CC BY
133
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2013. № 5
с.Р. Багаутдинова, аспирантка кафедры экологического и земельного
права юридического факультета МГУ*
правовой режим земель городов-курортов
В статье на примере городов-курортов рассматривается проблема совмещения правовых режимов земель курортов и населенных пунктов, расположенных в границах курортов, в частности, проблема запрета на предоставление в собственность земель курортов, что отрицательно влияет на их развитие и как курортов, и как населенных пунктов.
Ключевые слова: правовой режим, земли городов-курортов, право собственности на землю.
The article examines the problem of overlapping of legal regulation of using land in resort zones and settlements that are located within these zones, in particular the problem of granting public resort lands in private ownership that has a negative impact on the settlements' development as resorts as well as settlements.
Keywords: legal regime, land of resort settlements, private ownership of land.
Курорт является одним из видов особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ). Придание курортам статуса ООПТ связано не только с нахождением на их территории уникальных природных лечебных ресурсов, но и с возможным расположением не менее ценных природных объектов и ресурсов, чем в иных видах ООПТ. Курорты часто граничат с другими ООПТ, сами входят полностью или частично в их состав, или другие ООПТ находятся на их территории. Например, территория города-курорта Сочи непосредственно граничит с Сочинским государственным природным национальным парком, являющимся особо охраняемой территорией федерального значения; курорт «Аршан» (Республика Бурятия) находится на территории национального парка «Тункинский»1; заповедник «Утриш» находится на территории муниципальных образований городов-курортов Анапа и Новороссийск2.
Однако, в отличие от иных ООПТ, природные ресурсы курортов активно эксплуатируются и используются для оздоровления людей.
1 Кассационное определение Верховного суда Республики Бурятия от 6 февраля 2012 г. по делу № 33-337: Доступ из СПС КонсульатнтПлюс. Документ опубликован не
2 Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ «Об утверждении положения о государственном природном заповеднике «Утриш» от 3 марта 2011 г. № 145 // БНА ФОИВ. 2011. № 17.
Подобная эксплуатация должна производиться техническими средствами, не наносящими ущерб окружающей среде и природным ресурсам курорта. Кроме того, курорт для признания его таковым должен обладать развитой инфраструктурой, что подразумевает под собой как минимум наличие дорог, зданий культурно-бытового и просветительского назначения, электрификации, водоснабжения, связи и т.д.
Охрана курорта и его природных ресурсов осуществляется посредством установления округа санитарной (горно-санитарной) охраны (далее — округ охраны). Правовой режим округа охраны курортов федерального значения регулируется ст. 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»3 (далее — Закон о лечебно-оздоровительных местностях), Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения»4, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения»5, а также положением о курорте. Округ охраны курорта охватывает всю территорию курорта. Его границы являются внешней границей курорта. В округе охраны выделяется до трех зон санитарной (горно-санитарной) охраны (далее — зона округа охраны), для каждой из которых существует перечень видов деятельности, запрещенных и разрешенных в ее границах.
Курорты, как и все остальные ООПТ, являются природными комплексами — функционально и естественно связанными между собой природными объектами, объединенные географическими и иными соответствующими признаками (абз. 8 ст. 1, ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 (далее — Закон об ООС)). Вместе они образуют сложную систему. Территория курорта выступает в качестве пространственного (территориального) базиса, где находятся природные объекты и объекты инфраструктуры курорта. Земля является одним из природных объектов и составной частью курорта как природного комплекса. Однако к категории земель
3 Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
4 Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.
5 Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5799.
6 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
особо охраняемых территорий и объектов и их виду — землям курортов — относятся не все земельные участки, расположенные в границах курорта. Необходимо разграничивать понятия «территория курорта» и «земли курорта». Земельные участки, относящиеся к землям курортов, являются составной частью территории курорта. Нахождение земельного участка на территории курорта или курортного региона не означает, что он автоматически меняет свое прежнее целевое назначения на новое и становится земельным участком, относящимся к землям особо охраняемых территорий и объектов.
На практике часто возникают ситуации, когда территория округа охраны курорта включает в себя населенные пункты или же населенному пункту или муниципальному образованию придан статус курорта (например, города-курорты Сочи, Геленджик, Ессентуки, Кисловодск, Пятигорск, Кисловодск, Железноводск, Минеральные Воды, Анапа и т.д.). Требования к охране курортов действуют и в отношении данных населенных пунктов и муниципальных образований. Однако наряду с нормами об охране и использовании земель часто к указанным землям применяют положения об их ограничении в обороте.
Необходимо отметить, что слово «город-курорт» перед названием курорта может ввести в заблуждение. Наличие подобной приставки вовсе не означает, что, например, город-курорт Анапа является единым населенным пунктом: он представляет собой муниципальное образование, состоящее из более чем 50 населенных пунктов7. Сам же город Анапа является одним из населенных пунктов, входящих в состав города-курорта Анапа. Таким образом, территория города-курорта Анапа должна делиться на земли, которые входят в границы населенных пунктов и относятся к категории земель населенных пунктов, и земли, которые находятся за границей населенных пунктов (межселенные территории) и должны относиться к землям других категорий или видов земель, в частности к землям курортов. Также возможна ситуация, при которой границы города-курорта как муниципального образования могут не совпадать с границами округа охраны курорта. Это означает, что на земельные участки, находящиеся в границах муниципального образования города-курорта, но за границами округа охраны, не распространяются нормы, регулирующие правовой режим земель, находящихся в пределах округа охраны. Подобным образом, земельные участки, не включенные в границы муниципального образования города-курорта, могут относиться к землям курортов, если они находятся в границах округа охраны. К сожалению, часто границы округа и зон округа охраны на местность не выносятся, нахождение земельного участка в границах округа и зон округа охраны не отражается в госу-
7 Закон Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. № 676-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа // Информ. бюл. ЗС Краснодарского края. 2004. № 16 (1).
дарственном кадастре недвижимости. В связи с вышеперечисленными обстоятельствами возникают трудности и споры о правовом режиме земельных участков, находящихся в границах городов-курортов.
Остроту проблемы совмещения правовых режимов земель, в том числе земель населенных пунктов и особо охраняемых территорий, должны были снять положения ч. 2 ст. 83 и подп. 2 ч. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российский Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ8 (далее — Земельный кодекс РФ), в соответствии с которыми земли в границах населенного пункта относятся к землям населенных пунктов. Границы населенных пунктов отграничивают земли населенных пунктов от других категорий земель и специально устанавливаются по границам земельных участков, чтобы земельный участок не подпадал под правовой режим двух различных категорий земель9. Земельные участки населенных пунктов, находящиеся в составе зон особо охраняемых территорий, должны использоваться в соответствии с требованиями, установленными гл. 17 Земельного кодекса РФ, которая посвящена землям особо охраняемых территорий и объектов.
Лица, желающие приобрести в собственность участки, расположенные в границах городов-курортов, часто указывают, что эти участки относятся к категории земель населенных пунктов. Кроме того, в некоторых городах-курортах действовали до недавнего времени10 или действуют до сих пор11 нормативные правовые акты, регулирующие
8 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
9 Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации / А.Г. Волков, А.К. Голиченков, О.М. Козырь. 2002 (электронный ресурс): Доступ из СПС КонсультантПлюс.
10 Решение Думы города-курорта Кисловодск от 23 декабря 2009 г. № 208-39 «Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или права на заключение договоров аренды таких земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска» // Кисловодская газета. 2009. 30 дек. Положения о возможности предоставления земельных участков в собственность были отменены в соответствии с решением Думы города-курорта Кисловодска от 22 февраля 2013 г. № 38-413 «О внесении изменений в решение Думы города-курорта Кисловодска от 23 декабря 2009 г. № 208-39 Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или права на заключение договоров аренды таких земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска» (Кисловодская газета. 2013. 6 марта). Решение Думы города-курорта Кисловодск от 24 июня 2009 г. № 109-39 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска для целей, не связанных со строительством» (Кисловодская газета. 2009. 15 июля) утратило силу в связи с принятием решения Думы города-курорта Кисловодска от 26 октября 2012 г. № 139-412 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков на территории города-курорта Кисловодска для целей, не связанных со строительством» (Кисловодская газета. 2012ю 7 нояб.).
11 Решение совета городского округа города-курорта Ессентуки от 6 июля 2011 г. № 64 «Об утверждении Положения о некоторых вопросах регулирования земельных отношений в городе Ессентуки» // Ессентукская панорама. 2011. 14 июля.
порядок предоставления земельных участков из земель городов-курортов на праве собственности.
Органы исполнительной власти отказывают в предоставлении земельных участков в границах городов-курортов в собственность и считают, что такие земельные участки относятся к землям курортов и, следовательно, особо охраняемых природных территорий, которые ограничены в обороте и не могут передаваться в частную собственность.
Сложившаяся судебная практика арбитражных судов по делам о предоставлении земельных участков в городах-курортах и населенных пунктов, расположенных в границах курортов, на праве собственности в основном представлена решениями арбитражных судов СевероКавказского арбитражного округа, так как в этом регионе сосредоточено большинство российских курортов. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды, находящиеся на территории других арбитражных округов, при решении подобных дел, за некоторыми исключениями, следуют практике Северо-Кавказского арбитражного округа.
Арбитражные суды в большинстве случаев отрицательно решают вопросы о возможности предоставления земельных участков городов-курортов в собственность, мотивируя это тем, что они относятся к землям курортов. Весьма показательно, например, постановление пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2012 г. № 15АП-8203/2012 по делу № А32-34647/201112. Общество с ограниченной ответственностью (далее — Общество) обратилось с заявлением о предоставлении в собственность за плату земельного участка, находящегося у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, расположенного в городе-курорте Анапа. В предоставлении права собственности на участок Обществу было отказано, поскольку уполномоченный орган посчитал, что земельный участок относится к землям ООПТ и, следовательно, ограничен в обороте. Общество обратилось в суд с оспариванием данного отказа. Арбитражный суд первой инстанции и апелляционный суд поддержали отказ в предоставлении участка в собственность, посчитав, что он относится к землям ООПТ. В то же время, судя по информации, представленной в решении суда, испрашиваемый участок в соответствии с кадастровым планом относился к категории земель населенных пунктов (разрешенное использование — эксплуатация гаражей), сведения об отнесении данного участка к зоне округа охраны отсутствовали. Однако суд посчитал, что отнесение участка к землям населенных пунктов не мешает ему одновременно относиться к землям федерального курорта.
Решения об отказе в предоставлении в собственность земельных участков городов-курортов также обосновываются Постановлением
12 Постановление пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2012 г. № 15АП-8203/2012 по делу № А32-34647/2011: Доступ из СПС Консультант-Плюс. Документ опубликован не был.
Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 1882/09, в котором было высказано мнение о том, что «факт отнесения одного и того же участка к землям особо охраняемых территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса РФ и статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ13 в пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются участки, имеющие осо -бое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное или иное особо ценное значение»14.
В рассматриваемом примере суд применил нормы об ограничении оборотоспособности земель ООПТ. Однако в нормах, регулирующих оборотоспособность земель ООПТ, имеются неточности и прямые противоречия. Так, в соответствии с п. 3 ч. 10 ст. 85 Земельного кодекса РФ, нормы о правовом режиме земель ООПТ, закрепленные в гл. 17 Земельного кодекса РФ, применяются к земельным участкам, включенным в состав зон особо охраняемых территорий населенных пунктов, лишь в части режима использования земель ООПТ. Следовательно, нормы гл. 17 Земельного кодекса РФ, ограничивающие оборот земель курортов, не должны распространяться на земли населенных пунктов. В то же время в подп. 1 ч. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ речь идет об ограничении оборотоспособности земель на территории ООПТ, в силу чего данные положения должны, по сути, распространяться на все земли в пределах территории ООПТ. Это делает ограничение оборото-способности земель населенных пунктов, расположенных в границах ООПТ, законным и обоснованным. Данные противоречия возможно разрешить лишь путем введением новых четких норм, регулирующих правовой режим курортов и их земель и соотношение их режима с правовым режимом земель иных категорий, расположенных в их границах.
Основной причиной отказа предоставлять в собственность земельные участки в границах городов-курортов является то, что они находятся в границах округа охраны. Необходимо отметить, что понятие «округ санитарной (горно-санитарной) охраны» отражает режим охраны курорта и распространение охранного режима на определенную территорию и означает нахождение земель на этой территории под специальной охраной. Оно подразумевает наличие специальных норм, регулирующих права и обязанности субъектов права пользования землями и иными ресурсами, расположенными на территории курорта. Правовой режим округа охраны является одной из составляющих граней правового режима курорта и его земель, но не означает
13 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16,
14 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2009 г. № 1882/09: Доступ из СПС КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.
отнесение земель к землям курортов. Нахождение земельного участка на территории курорта только лишь может быть основанием для его перевода в эти земли. Данные трудности с определением категории земель городов-курортов касаются также и иных населенных пунктов, находящихся в границах округа охраны курортов.
Определенность с правовым режимом земель городов-курортов необходима для недопущения ущемления прав граждан и юридических лиц и исключения необоснованной потери обществом и государством ценных земель и природных объектов. Необходимо уяснить, насколько на их правовой режим должен влиять тот факт, что они являются в то же время курортами, т.е. особо охраняемыми природными территориями, как они и их природные ресурсы и объекты должны охраняться и ограничиваться в использовании и обороте.
Ограничение оборотоспособности земель ООПТ является одним из проявлений принципа приоритетности сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий (абз. 6 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ). Ограничивая оборотоспособность земель ООПТ, законодатель желал оградить их и природные объекты, которые на них располагаются, от нанесения им непоправимого вреда. При приватизации таких земель государство и общество может утратить ценнейшие природные объекты. В то же время запрет предоставлять земли городов-курортов в частную собственность в городах-курортах в целях охраны лечебных ресурсов курорта вызывает некоторое сомнение, по крайней мере для земель, которые не играют решающей роли в существовании курорта и его лечебных ресурсов и на которых или под которыми не располагаются лечебные ресурсы или курортные учреждения. Хотя, как полагает Г.А. Волков, «обеспечение рационального использования земель может частично противоречить цели охраны земель»15, сочетание этих принципов возможно и необходимо осуществлять при использовании земель городов-курортов в целях продолжения существования городов-курортов не только в качестве населенных пунктов, но и в качестве курортов.
Одной из целей установления принципа приоритета сохранения земель особо охраняемых территорий выступает цель «закрепления определенного баланса экономических и экологических интересов общества»16. Однако все более очевидно, что для городов-курортов подобный баланс не выдержан. С одной стороны, из-за ограничения права собственности на землю города-курорты не могут развиваться, в результате чего понижается уровень жизни их населения, страдает экономика населенных пунктов и региона в целом. С другой стороны, запрет предоставления земель в городах-курортах на праве собственности фактически не играет существенной роли в сохранении природного комплекса курорта, так как есть иные более действенные право-
15 Волков. Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 173.
16 Там же.
вые средства ее достижения. К ним, например, относятся ограничение видов деятельности, разрешенных в границах курортов и в каждой из зон санитарной (горно-санитарной) охраны, а также условие осуществления хозяйственной деятельности способами, которые не имеют отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние курорта.
Необходимо помнить, что города-курорты уже освоены и застроены, на них располагаются объекты различной функциональной направленности: от объектов транспортной инфраструктуры (автостанций, железнодорожных вокзалов, пассажирских и грузовых портов, автомоек, гаражей и т.д.) до предприятий общественного питания (кафе, ресторанов). Очевидно, что города-курорты являются наиболее развитыми в плане инфраструктуры курортами. Им необходимо продолжать развиваться должным образом как для повышения уровня жизни проживающих в нем людей, так и в целях повышения уровня комфортности отдыха и привлечения отдыхающих. Это будет способствовать развитию экономики населенного пункта и региона. Развитие территории городов-курортов должно происходить не только исходя из принципа сохранения земель особо охраняемых территорий, но также и в основном исходя из необходимости их рационального использования, что в свою очередь будет способствовать сохранению природных ресурсов курортов.
Нормы, косвенным образом ограничивающие оборот земель городов-курортов, в данном случае являются, во-первых, основанием их нерационального использования. Существование и развитие инфраструктуры возможно только при наличии уверенности инвесторов в том, что земли будут находиться в их пользовании достаточно долго для получения прибыли от инвестиций. Такую уверенность может во многом дать обладание земельным участком на праве собственности. Подобная ситуация с ограничением оборота земель населенных пунктов — городов-курортов, несомненно, не способствует привлечению инвесторов, которые не могут быть уверены в прочности своих прав на землю. Во-вторых, это создает дополнительный коррупционный фактор, так как фактически процесс приватизации земель в границах городов-курортов существует давно и усиливается, особенно на Черноморском побережье и регионе Кавказских Минеральных Вод.
Состояние окружающей среды и лечебных ресурсов в городах-курортах в большей степени зависит от хозяйственной деятельности, которая влияет на их лечебные факторы, но не от нахождения земель в чьей-либо собственности. Наличие или отсутствие вреда от хозяйственной деятельности зависит не только от рода деятельности, но и от способа ее осуществления. Например, автомойка является в настоящее время необходимым объектом инфраструктуры города. Однако негативное воздействие от нее зависит не столько от факта ее нахождения на какой-либо территории, сколько от соблюдения при ее экс-
плуатации природоохранного законодательства, т.е. от наличия или отсутствия очистных сооружений. Если осуществление хозяйственной деятельности будет отвечать требованиям охраны окружающей среды курорта, будут использоваться экологически чистые технологии, обеспечивающие рациональное использование природных ресурсов курортов и их охрану от негативного воздействия, а также будут осуществляться эффективные контроль и надзор, то предоставление земель в частную собственность будет способствовать развитию инфраструктуры и не повлияет на состояние курорта как ООПТ.
Большие площади территории городов-курортов используются не эффективно, не по назначению, с нарушением требований о зонах округа охраны. Вовлечение их в хозяйственный оборот путем предоставления их в частную собственность позволит благоустроить эти земли и использовать с большим эффектом для экономики, чем, например, размещение гаражей. Предоставление земель городов-курортов в частную собственность не изменит и не отменит норм об охране земель и природных ресурсов курортов, сохранятся все ограничения, накладываемые на их использование.
Представляется, что земельные участки в границах населенных пунктов. входящих в города-курорты, должны относиться к землям населенных пунктов и не могут одновременно относиться к землям особо охраняемых территорий. Однако нахождение земельного участка в границах зоны особо охраняемых территорий не может быть основанием для его отнесения одновременно к двум категориям земель, что было бы прямым нарушением основополагающих принципов земельного права.
Округ охраны устанавливается для охраны природных объектов и ресурсов, обладающих большой ценностью. Его распространение на город-курорт должно влиять на правовой режим таких земель в части порядка и целей использования земель городов-курортов, однако не должно ограничивать их оборот. Исключение должны составить земельные участки, расположенные в пределах первой зоны округа охраны в силу распространения действия ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ на все категории земель. Земельные участки в границах второй и третьей зон округа охраны городов-курортов, находящиеся в границах населенных пунктов и не предоставленные санаторно-курортным организациям, не должны ограничиваться в обороте.
Список литературы
1. Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005.
2. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации / А.Г. Волков, А.К. Голиченков, О.М. Козырь. М., 2002 (электронный ресурс): Доступ из СПС КонсультантПлюс.
