CC BY
312
К вопросу об обороте земельных участков в курортных населенных пунктах
Э.А. Гряда
доцент кафедры экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета (г. Краснодар)
Д.В. Кузнецов
старший преподаватель кафедры экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета (г. Краснодар)
Элеонора Александровна Гряда, [email protected]
В последние годы весьма остро проявилась проблема, связанная с введением запрета, в первую очередь для юридических лиц и предпринимателей, на приобретение в собственность земельных участков, расположенных на землях курортов и курортных населенных пунктов. Эту проблему освещали в своих работах В. Камышанский, Н. Лотникова, Д. Кузнецов1. Однако положения, указанные в теории земельного и гражданского права, далеко не всегда согласуются с практикой рассмотрения споров об отказе в приватизации таких участков судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что свидетельствует об отсутствии единого подхода к решению этой проблемы и о необходимости корректировки законодательства в этой сфере земельно-имущественных отношений.
Надо отметить, что в последнее время федеральным законодателем выстроена достаточно стройная правовая система в отношении рассматриваемых земель, что, казалось бы, исключает возможные проблемы правоприменения. Однако на практике возникли серьезные проблемы, связанные с оборотоспособностью земельных участков, расположенных непосредственно в границах курортных населенных пунктов.
Рассмотрим эту проблему на примере курортов Краснодарского края, на территории которого имеются курорты как федерального, так и регионального значения, расположенные в основном на побережье Черного моря. Таковыми в силу положений распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 года № 591-р на территории Краснодарского края признаны города-курорты Сочи, Анапа и Геленджик (федеральные курорты), к региональным курортам на основании постановлений главы администрации края от 6 декабря 2006 года № 1098 и от 10 декабря 2007 года № 1136 отнесена группа курортов Туапсинского района (Джубга, Новомихайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси).
Как известно, одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), является принцип деления земель Российской Федерации на категории по целевому назначению. По общему принципу каждый земельный участок, сформированный как объект земельных отношений, должен быть отнесен к конкретной категории земель, поименованных в статье 7 ЗК РФ. При этом факт отнесения земельного участка к той или иной категории земель определяет его правовой режим, что, в свою очередь, непосредственно
1 См.: Лотникова Н. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 77;
Камышанский В. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий // Хозяйство и право. 2008. № 10. С. 63;
Кузнецов Д. О проблемах оборота земельных участков курортных населенных пунктов // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 82.
повлияло и на законодательно установленные подходы к решению вопросов оборо-тоспособности земельных участков. Так, например, на основании статьи 27 ЗК РФ ограничены в обороте земли особо охраняемых территорий и объектов.
В отношении земель населенных пунктов в пункте 5 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ2 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» законодатель еще раз указал, фактически продублировав нормы ЗК РФ: «земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов -к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка».
Но практически сразу после принятия ЗК РФ Министерство имущественных отношений Российской Федерации высказало позицию о запрете приватизации земельных участков, расположенных на землях, входящих в границы округов санитарной и горно-санитарной охраны курортов. Затем эта позиция нашла отражение в ряде документов, направленных уже Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) в адрес своих территориальных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Суть мнения чиновников изначально сводилась к тому, что все указанные земли ограничены в обороте по основанию отнесения таких земель к землям особо охраняемых природных территорий. Иначе говоря, земельный участок, например, сочинского мясокомбината, как входящий во вторую санитарную зону охраны курорта, относится к категории земель особо охраняемых территорий, а не к землям населенных пунктов, хотя и расположен в черте населенного пункта (в центре города Сочи). При этом никто не учитывал тот факт, что границы округов санитарной и горно-са-
нитарной охраны курортов Краснодарского края были утверждены еще в советское время, на основании соответствующих решений Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, то есть в те времена, когда об ограничениях оборотоспособности земельных участков не только говорить, но и думать не приходилось, поскольку в стране право частной собственности на землю отсутствовало.
Кроме того, Росимущество заняло позицию, согласно которой на землях курортов существует некая «двойная категория земель». Как следствие, выкуп такого земельного участка по правилам статьи 36 ЗК РФ не допускался, и в настоящее время ни один земельный участок, например в городе Сочи, юридическими лицами не выкуплен. А в тех случаях, когда такие сделки купли-продажи все-таки были совершены, впоследствии они были успешно оспорены в судебном порядке территориальным органом Росимущества и прокурором Краснодарского края. Примечательно, что органы местного самоуправления городов Анапы, Сочи и других курортов, имеющие свой взгляд на эту проблему, зачастую никаких ограничений оборотоспособности земель на своих территориях не усматривают, и земельный участки, например, для индивидуального жилищного строительства либо садоводства в собственность граждан предоставляют в пределах компетенции органов местного самоуправления. Краевые же органы власти, подхватив идею о недопустимости выкупа таких земельных участков в населенных пунктах, являющихся курортами краевого значения, регистрируют право краевой собственности на такие земельные участки в силу закона, а в последующем отказывают заявителям в их выкупе.
Таким образом, на практике возникло два подхода к оборотоспособности земель одного и того же населенного пункта. Учитывая, что на значительное число земельных участков на землях федеральных курортов уже зарегистрировано право федеральной
2 О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52, ст. 5276; 2009, № 19, ст. 2283.
собственности, территориальные органы Росимущества как представители собственника, выполняя указания из центра, не допускают их выкуп в собственность собственниками объектов недвижимого имущества, расположенных на них, а допускают лишь арендные отношения.
В настоящее время весьма спорная позиция Росимущества сведена к тому, что «в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»3 значение особо охраняемых природных территорий увязано с формой собственности на землю. Курорты, как правило, располагаются в черте населенных пунктов. В связи с этим на территории курортов происходит совмещение правового режима двух категорий земель»4.
В исследовании А. Минаевой достаточно полно рассмотрены позиции многих известных ученых-правоведов относительно рассматриваемой темы. Ни один из многоуважаемых авторов не допускает возможности «совмещения правовых режимов». Как отмечает А. Минаева, «в любом случае применение понятия правового режима земель к категориям земель общепринято в земельном праве, на что указывает пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому «правовой режим земель определяется исходя из принадлежности их к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий»5. На наш взгляд, такая позиция является единственно верной и полностью опровергает высказывания о возможности «совмещения правовых режимов земель». В противном случае следует считать, что, например, все садовые участки, предоставленные гражданам в федеральных курортных местностях (а их сотни тысяч!) были предоставлены незаконно, так как в соответствии с пунктом
7 статьи 95 ЗК РФ на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается предоставление садоводческих и дачных участков.
Совершенно очевидно, что нормы Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующие отнесение земель к той или иной категории, являются специальными по отношению к нормам земельного законодательства, содержащимся в других федеральных законах. Именно они подлежат применению в случаях возникновения каких-либо коллизий. Кроме того, статьей
2 ЗК РФ прямо предусмотрено, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать положениям Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, в случае если отдельные нормы Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», принятого еще в 1995 году, вошли в противоречие с нормами Земельного кодекса Российской Федерации, применению должны подлежать нормы ЗК РФ. Кроме того, нельзя забывать и о том, что в этой части ныне действующий ЗК РФ во многом сохранил подходы советского земельного законодательства, обеспечил его преемственность. Так, Земельный кодекс РСФСР (ЗК РСФСР), принятый в соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик и введенный в действие с 1 декабря 1970 года, не только разграничивал понятие земель курортного населенного пункта (раздел III ЗК РСФСР) и земель курортов (раздел IV ЗК РСФСР), но и относил их к разным категориям земель (статья 4 ЗК РСФСР). Аналогичное разграничение содержали и нормы Земельного кодекса РСФСР от 1991 года.
Что же тогда явилось поводом для подобной «интерпретации» чиновниками, казалось бы, понятных и, более того, явно не
3 Об особо охраняемых природных территориях : Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 12, ст. 1024; 2009, № 1, ст. 17.
4 Письмо Федерального агентства по управлению государственным имуществом в адрес Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 26 января 2006 года.
5 Минаева А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1. С. 31.
новых норм земельного права? Представляется, что главенствующую роль в введении запрета на выкуп земель курортных населенных пунктов занимает фактор отнесения земель федеральных курортов к федеральной собственности, а земель курортов краевого значения - к собственности Краснодарского края в силу специального Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»6. При этом желание властей утратить свою земельную собственность на курортах пока не просматривается, что вполне объяснимо. По меткому выражению Президента России, «кошмарить бизнес» гораздо проще, манипулируя арендными отношениями, нежели чем иметь дело с собственником земельного участка.
Большее значение в разрешении спорных моментов при определении категории земель и, как следствие, их оборотоспособ-ности, казалось бы, должны иметь сведения государственного кадастра недвижимости. Однако, к большому сожалению, далеко не всегда таковые верно оцениваются судами при разрешении земельных споров, связанных с рассматриваемой проблемой. В качестве примера можно привести спор, рассмотренный Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа (ФАС СКО)7.
ОАО «Сельскохозяйственная фирма «Победа» (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с иском к администрации города Сочи (далее - администрация) об обязании заключить договор купли-продажи земельного участка общей площадью 3 213 699 квадратных метров, кадастровый номер 23:49:01 30 000:0056, расположенного по адресу: Краснодарский край, город Сочи, Лазаревский район.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23 октября 2007 года требования истца удовлетворены.
Суд установил, что общество владеет земельным участком общей площадью 3 213 699 квадратных метров на праве постоянного (бессрочного) пользования и на основании норм Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязано приобрести этот участок в собственность либо переоформить право постоянного (бессрочного) пользования им на право аренды. Доводы ответчика и третьих лиц о том, что спорный земельный участок не может быть приватизирован истцом, поскольку он является федеральной собственностью (относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения), а администрация не вправе им распоряжаться, отклонены. Суд указал, что участвующие в деле лица не представили доказательств, подтверждающих установление режима особой охраны (изъятие его уполномоченными органами) в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:49:01 30 000:0056.
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2008 года решение от 23 октября 2007 года отменено, в иске отказано.
Апелляционный суд, руководствуясь нормами существующего земельного и природоохранного законодательства и исходя из представленных в деле доказательств, пришел к выводу, что спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения и не подлежит приватизации. Довод общества об отсутствии утвержденных границ округов санитарной охраны курорта в связи с отменой решением Городского собрания города Сочи от 26 апреля 2007 года № 84 решения Сочинского исполнительного комитета от 6 апреля 1977 года № 142 «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горно-санитарной охраны Сочинского региона» отклонен со
6 О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах : Федеральный закон от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 9, ст. 713; 2009, № 1, ст. 17.
7 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 мая 2008 года № Ф08-2762/2008 // Архив Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. Дело № Ф08-2762/2008.
ссылкой на часть 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Ссылка истца на то, что спорный земельный участок отнесен к землям сельскохозяйственного использования, не исключает применение к нему режима земель особо охраняемых территорий, которые ограничены в обороте. Не принят и довод общества о том, что выписка из государственного земельного кадастра не содержит данных о включении участка в состав земель особо охраняемых территорий. Апелляционный суд указал, что в силу пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» сведения государственного кадастра являются государственным информационным ресурсом. Поскольку администрация не является собственником спорного земельного участка, она не может выступать продавцом в договоре купли-продажи, который требует заключить общество.
Общество обжаловало апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просил отменить указанный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По мнению истца, вывод апелляционного суда о том, что спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения и не подлежит приватизации, не основан на законе. В настоящее время отсутствует постановление Правительства Российской Федерации, устанавливающее границы и режимы округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Решение Сочинского исполнительного комитета от 6 апреля 1977 года № 142 «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горносанитарной охраны Сочинского региона» отменено в 2007 году Городским собранием города Сочи, которое является правопреемником представительных органов местного самоуправления Сочи, существовавших в советский период деятельности государства. Кроме того, суд не учел, что решение
от 6 апреля 1977 года № 142 издано Сочинским исполнительным комитетом с превышением полномочий, предоставленных ему действовавшим в тот период законодательством. Заявитель полагал, что принадлежность земельного участка к той или иной категории земель может быть установлена только на основании сведений государственного земельного кадастра. Спорный земельный участок не относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, поскольку согласно кадастровому плану (выписке из государственного земельного кадастра) он относится к землям поселений. В случае отнесения испрашиваемого земельного участка к особо охраняемой природной территории он был бы внесен в соответствующий государственный кадастр особо охраняемых природных территорий на основании постановления Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 года № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий».
Отменяя решение и отказывая обществу в удовлетворении иска, апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для выкупа земельного участка в связи с тем, что он относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения и не подлежит приватизации.
По мнению ФАС СКО, вывод суда апелляционной инстанции является правильным.
Согласно пункту 1 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Кодексом. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Кодексом, федеральными законами (пункт 1 статьи 36 ЗК РФ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собствен-
ности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Согласно пункту 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В пункте 5 указанной статьи к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности и ограниченным в обороте, отнесены, в частности, земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий (за исключением государственных природных заповедников и национальных парков).
Существующее законодательство не предусматривает порядок предоставления в частную собственность земельных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий. На основании пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» на такие земельные участки упомянутый закон не распространяется.
В пункте 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Включение в их состав участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности, допускается в случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии со статьей 96 Земельного кодекса Российской Федерации к числу земель особо охраняемых природных территорий отнесены земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В силу пункта 4 статьи 31 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, установленном Федеральным
законом от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах». Пунктом 2 статьи 3 указанного Федерального закона определено, что территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1994 года № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» и распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 года № 591-р «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» курорт Сочи и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горносанитарной) охраны курорта Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Согласно постановлению Президиума Верховного Совета Российской Федерации № 4766-1 и Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1993 года № 337 «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи» Сочинский курортный регион является курортом федерального значения.
Границы санитарной (горно-санитарной) охраны утверждены решением Сочинского исполнительного комитета от 6 апреля 1977 года № 142 «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горносанитарной охраны Сочинского курорта», а также решением от 2 сентября 1987 года № 455 «О согласовании проекта округа и зон санитарной охраны курорта Сочи». Поскольку в настоящее время постановление Правительства Российской Федерации, устанавливающее границы и режимы округов санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи, отсутствует, при определении таких границ следует руководствоваться указанными решениями.
Поскольку внешний контур округа горносанитарной охраны курорта Сочи является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (особо
охраняемой природной территории), спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий и не подлежит приватизации в силу закона.
Довод заявителя жалобы о том, что решение Сочинского исполнительного комитета от 6 апреля 1977 года № 142, устанавливающее границы и режимы округов санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи, не может применяться к спорным правоотношениям, рассмотрен и отклонен апелляционным судом со ссылкой на часть 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно указанной норме процессуального закона арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Признан несостоятельным апелляционным судом и довод общества о том, что спорный земельный участок не может относиться к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, поскольку согласно кадастровому плану относится к иной категории земель - землям поселений. По смыслу статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земли поселений могут одновременно относиться и к землям особо охраняемых природных территорий. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2008 года по делу № А32-17309/2007-22/262 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
В приведенном примере применительно к федеральному курорту Сочи возникла ситуация, когда и сами округа санитарной охраны курорта существуют как бы в двух вариантах. Первый вариант границ таких округов утвержден в полном соответствии
с законодательством (действующее по настоящее время постановление Совета Ми нистров СССР от 30 марта 1 948 года № 985), но при этом не применяется, а второй (более расширенный) вариант, введенный Сочинским исполнительным комитетом с превышением полномочий, наоборот, применяется на практике, в том числе арбитражными судами. Как следует из судебного акта, суд даже не подозревает о существовании постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 года № 985. Примечательно, что, исследуя эту проблему, упомянутые авторы, например Н. Лотникова, также полагали, что такого решения Совета Министров СССР не существует8.
Самым же «значимым» аспектом подобных судебных актов являются постоянно повторяющиеся, как «под копирку», выводы суда о том, что «по смыслу статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земли поселений (ныне населенных пунктов) могут одновременно относиться и к землям особо охраняемых природных территорий». Это полностью соответствует спорной и, на наш взгляд, ошибочной позиции, принятой Росимуществом в отношении «двойной категории земель». К сожалению, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для пересмотра таких судебных актов в порядке надзора.
В настоящее время государством ставится задача развития курортов страны, в первую очередь Черноморского побережья. Серьезные инвестиции конечно же будут зависеть от возможности инвестора получить земельные участки на праве собственности. Пока не будет решена пресловутая проблема «совмещения правовых режимов земель», инвестиции так и будут идти в курорты Кипра, Турции и даже в курорты нестабильных Абхазии и Крыма, но не России.
Каковы же пути решения этой проблемы? Несомненно, существуют объективные посылы к введению ограничений оборо-тоспособности для некоторых земельных
В Лотникова Н. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 77.
б4
участков в черте курортных населенных пунктов. В первую очередь это связано с тем, что в районе береговой полосы могут размещаться портовые сооружения, объекты таможенной и пограничной служб и т. п., земли общего пользования (пляжи и пляжные сооружения, набережные). При этом согласно статье 85 ЗК РФ такие земельные участки все равно должны быть отнесены к категории земель населенных пунктов, с установлением соответствующей зоны. В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в статью 27 ЗК РФ, а именно установление нормы об ограничении оборотоспособности отдельных земельных участков, входящих в состав рекреационных и иных подобных зон. При этом основная масса земельных участков, входящих в состав земель курортных населенных пунктов, по нашему мнению, должна находиться в свободном обороте без каких-либо ограничений.
В отношении же земельных участков, занятых объектами недвижимости, находящимися в частной собственности, в курортных населенных пунктах следует разрешить их свободный оборот, в том числе выкуп таких земельных участков. Единственным допустимым исключением из этого правила видится возможность введения ограничения обороспособности земельных участков, занятых зданиями, строениями и сооружениями, но расположенных в первой санитарной зоне охраны курорта, то есть непосредственно вблизи прибрежной полосы. Кроме того, представляется возможным внести уточняющие дополнения и в главу XV Земельного кодекса Российской Федерации в части введения понятия земель курортных населенных пунктов, определения специфики их правового режима.
На территориях курортных населенных пунктов зреет еще одна серьезная проблема, связанная с распоряжением земельными участками. Она вызвана нерешеннос-
тью все того же вопроса о принадлежности земель. В случае регистрации права федеральной либо краевой собственности на земельный участок право распоряжения им переходит от органов местного самоуправления к Российской Федерации либо субъекту Российской Федерации. То есть муниципалитет как бы не уполномочен распоряжаться земельными участками на территории, где осуществляется местное самоуправление. Более того, нередки случаи, когда и неразграниченными государственными землями муниципальные власти курортов не распоряжаются.
В определенной степени ситуацию урегулировал Федеральный закон «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях»9, установивший, какие земельные участки находятся в федеральной собственности, какие в региональной, а какие в муниципальной.
Теперь законодательно установлены критерии передачи из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или в муниципальную собственность земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения, право федеральной собственности на которые ранее было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, в муниципальную собственность передаются земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в муниципальной собственности, предоставленные
9 О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» : Федеральный закон от 3 декабря 2008 года № 244-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 49, ст. 5742.
органам местного самоуправления либо созданным ими предприятиям, или если это предусмотрено федеральными законами.
Законодатель признал необходимость изменения подхода к вопросу о формах собственности на землю на территориях федеральных курортов и исключил возможность признания всех курортных земель федеральной собственностью. От исполнения положений Федерального закона «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» будет зависеть многое. Однако в отношении курортов регионального значения распорядителями земельных участков по-прежнему выступают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В тоже время реализация указанного нормативного акта не исключает необходимости разрешения возникающих на практике споров о компетенции органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, находящихся в границах федерального курорта, до его вступления в силу. Так, спорным является вопрос о возможности признания недействительными (ничтожными) договоров аренды земельных участков в границах курортов федерального значения, заключенных администрациями соответствующих муниципальных образований до вступления в силу указанного Федерального закона.
Судебная практика применения законодательства10 в основном исходит из норм статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», в соответствии с которой особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью. Таким образом, договор аренды
земельного участка, расположенного в границах курорта федерального значения и заключенный органом местного самоуправления, как правило, признается судом недействительным в связи с превышением этим органом своих полномочий и распоряжением участком, находящимся в федеральной собственности. По нашему мнению, в подобных случаях необходимо учитывать то, что процесс разграничения государственной собственности на землю не завершен. В соответствии с пунктом 10 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» «распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 настоящего Федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если настоящим Федеральным законом или другим федеральным законом не предусмотрено иное. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации».
В соответствии со статьей 3.1. Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. Применительно к рассматриваемому случаю таким федеральным законом является Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях».
По существу, решение вопроса о правомерности либо неправомерности заключения подобных договоров зависит от трактовки понятия «разграничение государственной собственности на землю» и определения момента, с которого возникает право федеральной собственности
10 См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 февраля 2009 года по делу № А32-7472/2008. Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
на земельные участки в границах курорта. Представляется, что в этом случае разграничение собственности завершается процессом государственной регистрации права на земельные участки в границах курорта, а не с момента, указанного в законе. Отнесение земель федеральных курортов к федеральной собственности Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» не означает автоматическое возникновение права собственности. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Иной момент возникновения права собственности законом не определен.
На необходимость государственной регистрации права федеральной собственности указывает и статья 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»11, определяющая особенности государственной регистрации права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю. Кроме того, тенденции развития законодательства об индивидуализации земельных участков свидетельствует о необходимости четкого определения земельного участка как объекта права, в данном случае - федеральной собственности. Право собственности может возникнуть только на земельный участок, который является индивидуально определенной вещью, имеет определенное местоположение и границы, указанные в кадастровом паспорте, а не на «земли» или «особо охраняемые территории».
Схожую позицию занимает Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), которое в письме от 18 февраля 2009 года № Д23-422 в противовес позиции Росимущества указало на отсутствие оснований
автоматического признания земельных участков особо охраняемых природных территорий федеральной собственностью. По мнению Минэкономразвития России, Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливал лишь «правовой режим территорий, а не принадлежность земельных участков к той или иной форме собственности, которая определяется земельным законодательством».
Мы полагаем, что при отсутствии государственной регистрации права федеральной собственности на земельный участок такой договор аренды не может быть признан недействительным. Здесь имеет место реализация органом местного самоуправления полномочий, предоставленных Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до разграничения государственной собственности на землю.
15 сентября 2009 года в формировании судебной практики по рассматриваемому вопросу впервые принял участие Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ВАС РФ). По заявлению ООО «СПК «Агродом» (город Сочи) он пересмотрел в порядке надзора дело № А32-8848/2007-53/163. Президиум ВАС РФ постановлением от 15 сентября 2009 года № 5429/09 отменил постановление Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2008 года и постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 марта 2009 года по этому делу, оставив в силе решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12 сентября 2008 года по указанному делу. Таким образом, были подтверждены полномочия органов местного самоуправления города Сочи по предоставлению земельных участков в период после принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» при условии, что право федеральной собственности на такие земельный участки не было зарегистрировано.
11 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3594; 2009, № 1, ст. 14.
ЛИТЕРАТУРА
1. Камышанский В. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий // Хозяйство и право. 2008. № 10.
2. Кузнецов Д. О проблемах оборота земельных участков курортных населенных пунктов // Хозяйство и право. 2007. № 3.
3. Лотникова Н. Проблемы оборотос-пособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право.
2007. № 3.
4. Минаева А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1.
5. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52, ст. 5276; 2009, № 19, ст. 2283.
6. Об особо охраняемых природных территориях : Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 12, ст. 1024; 2009, № 1, ст. 17.
7. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и ку-
рортах : Федеральный закон от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 9, ст. 713; 2009, № 1, ст. 17.
8. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 мая 2008 года № Ф08-2762/2008 // Архив Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. Дело № Ф08-2762/2008.
9. О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» : Федеральный закон от
3 декабря 2008 года № 244-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации,
2008, № 49, ст. 5742.
10. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3594; 2009, № 1, ст. 14.
МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА
предлагает квалифицированные услуги по оценке следующих объектов:
• предприятий, бизнеса;
• пакетов акций, облигаций;
• активов предприятий, созданных на основе франчайзинга;
• инвестиционных проектов;
• дебиторской задолженности;
• недвижимого имущества (незавершенных строительных объектов, земельных участков и т.д.);
• машин, оборудования и транспортных средств;
• интеллектуальной собственности (патентов, товарных знаков и т.д.);
• ювелирных изделий и драгоценных камней, антиквариата
Звоните сегодня - (495)974-19-45, 974-19-50 Мы ждем Вас - 115093, г. Москва, 1-й Щипковский пер., д. 1, 2-й подъезд, 4 этаж е-таП [email protected] наш сайт www.maok.ru
