CC BY
191
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ
Е.В. ШИМБАРЕВА,
кандидат юридических наук, доцент, Южный федеральный университет
В последнее время наблюдается бурный рост количества крупных хозяйствующих субъектов в различных отраслях экономики, обладающих большим рыночным потенциалом. Новый участник рынка, правовой статус которого вызвал активную дискуссию в литературе, представляет собой государственную корпорацию - весьма специфическую организационно-правовую форму юридического лица. Необходимо подчеркнуть, что правовой статус корпорации как субъекта корпоративного права не урегулирован в российском законодательстве, а сама корпорация представляет собой в первую очередь доктринальное понятие. Под корпорацией исследователи понимают коммерческую организацию, получившую статус юридического лица в результате государственной регистрации, основанную, прежде всего, на объединенных капиталах (добровольных взносах), для осуществления определенной социально полезной деятельности, в которой собственность отделена от управления [9, с. 147].
Противоречие заключается в том, что российский законодатель все же использует термин «корпорация» в нормативно-правовых актах, но его содержание кардинально отличается от классического традиционного понимания корпорации1. Речь идет об активном использовании государством организационно-правовой формы государственной корпорации, в том смысле, в каком она закреплена в ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. [21, ст. 145], в связи с чем в последнее время даже стало высказываться мнение о возникновении новой формы собственности - частно-публичной или административно-коммерческой [10, с. 28].
В 1999 г. Федеральный Закон «О некоммерческих организациях» был дополнен ст. 7.1 «Государственная корпорация» [19, ст. 3473]. Согласно этой статье государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации, и может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются специальным законом, на основании которого она создается. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ (устав и/или учредительный договор). В специальном законе должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государс-
1 Доктрина русского дореволюционного законодательства отличала в составе юридических лиц на соединение лиц (корпорация) и на учреждения (институты). Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «...юридическое лицо играет роль «скобок», в которые заключаются однородные интересы известной группы лиц для более упрощенного определения отношений этой коллективной личности к другим. Соединения лиц могут быть публичными, например, дворянское общество, или же частными, например, акционерное товарищество» (см.: [25, с. 92]); Д.И.Мейер также рассматривает корпорации как объединения лиц, отличая их от учреждений (см.: [11]).
© Шимбарева Е.В., 2007
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
твенной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. В науке высказана точка зрения, что нормативное регулирование в случае государственной корпорации в силу принятия специального закона для ее создания подменяется индивидуально-правовым, а порядок создания юридического лица склоняется к распорядительному2.
Будучи законодательно закрепленной в 1999 г., государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица не использовалась довольно долгое вре-мя3. При включении государственной собственности в гражданский оборот обходились, в зависимости от цели создания, унитарными предприятиями - ГУП «Московский Метрополитен», акционерными обществами с 100-процентным участием государства - ОАО «Российские железные дороги» (как коммерческими юридическими лицами) или, например, государственными учреждениями - федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Южный федеральный университет" (как некоммерческими юридическими лицами). На основании Федерального Закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» в 2003 г. была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» [23, ст. 5029], которая долгое время оставалась единственной реально действующей государственной корпорацией и работает по настоящее время. В науке это обстоятельство служило поводом для критики закрепления организационно-правовой формы государственной корпорации в ФЗ «О некоммерческих организациях», особенно в свете активного развития корпоративного права и корпоративной конфликтологии. Так, многие авторы отмечают нецелесообразность правовой конструкции государственной корпорации, особенно, с их точки зрения, очевидной вследствие удачной доктринальной классификации юридических лиц на корпорации и учреждения: «в действующем законодательстве это понятие применяется крайне редко и, как представляется, крайне неудачно» [8, с. 8].
Однако в 2007 г. законодатель для решения стратегических задач долгосрочного характера снова обратился к организационно-правовой форме государственной корпорации. Так, в мае 2007 г. появился ФЗ «О банке развития», регулирующий правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок реорганизации и ликвидации банка развития - государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства [18].
В июле 2007 г. был принят ФЗ "О российской корпорации нанотехнологий", устанавливающий правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Российской корпорации нанотехнологий, которая действует в целях содействия реализации государс-
2 Ведь ФЗ «О некоммерческих организациях» уделяет такой, казалось бы, важной форме юридического лица всего одну статью, а все детали рассматриваются в специальном нормативном акте. При этом необходимо учитывать, что так как федеральный закон является нормативно-правовым актом, имеющим общеобязательный характер, и рассчитан на неопределенное время, место применения и неограниченный круг лиц, в каждом конкретном случае, устанавливая детали регулирования деятельности государственной корпорации, законодатель фактически каждый раз устанавливает новую организационно-правовую форму юридического лица (см.: [1, с. 208]).
3 В материалах законопроекта ФЗ «О некоммерческих организациях» говорится, что в целях создания законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из ОАО, являющегося кредитной организацией, в некоммерческую организацию данным проектом предлагается создать новый вид некоммерческой организации, наилучшим образом соответствующий целям и особенностям деятельности Агентства, - государственную корпорацию. Это позволяет сделать вывод о том, что внесение изменений в закон преследовало единственную цель: подвести законодательную базу только под одну организацию, что выглядит довольно нецелесообразно (см. [12]).
твенной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии [22].
ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21.07.2007 г. целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [24].
30 октября 2007 г. был принят ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта». Целью деятельности Корпорации (краткое название ГК Олимпстрой) является осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта [20].
На разных стадиях рассмотрения находятся законопроекты «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (принят Государственной Думой 13.11.2007) [14], «О Государственной корпорации "Ростехнологии"» (запланирован для рассмотрения в Совете Федераций РФ на 16.11.2007 г.) [13]. Профильными министерствами планируется внесение на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроектов, касающихся создания государственных корпораций Автодор (развитие дорожной сети в РФ, в том числе и платных автомобильных дорог), Росрыбфлот (деятельность в области рыбопромышленного комплекса), Фармацевтический логистический комплекс (деятельность по закупке лекарственных препаратов для граждан).
Исходя из специальных законов мы можем, наконец, сделать выводы об основных чертах государственной корпорации как организационно-правовой формы. Являясь некоммерческим юридическим лицом, государственные корпорации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, установленных специальным законом, и соответствует этим целям. Прибыль корпорации, полученная по результатам ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение целей, указанных в специальном законе. Имущество корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности корпорации, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность корпорации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Органами управления государственных корпораций являются чаще всего наблюдательный совет корпорации, правление корпорации и генеральный директор корпорации. В некоторых корпорациях образуется также консультативный орган (например, научно-технический совет ГК «Роснанотех»), действуют ревизионные комиссии. Корпорация реорганизуется или ликвидируется на основании федерального закона, определяющего порядок ее реорганизации или ликвидации.
Необходимо отметить, что очень важно отличать государственную корпорацию как организационно-правовую форму юридического лица и корпорацию как часть фирменного наименования хозяйствующего субъекта, имеющего иную организационно-правовую форму (например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного дви-
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
жения в Российской Федерации», ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация», АО "Государственная страховая корпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций"). В последнее время также создаются масштабные промышленные холдинги в виде открытых акционерных обществ, в названии которых фигурирует термин «корпорация». Так, например, согласно Указа Президента РФ 21.02.2006 г. Российской Федерацией и акционерами российских авиастроительных организаций было учреждено открытое акционерное общество «Объединенная авиастроительная корпорация» с внесением в качестве вклада Российской Федерации в его уставный капитал находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ. Доля Российской Федерации в уставном капитале учреждаемого акционерного общества составила не менее 75% акций [17]. Также действуют в соответствующих отраслях промышленности ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «Объединенная авиадвигателестроительная корпорация».
В науке идет активная дискуссия по поводу целесообразности использования организационно-правовой формы государственной корпорации. Очевидно, что государственные корпорации создаются в проблемных отраслях экономики. Предполагается, что речь идет об осуществлении масштабных проектов, которые, как считается, должны быть самоокупаемыми и в итоге приносить прибыль инвестирующей организации. Одна из точек зрения на существующую тенденцию такова, что эти процессы рассматриваются не как благотворительность со стороны государства, а скорее как расширение сферы государственного влияния в экономике [10, с. 28]. Есть и обратное мнение. Так, например, по мнению И.В. Ершовой, "за государственными корпорациями - большое будущее. Их создание в различных областях экономики реально позволит упростить весьма громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать реальное связующее звено между государством и хозяйствующими субъектами. Кроме того, государственные корпорации могли бы стать консультационными центрами, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения" [3, с. 41].
Вместе с тем обоснованность использования конструкции государственной корпорации в различного рода «национальных проектах» вызывает некоторые сомнения, поскольку данная организационно-правовая форма обладает рядом очевидных противоречий. В частности, совмещение государственной корпорацией функций государственного органа (участие в выработке и содействие реализации государственной политики, разработка и согласование проектов нормативных правовых актов) и бизнес-структуры (финансирование проектов, осуществление предпринимательской деятельности, хоть и в ограниченных рамках) является источником постоянного конфликта интересов в деятельности государственной корпорации. Так, Правовое управление Государственной Думы РФ указало в своем Заключении по проекту федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на то обстоятельство, что законопроект не отвечает предназначению государственной корпорации как некоммерческой организации - субъекта частного права, созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (статья 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), а положения законопроекта, наделяющие Корпорацию по сути функциями органа государственной власти, нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку Корпорация не является таким органом. Это противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П, разъясняющего систему государственных органов, Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2, разъясняющего понятие нормативно-правового акта [5]. Кроме того, еще в 1999 г. при внесении в Государственную Думу проекта ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в заключении Правового Управления указывалось на некорректность термина «корпорация» в данном случае [4].
С точки зрения чиновников, создание государственной корпорации - это наиболее оптимальный в сложившихся условиях вариант консолидации отрасли, восстановления государственного контроля и управляемости в наиболее критичных отраслях [2]. В доктрине же идет активная критика организационно-правовой формы государственной
корпорации в первую очередь с той позиции, что с ее введением нарушается система основных правовых институтов. Это опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель утрачивает ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев. Статья 7.1. ФЗ «О некоммерческих организациях» отличается такими лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически невозможно. Термин «корпорация» в данном случае, если иметь в виду классическое понимание ее как организации, основанной на членстве, вызывает сомнение, потому как в государственной корпорации один учредитель - Российская Федерация [1, с.208].
Больше всего опасений возникает при рассмотрении правового статуса имущества, переданного государственной корпорации на праве собственности. Стала даже высказываться точка зрения о возникновении новой формы собственности - административнокоммерческой или госкорпоративной. «Государственная корпорация - не что иное, как новая форма собственности. И не государственная, и не частная. Все корпорации выведены из-под прямого контроля правительства, их руководство назначает лично президент, прибыль не подлежит распределению, а правила раскрытия информации менее жесткие, чем для акционерных обществ...» [10, с. 28]. В соответствии с действующим законодательством имущество, переданное государственной корпорации, является его собственностью. Означает ли это, что государственные корпорации, становясь собственниками переданного имущества, могут быть признаны субъектами частной собственности? Имущество государственной корпорации передается государством безвозмездно, что исключает возможность квалификации такой передачи приватизацией. Некоторые авторы считают, что интересы граждан и юридических лиц призвана обслуживать только частная собственность, детализируя, что "имущество, принадлежащее на праве собственности любому юридическому лицу, за исключением унитарного предприятия, или государственного, или муниципального учреждения, является объектом частной собственности" [7, с. 258, 260]. Отличие между содержанием права собственности большинства некоммерческих организаций и публично-правовых образований будет заключаться главным образом в том, что у первых реализация осуществляется в целях удовлетворения пусть социального, но коллективного интереса (интересов строго определенного коллектива), а публично-правового образования - в целях удовлетворения социального, но публичного интереса (интереса всех) [16]. Такое размывание форм собственности и расплывчатое понятие государственной собственности может иметь негативные последствия как для частных структур, так и для государства.
Представляется, что в отечественном законодательстве организационно-правовая форма государственной корпорации установлена как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, бесспорно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к "классическим" корпорациям. Действительно, законодатель использует конструкцию юридического лица частного права для осуществления функций публичного характера. Законодательные противоречия позволяют некоторым исследователям делать вывод о том, что государственная (или публичная, как ее иногда называют) корпорация представляет собой новый субъект публичных правоотношений [15, с. 53]. При этом статус государственной корпорации напоминает правовой статус публичных корпораций в англосаксонской системе права (public corporation и public benefit company)4.
Закрепление в российском законодательстве организационно-правовых форм государственной корпорации и учреждения усложняет использование классической доктринальной классификации юридических лиц на корпорации и учреждения, столь удачной для целей корпоративного права. Если до 2007 года в науке высказывалась точка зрения об элементарной неточности и терминологической ошибке, то после принятия множес-
4 В англосаксонской правовой системе под публичными корпорациями могут пониматься как целые муниципальные образования (город, деревня), так и отдельные государственные органы, а также юридические лица, создаваемые государством и осуществляющие деятельность, направленную на общественно-полезные цели.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
тва специальных федеральных законов, закрепляющих правовой статус создаваемых государственных корпораций, законодатель подтвердил свое намерение активно использовать государственные корпорации как средство улучшения экономических условий в отдельных отраслях хозяйства, требующих государственного дотирования. Даже предполагая, что законодатель отличает государственную корпорацию от частной, мы не можем назвать государственную корпорацию корпорацией в классическом смысле исходя из ее принципа организации и правового статуса. Это неоднозначность в терминологии может привести к правовым коллизиям.
Кроме того, вызывает вопросы целесообразность использования организационноправовой формы государственной корпорации в принципе. Возникновение на рынке такого крупного хозяйствующего субъекта, получающего финансирование непосредственно из бюджета, не обязанного открыто публиковать информацию, касающуюся своей деятельности, может привести к ограничению конкуренции и появлению монополистических тенденций. Неизвестно, какие перспективы у созданных государственных корпораций, ведь хозяйствующий субъект, обладающий таким мощным «административным ресурсом», вряд ли вызовет доверие со стороны частных контрагентов. Положительный результат, с нашей точки зрения, может быть достигнут только в том случае, если государственная корпорация, аккумулировав в отрасли материальные ресурсы, передаст свое имущество частным участникам рынка и впоследствии ликвидируется5.
литература
1. Гражданское право: Учеб. В 3-х т. Т. 1. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев и др.; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК Велби, Проспект, 2004.
2. Емельяненков А. «Росатом» во втором прочтении // Российская газета. 9.11.2007. № 251(4514).
3. Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6.
4. Заключение к проекту Федерального закона № 99062966-2 «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // Официальный сайт Государственной Думы РФ (http://www.duma.gov.ru)
5. Заключение по проекту Федерального закона № 475370-4 «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", внесённому Президентом Российской Федерации (первое чтение) по поручению Совета Государственной Думы от 4 октября 2007 года (протокол № 266) // Официальный сайт Государственной Думы РФ (http://www. duma.gov.ru)
6. Калашникова Н. Выход есть // Итоги. 2007. № 46.
7. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Ч. 1 / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 1995.
8. Корпоративное право / Отв. ред. И.С. Шиткина. М.: Волтерс Клувер, 2007.
9. Корпоративное право: Учеб. для юридических вузов / В.В. Гущин, Ю.О. Порошкина, Е.Б. Сердюк. М.: Эксмо, 2006.
10. Красавин А. Госмонопользование // Итоги. 08.10.2007. № 41(591).
11. Мейер Д.И. Русское гражданское право // Юридический форум для юристов «ЮрКлуб» (http://forum.yurclub.m/mdex.php?download=55)
12. Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 99062966-2 «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // Официальный сайт Государственной Думы РФ (http://www.duma.gov.ru)
13. Проект Федерального закона «О Государственной корпорации «Ростехнологии» № 472469-4 // Официальный сайт Государственной Думы РФ (http://www.duma.gov.ru)
5 О такой стратегии говорит большинство специалистов в этой сфере. Так, Президент РСПП А. Шохин, отмечая, что любой предприниматель, заходя в какой-то бизнес, должен заранее формировать стратегию выхода, считает, что наиболее удачным планом была бы сначала консолидация активов, затем акционирование со стопроцентным участием, потом IPO и абсолютно прозрачная приватизация, которую не удалось осуществить в 90-е годы (см.: [6, с. 30]).
14. Проект Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» № 475370-4 // Официальный сайт Государственной Думы РФ (http://www. duma.gov.ru)
15. Романовская О.В. О понятии публичной корпорации // Правоведение. 2006. № 5.
16. Ълярян А. Государственные корпорации как юридическая фикция «путинга» // Аналитический портал-блог «Гражданский иск» ^їїр://сшІасйоп.ш/?р=94)
17. Указ Президента РФ «Об открытом акционерном обществе «Объединенная авиастроительная корпорация» № 2005/02/21-1 от 21.02.2006 // Официальный сайт Президента РФ (http://www.kremlin.ru)
18. Федеральный закон «О банке развития» от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ // Российская газета. 24.05.2007. № 4371.
19. Федеральный Закон «О внесении дополнений в Федеральный Закон «О некоммерческих организациях» от 08.07.1999 № 140-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 12.07.1999. № 28.
20. Федеральный закон «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» от 30.10.2007 г. № 238-Ф3 // Российская газета. 03.11.2007. № 4510.
21. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.1996 // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3.
22. Федеральный закон «О российской корпорации нанотехнологий» от 19.07.2007 № 139-ФЗ // Российская газета. 25.07.2007. № 4422.
23. Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23.12.2003 № 177-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.12.2003. № 52.
24. Федеральный закон «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21.07.2007 № 185-ФЗ // Российская газета. 27.07.2007. № 4425.
25. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1914 г.). М., 1994.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2007 Том 5 № 4
