... Cand. jurid. Sciences. - Saratov, 2008. -199 p.
37
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
7. Vedeneev YA Development of the electoral system of the Russian Federation : problems of legal institutionalization / / Journal of Russian law. - 2006. - № 6. - Pp. 51-56.
8. Veshnjakov AA Electoral standards in international law and their implementation in the legislation of the Russian Federation. - M., 1997. - 291.
9. Veshnjakov AA UN and international electoral standards : some aspects of the formation and development / / Journal of Russian law. - 2005. - № 10. - S. 4-6.
10. Suffrage and electoral process in the Russian Federation : the textbook / Ed. Av Ivanchenko. - M., 1999. -325.
11. Krasinski VV The ratio of international and national aspects of legal regulation of the electoral process / / Modern law. - 2011. - № 4. - Pp. 21 -25.
12. Komandirova TG International electoral standards and their implications for the formation and development of the electoral legislation of the Russian Federation / / In Sat : Legal science and education. - Issue. 3. - Minsk 2010. -C. 113-119.
13. Kucherenko PA Implementation of international electoral standards in the legal system of the Russian Federation. Dis.... Cand. jurid. Sciences. - M., 2007. - 217.
14. Lukashuk II International law. General part. - M., 1997. - 561 p.
15. Makarenko AB OSCE - a pan-European international organization of general competence / / Jurisprudence. -1997. - № 1. - S. 156-165.
16. International electoral standards : a collection of documents / Ed. Ed. AA Veshnjakov. - M., 2009. - 431 p.
17. Politics : Textbook / Ed. Ap Turgaeva, AE Fucking. -St. Petersburg, 2005. - 345.
18. Smuglin FS Rating from international observers / / Journal of the election. - 2012. - № 3. - S. 13-15.
19. Usenko ET Council for Mutual Economic Assistance - a subject of international law / / Soviet Yearbook of International Law. - M., 1980. - 201.
20. Shibaeva EA Law of international organizations. - M., 1986. - 147 p.
Рецензия
на научную статью «Имплементация международноправовых стандартов в российское законодательство о выборах и референдуме в период принятия Конституции Российской Федерации»
Задача, поставленная автором статьи, состоит в проведении исторического анализа развития законодательства о выборах и референдуме, относящегося к периоду становления Российской Федерации как независимого государства и принятия действующей Конституции. Среди правовых источников, изученных при ее написании, имеются международно-правовые конвенции, декларации и резолюции ООН. Имплементация в российское законодательство международноправовых стандартов является важной и потому, что ОБСЕ, ПАСЕ и другие международные организации работают в направлении их развития, а выборы в России всегда привлекали международное внимание.
Методология исследования включает в себя диалектические методы, разработанные в философии права, а также сравнительно-правовой (компаративисткий), исторический, логический методы. Рамки исследования охватывают исторический период с начала 90-х гг. до настоящего времени, поскольку эволюционный путь законодательства о выборах еще не завершен. Практическое значение подготовленной работы состоит в том, что автором обобщены российские и международно-правовые источники, регламентирующие про-
цедуру проведения выборов и референдума, и авторские выводы могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства.
Статья рекомендуется широкому кругу специалистов, чья область научных интересов связана с избирательным правом.
Рецензент: доктор юридических наук, профессор Р.В. Шагиева
38
