CC BY
139
УДК 34.349.6
Анучкина Анна Дмитриевна
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Северо-Кавказского федерального университета, филиала в г. Пятигорск
Садовская Оксана Викторовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Северо-Кавказского федерального университета, филиала в г. Пятигорск
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ КАК ПОКАЗАТЕЛЬ СОБЛЮДЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА КУРОРТОВ
Anuchkina Anna Dmitrievna
PhD in Law, Senior Lecturer, Civil Law and Procedure Department, Northern Caucasian Federal University, branch in Pyatigorsk
Sadovskaya Oksana Viktorovna
PhD in Law, Assistant Professor, Civil Law and Procedure Department, Northern Caucasian Federal University, branch in Pyatigorsk
COURT PRACTICE OF LAND DISPUTES AS AN INDICATOR OF COMPLIANCE WITH THE LEGAL STATUS OF RESORTS
Аннотация:
В статье анализируется состояние судебной практики разрешения споров в области передачи земельных участков курортов федерального значения в частную собственность. Авторы приходят к выводу о несовершенстве законодательства, устанавливающего правовой режим земель курортов и практики его применения, и предлагают меры по их совершенствованию.
Ключевые слова:
земли курортов, практика рассмотрения земельных споров, правовой режим курортов, курортный регион Кавказские Минеральные Воды, первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны, частная собственность, аренда, публичные интересы, частные интересы.
Summary:
The article examines the contemporary judicial dispute resolution practice regarding the transfer of federal resorts’ lands to private ownership. The authors come to the conclusion that the laws regulating the legal status of resorts and their application have shortcomings, and suggest the measures to eliminate them.
Keywords:
resorts lands, practice of land adjudication, legal status of resorts, resort region of Caucasian Mineral Waters, the first zone of sanitary (mountain sanitary) protection, private property, rent, public interests, private interests.
Земли курортных зон являются главным элементом курортов и лечебно-оздоровительных местностей как интегрированного объекта охраны. Это не только пространственно-территориальный базис, но и важнейший компонент окружающей среды курортов. От того, как используются эти земли, во многом зависит, как эксплуатируются природные лечебные ресурсы, а также леса и водные объекты, расположенные на данной территории. Использование земель курортов показывает, в какой степени соблюдается баланс между публичными и частными интересами в их местности, что, в конечном счете, отражается на выполнении курортами своей главной функции - обеспечении профилактики и лечения заболеваний человека и, как следствие, соблюдении прав граждан на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. Практика рассмотрения земельных споров, возникающих на территории курортов, является показателем состояния их правового режима, степени его реализации. Актуальность ее, равно как и внимание к ней, обусловлены принятием федеральных законов, поставивших перспективу соблюдения правового режима курортов как территорий с особым статусом под большое сомнение. Имеются ввиду ФЗ от 03 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» (далее - ФЗ № 244) [1] и ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 406) [2], которые кардинально меняют правила оборотоспособности земель курортов, в том числе, федерального значения, в том числе Кавказских Минеральных Вод (далее - КМВ), которые оказались в непростой ситуации. Практика судов
КМВ особо наглядно свидетельствует о «смене курса» государства, которое отходит от принципа ограничения земель курортов федерального значения в обороте, отдавая тем самым их в свободный оборот. Это процесс нельзя оценивать однозначно, так как его негативные последствия могут превысить ожидаемый экономический эффект.
До принятия ФЗ № 244 земли курортов в соответствии с ч. 4 ст. 27 Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ) относились к землям, изъятым из оборота и ограниченным в обороте [3]. Земли курортов федерального значения могли находиться только в федеральной собственности независимо от того, на территории какой санитарной зоны курорта находится земельный участок. Поскольку, в частности, курорты федерального значения КМВ находятся в границах городов, данный запрет не способствует соблюдению прав граждан на приобретение земельных участков в собственность.
В городах-курортах КМВ земельные участки, в том числе находящиеся в пользовании и владении граждан, на которых расположены жилые дома, садовые, а также, дачные участки и участки для огородничества до 2004-2005 гг. в собственность не предоставлялись. В этот период граждане при оформлении прав на землю заключали договоры аренды с администрациями городов-курортов. Такую практику можно было бы оценить положительно как свидетельство соблюдения правового режима территорий курортов, если бы она не приводила, с одной стороны, к лишению граждан права на бесплатное приобретение земельных участков в собственность, а с другой - не была связана с бездействием соответствующих органов по организации округа санитарной охраны курортов. Отказы муниципальных администраций вызвали массовые обращения граждан в суды [4]. Это можно было бы предотвратить, если бы ЗК РФ не был так категоричен в отношении оборота земель курортов и ограничивал бы а этом только те земельные участки, которые находятся в первой зоне горно-санитарной охраны. При решении таких споров суды принимали решение в пользу граждан в случаях, если земельный участок находился во второй и в третьей зонах горно-санитарной охраны. Этому способствовало и отсутствие обозначения на местности границ округа. Иллюстрацией может служить решение Пятигорского городского суда о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка, расположенного в садоводческом товариществе «Изумруд», между гр-ном Л. и администрацией г. Пятигорска. Администрация отказывала заявителю на том основании, что земельный участок находится в пределах территории курорта. Суд удовлетворил исковые требования Л. по следующим основаниям.
1. Ответчиком не были представлены доказательства того, что земельный участок занят объектами, находящимися в федеральной собственности, что земли города-курорта Пятигорска включены в государственный кадастр как особо охраняемые. Они исключены или ограничены в установленном законом порядке в обороте, и что указанный земельный участок расположен на территории первой зоны горно-санитарной охраны. Согласно кадастровому паспорту земельный участок предоставлен землепользователю из земель населенных пунктов с использованием для садоводства. Ограничения в обороте данного участка отсутствуют, кроме того, он не изъят из оборота.
2. Ответчиком не были опровергнуты доводы истца и не представлены доказательства того, что земли города-курорта Пятигорска изъяты из оборота, что, в установленном законом порядке, они не отнесены к курортным [5]. Данный пример показывает, как отсутствие четкой законодательной регламентации использования земель в пределах зон горно-санитарной охраны курортов, приводившее к неверному его толкованию, а также отсутствие надлежащего кадастрового учета данных территорий, привели к конфликту между публичными и частными интересами. Между тем, согласно ст. 16 ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» (далее - ФЗ о курортах) [6], на территории второй и третьей зон горно-санитарной охраны курортов проживание граждан не запрещено, что повлекло вполне понятное стремление граждан приобрести земельные участки в собственность, реализуемое ими с разной степенью успеха.
В муниципальных районах и сельских населенных пунктах региона КМВ складывалась иная ситуация. Там с 2002 г. земельные участки передавались в частную собственность, несмотря на ограничения. Видимо, этому способствовало то, что они были поставлены на кадастровый учет как относящиеся к землям населенных пунктов. В случае отнесения земельных участков к землям курортов они были бы внесены в соответствующий государственный кадастр особо охраняемых природных территорий в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» [7]. Вопрос о соблюдении запрета на проживание в первой зоне горно-санитарной охраны, установленный ст. 16 ФЗ о курортах не возникал, так как при том, что сельские районы включены в округ санитарной охраны курортного региона КМВ, зоны горно-санитарной охраны на их территории не организованы, не вынесены на местность, попросту говоря, отсутствуют.
В дальнейшем, с 2005 по 2010 г. на основании решений судов земельные участки предоставлялись в частную собственность в городах и сельских населенных пунктах КМВ, несмотря на ограничения по использованию зон горно-санитарной охраны [8]. Причиной принятия таких решений являлось, видимо, отсутствие на спорных земельных участках объектов, находящихся в федеральной собственности, несмотря на то, что они расположены на территории первой зоны горно-санитарной охраны. Таким образом, в этот период правоприменители не выработали единого подхода к решению споров в сфере оборота земель на территории курортов КМВ. В спорах между физическими лицами и муниципальными органами суд оказывался на стороне граждан. Что же касается юридических лиц, которые приобретали земельные участки для предпринимательской деятельности, то решения судов принимались в пользу администраций муниципальных образований региона КМВ.
Начиная с 2011 г. ситуация кардинально изменилась. Суды городов-курортов принимают решения о признании недействительными (ничтожными) сделок купли-продажи земельных участков, заключенных между муниципальными образованиями и юридическими лицами. Такие решения свидетельствуют о признании приоритета публичных интересов. В этих случаях главную роль сыграла прокуратура, так как иски подавались по инициативе прокуроров городов-курортов. Это подтверждают следующие примеры. Так, арбитражный суд Ставропольского края принял решение от 09.02.2011 г. о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка от 10.06.2010 г., заключенного между комитетом по муниципальной собственности г. Ессентуки и ОАО «Ессентукская теплосеть», и применении последствий его недействительности [9]. Аналогичные решения приняты 20.12.2010 г., 23.03.2011 г., 09.07.2011 г., 19.01.2012 г., 29.01.2012 г. и 21.02.2012 г. [10]. Указанные судебные решения демонстрируют дисбаланс интересов муниципальных органов и частных лиц в сфере оборота земельных участков, сложившегося не только в регионе КМВ, но и, например, в городах-курортах Краснодарского края [11]. Разрешение дисбаланса такого рода видится, во-первых, в совершенствовании законодательства, регулирующего оборот земель курортов и, во-вторых, в активизации действий государственных и муниципальных органов по организации округа горно-санитарной охраны и кадастровому учету земель курортов. До принятия ФЗ № 406 имело смысл уточнить ч. 3 ст. 16 ФЗ о курортах, разрешив проживание на территории второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, и ч. 4 ст. 27 ЗК РФ, исключив из оборота только те земельные участки, которые находились в первой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны курортов. В настоящее время в связи с изменениями в законодательстве эти предложения реализовать сложно. Однако «острота» рассматриваемого вопроса не только осталась, но и повысилась в связи с принятием ФЗ № 406, который внес изменения в ФЗ об ООПТ [12], в ФЗ о курортах и в ЗК РФ.
Смысл этих изменений в том, что курорты относятся теперь не к «особо охраняемым природным территориям», а к «особо охраняемым территориям». При этом законодатель обошел вниманием понятие особо охраняемой территории и земель такой территории, соответственно и их правовой режим остался вне пределов правового регулирования. Науке и законодателю необходимо уделить внимание данным вопросам, так как пробелы в законодательстве приведут не только к утрате курортами оздоровительной и рекреационной функций, но и к нарушениям прав на приобретение земельных участков в собственность. Несмотря на запрет, на территории, например, Пятигорска в пределах первой зоны горно-санитарной охраны проживает население, так как территория города сложилась в конце XIX в. Местными органами власти предпринимались безуспешные попытки выселить людей из первой зоны в другие [13, с. 19]. Учитывая реальное положение дел, представляется, что земельные участки на территории первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения должны оставаться только в федеральной собственности, а физические и юридические лица могут пользоваться ими на основе долгосрочного договора аренды. Аргументами в пользу арендных отношений являются ограничения, накладываемые особыми правилами землепользования на земельных участках, отнесенных к первой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны курортов.
В соответствии с ч. 3 ст. 16 ФЗ о курортах на территории первой зоны кроме проживания запрещаются все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. Сложно представить, что собственники земельных участков будут соблюдать указанные требования. Уровень эколого-правовой культуры населения и представителей бизнеса пока еще низок. Кроме того, частная собственность «...способна лишь создать предпосылки для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов» [14]. Не умаляя роли частной собственности в экономическом подъеме курортов России и того, что право на приобретение земельный
участок в частную собственность является неотъемлемым правом каждого гражданина РФ, нельзя игнорировать интересы частного собственника, направленные преимущественно на извлечение наибольшей прибыли. В связи с этим целесообразно восстановить право федеральной собственности на земельные участки, находящиеся в границах первой зоны горно-санитарной охраны курортов федерального значения. В связи с этим изъятие земельных участков в границах первой зоны санитарных (горно-санитарной охраны) курортов из свободного оборота, безусловно, повлечет невозможность передачи таких земельных участков в частную собственность, но именно она будет способствовать соблюдению правового режима земель и сохранению лечебного потенциала курортов федерального значения.
Подводя итог, следует сделать вывод о том, что правовой режим курортов в силу запретов в определенной степени вторгается в сферу прав граждан и юридических лиц. Однако его наличие и реальное соблюдение вполне оправдано задачей государственной важности - соблюдение прав граждан РФ на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья. Вместе с тем представляется, что в связи с изменениями экологического и земельного законодательства судебная практика, связанная с рассмотрением споров о земельных участках на территории курортов будет обновляться, что потребует дальнейшего научного осмысления.
Ссылки:
1. ФЗ от 03 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» // Рос. газета. 2008. 9 декабря.
2. ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газета. 2013. 30 декабря.
3. Земельный Кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (в ред. от 28.12.2013 г.) // Рос. газета. 2013. 30 декабря.
4. Брежицкая Е. Предел и передел // Рос. газета. 2012. 20 апреля.
5. Решение Пятигорского городского суда // Архив Пятигорского городского суда. 2010. 11Р1_:
http://www.stavsud.ru/news/show/1566 (дата обращения: 04.03.2014).
6. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (в ред. от 28.12.2013 г.) // Рос. газета. 2013. 30 декабря.
7. Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» // Собр. законодательства РФ. 1996. № 44. Ст. 5014.
8. Брежицкая Е. Указ. соч.
9. Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 09.02.2011 г. // СПС КонсультантПлюс. 2012.
10. Решения Арбитражного суда Ставропольского края от 20.12.2010 г., от 23.03.2011 г., от 09.07.2011 г., от 19.01.2012 г., от 29.01.2012 г. и 21.02.2012 г. // СПС КонсультантПлюс. 2014.
11. Лотникова Н.П. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 77.
12. ФЗ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 28.12.2013 г.) // Рос. газета. 2013. 30 декабря.
13. Садовская О.В. Правовая охрана курортов Кавказских Минеральных Вод. Пятигорск, 2009. 175 с.
14. Крассов О.И., Рюмина Р.Б. Земельная реформа и развитие аграрного законодательства // Государство и право. 2008. № 9. С. 34.
