CC BY
244
УДК 342.8
Е.П. Мармилова
E. MarmiIova
СООТВЕТСТВИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ МЕЖДУНАРОДНЫМ
СТАНДАРТАМ О ВЫБОРАХ
CONFORMITY OF THE RF LEGISLATION WITH INTERNATIONAL ELECTORAL STANDARDS
В статье рассматривается вопрос о соответствии избирательного законодательства РФ международным стандартам о выборах.
Российское законодательство опирается на международные стандарты. Отмечается тенденция принятия новых дополнений к существующим международным стандартам избирательного права. При наличии правовых проблем избирательного права в РФ все больше возрастают противоречия соответствия избирательного права и международных стандартов
The article considers question of conformity of the Russian Federation electoral legislation with international electoral standards.
Russian legislation relies on international standards. It is noticed a tendency towards approval of new additions to international standards of elective franchise. Under existence of legal difficulties of the RF suffrage there are increasing contradictions between the suffrage and international standards
Ключевые слова: избирательное право, избира- Key words: elective franchise, electoral rights of citizens,
тельные права граждан, избирательный процесс, меж- electoral process, international standards of free democratic
дународные стандарты свободных демократических elections
выборов
Международные стандарты в российском избирательном праве применяются постоянно. Под международными стандартами свободных демократических выборов понимаются «обязательства государств по предоставлению лицам, находящимся под их юрисдикцией, свобод и прав на участие в свободных, справедливых, подлинных, периодических, открытых и гласных выборах, а также гарантии непосягательства на эти права и свободы и гарантии принятия государствами соответствующих мер к их наиболее полной реализации» [1].
В юридической науке не имеет однозначного решения вопрос о соответствии избирательного законодательства РФ международным стандартам о выборах. По мнению А. А. Вешнякова, «новое российское законодательство о выборах (ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. №2-ФКЗ, ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. N 67-
ФЗ, ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания» от 18 мая 2005 г. ФЗ-51 и другие), по оценке и международных, и отечественных экспертов, вместило в свои рамки все существующие международные стандарты. Это свидетельствует о том, что в Российской Федерации приоритет международного права, на что не пошли многие европейские страны, не только декларирован, но и реализуется в повседневной деятельности» [1]. С такой точкой зрения трудно не согласиться. Международные стандарты закреплены в нормах российского избирательного права. Они регулируют многие правовые вопросы, являются основополагающими при проведении, организации выборов, позволяют развивать демократические институты в современной России. По своей сути они универсальны и применяются при проведении выборов во многих странах.
А.Е. Любарев выдвигает одним из главных критериев свободных, честных, справедливых и подлинных выборов - наличие свободной конкуренции кандидатов и/или партий. «Этому принципу посвящен ряд положений Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ. К сожалению, за 15 лет, прошедшие с первых альтернативных выборов, нам в России так и не удалось выработать действенные процедуры, позволяющие обеспечить возможность выдвижения и регистрации тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей и имеют шансы на избрание» [2]. Такая позиция исключает возможность рассматривать международные стандарты как один из механизмов защиты избирательных прав граждан. Это является их недостатком.
По мнению Ю.А. Веденеева, международные стандарты «выполняют одновременно две юридические функции: правообразующую и праворегулирующую. Правообразующая функция выражается в закреплении международным правом общего нормативного мини-
мума внутригосударственного правового регулирования избирательных прав граждан, то есть устанавливает границу универсальных гарантий» [3]. Международные стандарты выступают ориентиром для совершенствования избирательного законодательства, «устанавливают и санкционируют содержание правового регулирования политических прав и свобод граждан, их реализацию и применение» [3] -таким образом, реализуется праворегулирующая функция. Такая регламентация международных стандартов позволяет вносить изменения во внутригосударственное избирательное право путем совершенствования избирательных норм.
Официально российское избирательное законодательство опирается на стандарты международного права. «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с конституцией» [4].
Многие принципы и нормы избирательного российского права повторяют международные стандарты. В частности, в Американской Конвенции о правах человека от 22 ноября 1969 г. провозглашается право гражданина принимать участие в ведении государственных дел непосредственно или через своих представителей (ст. 23 п. а); выбирать и быть избранным на подлинных периодических выборах, которые проводятся на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, которые гарантируют свободное выражение воли избирателей (ст. 23 п. Ь). В российском законодательстве эта международная норма зафиксирована в Конституции РФ и федеральных законах о выборах: «Г раж-дане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п. 1 ст. 32 Конституция РФ от 1993 г.); имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в
референдуме (п. 2 ст. 32 Конституция РФ от 1993 г.)». «Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (п. 2 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.)». Следовательно, международные стандарты являются правовой основой российского избирательного права.
В рамках международного сотрудничества отмечается тенденция принятия новых дополнений к существующим международным стандартам избирательного права: 7 октября 2002 г. Содружеством независимых государств принята Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. «В Конвенции объединены базовые принципы, составляющие основу избирательных стандартов, сформулированы практические требования к государствам по их воплощению в избирательном законодательстве и правоприменительной практике» [1].
Формы защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации включают процедуру обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан; разрешение избирательных споров, посредством рассмотрения нарушений избирательными комиссиями и судами общей юрисдикции; юридическую ответственность (уголовную, административную, конституционно-правовую), международные стандарты и правила проведения выборов. При проведении выборов ЦИК РФ заинтересована в положительной оценке уровня проведения выборов в РФ. Такая оценка позволяет говорить о высокой степени развития демократии.
В настоящее время ЦИК РФ столкнулся с проблемой участия международных наблю-
дателей в выборах депутатов в Государственную Думу РФ (2 декабря 2007 г.): «бДиПЧ ОБСЕ отказалось прислать своих представителей на парламентские выборы в России, объяснив это чинимыми препятствиями с российской стороны. По мнению МИД РФ, представителям БДИПЧ помешала приехать неразбериха в самом бюро и пренебрежение его руководства общепринятыми процедурами, необходимыми для получения аккредитации» [5]. Данный отказ можно охарактеризовать как политическую акцию, которая не может свидетельствовать об отрицательной оценке организации парламентских выборов в стране.
ЦИК РФ приняла свой документ об участии международных наблюдателей на выборах: «24 января 2008 г. Центризбирком утвердил постановление о разъяснении порядка деятельности международных наблюдателей на выборах в РФ. Согласно документу, приглашения наблюдателям могут отправить Президент РФ, верхняя и нижняя палаты парламента, Правительство и ЦИК. Срок полномочий наблюдателя начинается со дня аккредитации в ЦИК и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов. При этом все материально-финансовое обеспечение деятельности наблюдателя производится за счет направившей его стороны или за его собственные средства» [5]. Ранее, 31 октября 2007 г., были утверждены «Разъяснения порядка деятельности международных наблюдателей на выборах в Госдуму РФ». Указанные нормативно-правовые акты представляют собой дополнительные требования к участию международных наблюдателей при проведении выборов в РФ.
«Одним из требований к наблюдателям стало обязательное декларирование целей наблюдения за выборами в уставах организаций и опыт проведения такого рода миссий. Еще одним критерием является факт тесного и регулярного сотрудничества России с институтами, направляющими наблюдателей. Например, поскольку Россия не входит ни в НАТО, ни в Европейский союз, наблюдателей от Пар-
ламентской ассамблеи НАТО и миссий Европарламента на предстоящих выборах не приглашают (представители Парламентской ассамблеи НАТО в Россию до сих пор не приезжали, но активно работали на последних выборах на Украине и в Армении, а миссии Европарламента присутствовали на прошлых выборах Думы и президента). Приоритет был отдан тем международным институтам, членом которых Россия является или имеет рабочие контакты. К примеру, Парламентская ассамблея Совета Европы, Бюро по демократическим институтам и правам человека, Парламентская ассамблея Северного совета. Однако и их работу решено ограничить по двум параметрам: временному и качественному» [6]. Данные разъяснения ограничивают круг наблюдателей и отсеивают мелкие организации.
По оценке И.Б. Борисова, «России институт международного наблюдения для легитимации выборов внутри страны не нужен» [7]. Международный институт наблюдения за текущими выборами в России применяется широко, но особого влияния не оказывает, так как в избирательном законодательстве прописана процедура обращения в суды общей юрисдикции, а также в Европейский суд по правам человека.
Проблемы применения международных стандартов в РФ, несомненно, существуют.
Во-первых, отсутствует понятие «международный стандарт» в отношении избирательного процесса. «В специальной литературе отсутствует определение понятия «международный избирательный стандарт», нормативное значение данной правовой категории -института, источника, принципа правового регулирования » [3].
Во-вторых, не всегда можно говорить о должной защите прав избирателей, участников избирательного процесса. На прошедших выборах 2 декабря 2007 г. избирательными объединениями были зафиксированы существенные нарушения всех статей закона.
В-третьих, наличие влияния административного ресурса на ход выборов и примене-
ние «черных технологий» не позволяет судить о свободных, честных, справедливых выборах в РФ. «В республике Дагестан административный ресурс используется весьма своеобразно. На выборах в органы местного самоуправления поселений искусственно увеличивался электорат одного из кандидатов путем регистрации в данном поселении дополнительного количества людей, которые получали право участвовать в выборах и тем самым обеспечивали перевес при подсчете голосов. Использование подобных технологий приводит к формированию представительного органа, подконтрольного органам управления, что создает основу для последующих злоупотреблений должностными лицами государства» [8].
По мнению директора фонда свободных выборов, члена Общественной палаты Андрея Пржездомского, «выборы как таковые не могут быть абсолютно честными и объективными, выборы всегда субъективны» [9]. При наличии правовых проблем избирательного права в РФ все больше возрастают противоречия соответствия российского избирательного права и международных стандартов.
В юридической литературе вопрос о соответствии норм избирательного права международным стандартам остается спорным.
Многие международные стандарты закреплены в избирательном праве РФ и применяются достаточно широко. Наряду с этим выделяется ряд правовых проблем применения международных стандартов: присутствие
влияния административного ресурса и применение «черных технологий», не всегда избирательные права граждан защищаются должным образом, понятие «международный стандарт» в отношении избирательного процесса в избирательном праве не закреплено законодательно. Существует ряд других проблем: не всегда международные наблюдатели готовы присутствовать на выборах в РФ. Международный институт есть в наличии, но особого влияния не оказывает. Возможности международных наблюдателей в лице мелких организаций с принятием нового законодательства ограничи-
ваются. мами избирательного права и международны-
Таким образом, нельзя не говорить о ми стандартами. складывающихся противоречиях между нор-
1. Вешняков А.А. Российское избирательное законодательство и международные стандарты свободных демократических выборов / А.А. Вешняков // Журнал о выборах. - 2007. - № 1. - С. 10.
2. Любарев А.Е. Обеспечивает ли российское законодательство свободную конкуренцию на выборах / А.Е. Любарев// Журнал о выборах. -2006. - № 2. - С. 53.
3. Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы РФ: проблемы правовой институализации / Ю.А. Веденеев // Журнал российского права. -2006. - № 6. - С. 56.
4. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. Статья 17.
5. Глава ЦИК подписал приглашения на выборы Президента РФ всем миссиям наблюдателей, включая главу БДИПЧ - электронный ресурс -
Коротко об авторе_________________________________
Мармилова Екатерина Петровна, преподаватель, Российский государственный гуманитарный университет (РГГУ), г. Астрахань, раб. тел. (8512) 33-30-55
Научные интересы: избирательное право, правовое регулирование избирательных споров
__________________________________Литература
http://ipmi.ru/index.php?
ind=news&op=news_show_single&ide=4655.
6. Нагорных И. Наблюдателей поставят в рамки / И. Нагорных, М. Зыгарь // Коммерсант. - № 201 (3777) от 01.11.2007.
7. Борисов И.Б. Приедут ли международные наблюдатели на выборы Президента России. http://www.ng.ru/politics/2007-11 -27/3_каАЬ^^№тІ.
8. Гаджиева К.Н. Некоторые правовые аспекты избирательных технологий / К.Н. Гаджиев. -Закон и право. - 2007. - № 10. - С. 9.
9. Выборы не могут быть абсолютно честными и объективными. Коммерсантъ. - № 19 (3836) от 07.02.2008
http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=850086
_______________________________Some facts about author
Marmilova Ekaterina, professor of Astrakhan Branch of the RSUH, telephone (8512) 33-30-55
Scientific interests: electoral law, legal regulation of electoral process
