CC BY
87
Вовк Анна Александровна
соискатель кафедры гражданского права Кубанского государственного аграрного университета
(тел.: 89184402800)
Проблемы субъективных имущественных прав государственных корпораций
Аннотация
В работе рассматривается правовое положение государственных копораций, содержание правоспособности государственных корпораций.
Annotation
Legal position state corporation is considered In the work. The contents legal capacity state corporation.
Ключевые слова: государственные корпопации, имущественные права государственных корпорций, правоспособность государственных корпораций.
Key words: the state corporations, rights of property state corporation, legal capacity of the state corporation.
нновационная политика и
И стремление государства последовательно и
целенаправленно стимулировать отечественного товаропроизводителя, решать крупные общегосударственные задачи не в последнюю очередь связано с созданием и финансированием государственных корпораций. Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", законами о создании госкорпораций предусмотрено, что они являются юридическими лицами. Однако при анализе этого факта нельзя не обратить внимания на два обстоятельства.
Первое обстоятельство состоит в том, что не все признаки юридического лица свойственны госкорпорациям. Речь идет, например, о ст. 52 ГК РФ, так как учредительными документами госкорпорации не являются ни устав, ни учредительный договор и устав, ни общее положение о госкорпорации, так как каждое из них действует на основании специального закона о ее создании (целесообразно это или нет - другой вопрос); о ст. 56 ГК РФ, поскольку ответственность, например, ГК "Росатом" по обязательствам распространяется не на все принадлежащее ей имущество, поскольку законом о ее создании предусмотрено, что на имущество, перечень которого утверждается правительством, взыскание не может быть обращено; о п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ, поскольку при
реорганизации (например, ГК "Росатом") согласие кредиторов на перевод их требований не требуется. Госкорпорации могут быть реорганизованы или ликвидированы на основании специального федерального закона, определяющего порядок и сроки реорганизации или ликвидации. При этом указанный федеральный закон должен определить порядок использования имущества корпорации после ее ликвидации. Что же касается ГК "Росатом", то при ее ликвидации имущество поступает в федеральную собственность без установления такого порядка. При ликвидации ГК "Фонд" (либо до окончания периода ее деятельности, если средства Фонда в полном объеме, предназначенные для осуществления его деятельности, будут использованы) средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов к Фонду, перечисляются в федеральный бюджет в порядке, установленном законом о создании ГК "Фонд". На ГК "Банк" как на юридическое лицо не распространяются основные положения законодательства о банках и банковской деятельности, которые характерны для банков - юридических лиц. Другими словами, созданные искусственно новые структуры не вписываются в систему действующего корпоративного законодательства и, что самое главное, нуждаются в особом регулировании. Приведенные примеры позволяют сделать вывод: госкорпорация обладает определенной спецификой в сравнении с организацией -
77
юридическим лицом. По-видимому, разработчики законов о госкорпорациях преследовали определенную цель, которая неизвестна общественности.
Второе обстоятельство, и в этом также состоит специфика госкорпораций, заключается в том, что все госкорпорации выполняют несоразмерно большой объем публичных управленческих функций, что роднит их с учреждениями публичного права. Так, ГК "Росатом" обеспечивает проведение государственной политики в ряде областей, осуществляет оперативно-правовое регулирование и выполняет иные функции публичного характера. "Росатом" совместно с Министерством обороны РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Целью деятельности ГК "Олимпстрой" является осуществление управленческих и иных общественно-полезных функций, необходимых для проведения XXII зимних Олимпийских игр.
Таким образом, государственные корпорации, с одной стороны, являются хозяйствующими субъектами, а, с другой выполняют функции органов управления. Допустимо ли это? Выполнение публичных управленческих функций, функций в области государственного управления, не свойственных юридическому лицу в его нынешнем значении, является не менее важным в реализации той государственной идеи, для которой и созданы госкорпорации, чем вступление их в гражданские правоотношения.
Применительно к госкорпорации мы, скорее всего, имеем дело с организацией, имеющей некоторые признаки юридического лица, выполняющей не только частные, но и значительные публичные функции. Организационно-правовую форму - госкорпорация - нельзя осмыслить, используя только понятие юридического лица в его нынешнем понимании.
Ситуация, когда юридическое лицо выполняет публичные функции, анализировалась многими учеными. Однако единого мнения по этой проблеме не выработано. По мнению Е.А. Суханова, "юридические лица, в которых Российская Федерация и/или ее субъекты являются единственными либо заведомо господствующими участниками, преследуют в первую очередь цели удовлетворения определенных общественных (публичных) потребностей (в сфере транспорта, связи, энергетики и др.), а не ограничения собственной
имущественной ответственности. Полный контроль публичного собственника за их деятельностью делает в большой степени формальным их статус как юридических лиц частного права" [1]. Таким образом, Е. А. Суханов делает акцент на полном контроле публичного собственника. Однако, Е. А. Суханов и его сторонники не подвергают сомнению принцип сохранения права собственности на имущество таких организаций у публично-правового образования, будь то Российская Федерация или муниципальное образование.
В связи с этим возникают вопросы: кто определяет, является ли контроль публичного собственника полным? что в принципе означает "полный контроль"? это 100%-ный контроль? а если он менее 100%?
Из аргументации Е.А. Суханова следует, что, поскольку в госкорпорациях речь не идет о полном контроле публичного собственника, то их статус как юридических лиц частного права не является формальным, т.е. статус госкорпорации является реальным статусом обычного юридического лица. С этим согласиться нельзя по соображениям, о которых речь шла выше.
Оставаясь на тех же цивилистических позициях, более четко высказался В.П. Мозолин, который полагает, что, с одной стороны, "действующее гражданское законодательство не предусматривает категории публичных юридических лиц". С этим следует согласиться. С другой стороны, по его мнению, "нет необходимости вводить категорию публичного юридического лица и в будущем" [2]. С этим согласиться нельзя, так как при такой постановке вопроса неясно, как определить статус хозяйственной структуры, выполняющей частноправовые и публично-правовые функции.
Интересный анализ этой проблемы провел В.Е. Чиркин, который сформулировал признаки юридического лица, выполняющего публичные функции - юридического лица публичного права [3].
Л. Ефимова, соглашаясь с категорией "юридическое лицо публичного права", полагает, что эту категорию "допустимо использовать для обозначения группы юридических лиц, целью создания которых является "решение общих дел". Для достижения этой цели они могут наделяться властными полномочиями"[4].
Разделяя теорию юридического лица публичного права, которыми являются госкорпорации, хотелось лишь заметить следующее: масштабность и особая важность задач, выполняемых госкорпорациями, позволяет сделать вывод, что юридические лица публичного права, организационно-правовой формой которых
18
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)
являются госкорпорации, должны обладать властными полномочиями, перечень которых, учитывающий специфику госкорпорации, определяется при их создании. Для госкорпорации, выполняющей значительный объем публичных функций, реализации только правоспособности юридического лица частного права будет недостаточно. Кроме того, представляется неоправданным наделение госкорпораций правом собственности на закрепленное за ними имущество. Такое решение могло быть оправданным, если бы государство использовало модель акционерного общества со 100% своим участием. Представляется, что при кодификации законодательства о госкорпорациях следует учесть указанные обстоятельства.
Проблема собственности, пожалуй, одна из центральных при анализе госкорпораций. Это и понятно, так как имущество, переданное Российской Федерацией госкорпорациям в виде имущественного взноса Российской Федерации, как это предусмотрено и Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и федеральными законами о создании всех госкорпораций, становится их собственностью. Общий лейтмотив критиков создания госкорпораций следующий: идет ликвидация государственной собственности, происходит ее приватизация.
Процесс отчуждения государственной собственности в собственность частную, в собственность юридических лиц нам известен, и он носит название "приватизация". Однако при приватизации отчуждение имущества носит возмездный характер. Ни законодательство, ни практика его применения не знает безвозмездной приватизации. Таким образом, создавая госкорпорации, государство поступило вопреки закрепленному им же принципу возмездности приватизации.
Собственнику, как это предусмотрено п. 1 ст. 209 ГК РФ, принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. И, действительно, Федеральным законом "О некоммерческих организациях", законами о госкорпорациях подчеркивается их право в соответствии с целями своей деятельности совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, предоставлять займы, осуществлять инвестиции в российские и иностранные организации, отчуждать находящиеся в собственности
имущество, сдавать имущество в аренду и т.д.
Но есть одно существенное замечание, которое заключается в том, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям на праве собственности, оно может распоряжаться не вообще, как это вправе делать юридические лица, а только для достижения целей своей деятельности, предусмотренной законами о создании госкорпораций. Так, ГК "Ростехнология" вправе совершать все виды сделок, приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, а также выдавать поручительства за третьих лиц и предоставлять займы, но только для достижения одной конкретной цели, указанной в ч. 1 ст. 3 Закона о "Ростехнологии". Эта же госкорпорация вправе участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных некоммерческих организаций, но только если целью их деятельности являются разработка, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции. ГК "Нанотехнология" осуществляет финансирование проектов в сфере нанотехнологий, предусматривающих внедрение нанотехнологий или производство продукции в сфере наноиндустрии, но только для достижения целей своей деятельности. ГК "Банк" приобретает доли (акции, паи) в уставном капитале хозяйственных обществ, а также инвестиционных и паевых инвестиционных фондов, но опять-таки только постольку, поскольку это служит достижению целей Внешэкономбанка. ГК "Росатом" вправе за счет своего имущества участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также в других организациях, но только в порядке, установленном федеральным законом о создании корпорации.
Таким образом, право собственности госкорпораций существенно ограничено. Не может называться правом собственности вещное право, где правообладатель не может пользоваться и распоряжаться имуществом по своему усмотрению. Можно сказать, что они наделяются не правом собственности, а некоей разновидностью ограниченного вещного права, напоминающего право хозяйственного ведения. Тогда зачем понадобилось изобретать эти самые корпорации? Не лучше было бы использовать апробированную правовую форму унитарного предприятия?
Кроме того, специфика создания органов управления госкорпораций из представителей властных структур, которые распоряжаются весомой частью имущества госкорпораций, не позволяет сделать вывод, что правомочие ^ распоряжения имуществом госкорпорации ^^
79
осуществляется самой госкорпорацией.
Е. Богданов считает, что "передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает государственную собственность в частную. Данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников: самого государства и государственной корпорации"[5]. Это вполне соответствует истине, однако уважаемый профессор не делает важный вывод: создав госкорпорации, мы де факто признали отрицавшуюся все последние годы возможность расщепления права собственности.
Представляется, что формулировка п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, признающего, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерации, является собственностью государственной корпорации, не вполне корректна, хотя позволяет согласиться с выводом Е. Богданова о том, что данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников: государства и государственной корпорации. Полагаем, что парадоксальность правового статуса госкорпорации заключается в том, что, с одной стороны, она, и только она является собственником всего находящегося на ее балансе имущества, но, с другой стороны, распоряжение им осуществляет как госкорпорация, так и не являющееся собственником государство.
В заключение отметим, что опыт функционирования госкорпораций не дал
ожидаемых результатов. В значительной мере это вызвано неопределенностью имущественных прав государства в отношении имущества корпораций. 7 августа 2009 года Президент России Дмитрий Медведев поручил генпрокурору Юрию Чайке и начальнику своего контрольного управления Константину Чуйченко провести проверку финансовой деятельности госкорпораций и представить предложения о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы. Как показали последующие события проблемы повышения эффективности деятельности госкорпораций в ближайшем будущем не будут решены надлежащим образом.
1. См.: Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гэажданский кодекс. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 219, 220.
2. См.: Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М.: Юстицинформ, 2008. С. 99, 100.
3. См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 76, 94.
4. См.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций //Хозяйство и право. 2008. № 8. С. 65, 66.
5. См.: Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. № 5. С. 115.
_80
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)
