CC BY
30ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОДВОДНЫХ ТРУБОПРОВОДОВ НА КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ
ЛАЗУТКИН Алексей Юрьевич,
ведущий юрист АО «Русатом Оверсиз Инк». E-mail: lazutkin1990@gmail.com
Краткая аннотация: В статье определяется правовой статус подводных трубопроводов в акватории континентального шельфа. Автор предлагает возможные способы усовершенствования национального законодательства в данной отрасли.
Abstract: The article defines the legal status of offshore pipelines in the continental shelf waters. The author suggests possible ways of improvement of national legislation in this field.
Ключевые слова: Континентальный шельф, недропользование, трубопроводы. Keywords: Continental shelf, mineral rights, pipelines.
Правовой режим прокладки подводных кабелей и трубопроводов в акватории континентального шельфа - это сфера юрисдикции конкретного государства, касающаяся юридического статуса и режима морских пространств, которые детально регулируют порядок их установления, исследования и использования в мирных целях, а также в режиме обеспечения сохранения общего наследия человечества.
Прокладка трубопроводов на территории континентального шельфа - весьма специфический аспект установления режима и использования морских ресурсов, предметно не обозначенный в должном порядке на данный момент в практике международных договоров, ни в национальном законодательстве. С каждым годом наряду с заключением делимитацион-ных соглашений между государствами и регистрацией границ вод увеличивается количество обращений стран в Комиссию ООН по границам континентального шельфа с целью получения разрешения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов.
С учетом растущих потребностей государств в добыче минеральных ресурсов в акватории континентального шельфа, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. предусмотрела механизм установления внешних границ континентального шельфа за пределами 200 миль до 350 миль, отсчитываемых от границ территориального моря прибрежного государства.
Повышению актуальности темы способствует принципиально новая ситуация, возникшая в мировом сообществе в связи с созданием и началом функционирования соответствующих конвенционных органов: Международного трибунала ООН по морскому праву и Международного органа по морскому дну, призванных разрешать новые проблемы между-
народного морского права, споры между государствами по вопросам применения и толкования Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Специфика правового регулирования морских трубопроводов состоит в том, что их отдельные участки выходят за пределы государственных территорий, т.е. за границы действия национальных законодательств, и подпадают под режим, определенный международным морским правом.
Основной принцип международно-правового регулирования в данной сфере заключается в том, что к отношениям, связанным со строительством морских трубопроводов в акватории и на дне за пределами государственной территории, применяется так называемая свобода прокладки трубопроводов, являющаяся одной из свобод открытого моря.
Но свобода эта в безусловном виде действует лишь в тех морских пространствах за пределами государственных территорий, в которых отсутствует юрисдикция прибрежных государств (т.е. на глубоководном морском дне вне континентального шельфа и в открытом море за пределами исключительной экономической зоны). В тех же пространствах, в которых сохраняется ограниченная юрисдикция прибрежных государств (континентальный шельф), свобода прокладки трубопроводов не является абсолютной и безусловной - здесь она применяется лишь в той степени, в которой не противоречит соответствующим правам прибрежных государств.
Важно понимать, что в соответствии со ст. 79 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. все государства имеют право прокладывать трубопроводы. Свобода прокладки трубопроводов здесь ограничена следующими условиями. При прокладке трубопрово-
да должны быть соблюдены права прибрежного государства принимать разумные меры для разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов и для предотвращения загрязнения морской среды. Также необходимо учитывать наличие уже проложенных кабелей и трубопроводов, чтобы не ухудшать условия ремонта. Трасса для прокладки трубопровода на континентальном шельфе согласовывается с государством, по шельфу которого она будет проходить, причем речь идет о явно выраженном, а не подразумеваемом согласии. Прибрежное государство осуществляет «юрисдикцию в отношении кабелей и трубопроводов, проложенных или используемых в связи с разведкой его континентального шельфа, разработкой его ресурсов или эксплуатацией искусственных островов, установок или сооружений под его юрисдикцией».
В соответствии с п. 6 ст. 16 Федерального закона от 31 августа 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о внутренних морских водах и территориальном море) при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче минеральных ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море лицензия на пользование недрами предоставляет ее владельцу право в том числе на (...) прокладку подводных трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством о градостроительной деятельности. В соответствии с п. 7 ст. 16 указанного закона в случае, если лицензией на пользование недрами предусмотрено право ее владельца на прокладку подводных трубопроводов во внутренних морских водах, в территориальном море, получение разрешений на осуществление данных видов деятельности не требуется. Таким образом, лицензией на региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу минеральных ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море может быть предоставлено ее владельцу право на прокладку подводных трубопроводов. Указанное право может быть реализовано только в границах, указанных в лицензии и ее неотъемлемых составных частях. Также указанное право может быть предоставлено лицензией только в том случае, если прокладка подводных трубопроводов является составляющей процесса регионального гео-
логического изучения, геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов (т.е. процесса пользования недрами) или связана с указанными видами пользования недрами. В иных случаях, включая пользование недрами в целях, не связанных с региональным геологическим изучением, геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых, лицензия не может предоставить ее владельцу такого права. Настоящий вывод следует из вышеприведенных определения понятия «лицензии», а также требований к содержанию лицензии. Во-первых, лицензия удостоверяет право ее владельца именно на пользование недрами, а не на осуществление других видов деятельности. Во-вторых, лицензия удостоверяет право ее владельца на ведение работ, связанных с пользованием недрами, в определенных границах.
Остается определить, будет ли прокладка трубопровода (предназначенного для транспортировки добытых углеводородов) во внутренних морских водах, территориальном море, осуществляемая при разведке и добыче углеводородов, считаться связанной с указанным видом пользования недрами. Рассматриваемый закон не устанавливает четкие критерии, при помощи которых можно было бы определить, связаны работы с перечисленными видами пользования недрами или нет. На наш взгляд, здесь можно выделить такой критерий: прокладка подводных трубопроводов непосредственно обеспечивает техническую возможность выполнения работ по региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов. Определенное представление о том, какие работы входят в состав регионального геологического изучения и геологического изучения, дает нам Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1999 г. № 2395/1. Согласно п. 1, 2 ст. 6 Закона РФ о недрах видами пользования недрами являются: региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно- исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений
полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Закон РФ «О недрах» не определяет, какие работы входят в состав разведки и добычи полезных ископаемых. Определение «добыча полезных ископаемых» содержится в ч. 1 ст. 193 Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ (принят в г. Санкт- Петербурге 7 декабря 2002 г. Постановлением 20-8 на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) (далее - Модельный кодекс). Добыча полезных ископаемых состоит в изъятии из недр минеральных образований, которые могут быть непосредственно использованы или из которых могут быть извлечены полезные компоненты или минералы, используемые в производственной и иной деятельности.
Согласно абз. 5 ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (далее -Федеральный закон о континентальном шельфе) лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе, сведения о праве пользователя недр на прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством о градостроительной деятельности.
При этом, если в лицензии на региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу минеральных ресурсов континентального шельфа содержится указание о праве ее владельца на прокладку подводных кабелей, трубопроводов (ч. 3 ст. 22 Федерального закона о континентальном шельфе), получение отдельных разрешений на осуществление указанных видов деятельности (как это было раньше) не требуется. Таким образом, лицензией на региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведку и добычу минеральных ресурсов на континентальном шельфе может быть предоставлено ее владельцу право на прокладку подводных трубопроводов в границах акватории, указанной в лицензии и выделенной для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Вопрос о необходимости наличия связи с разведкой континентального шельфа и разработкой его минеральных ресурсов в отношении прокладки подводных трубопроводов на континенталь-
ном шельфе решен предметно и однозначно. В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона о континентальном шельфе в случаях, если подводные трубопроводы используются для целей, не связанных с разведкой континентального шельфа и разработкой его минеральных ресурсов (в том числе для эксплуатации искусственных островов, установок, сооружений), или выводятся на территорию Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, рассматривает поступившие заявки на прокладку таких подводных трубопроводов, согласовывает условия и трассу их прокладки с федеральными органами исполнительной власти (ч. 3 ст. 22 Федерального закона о континентальном шельфе), органами исполнительной власти субъектов РФ и представляет в Правительство РФ заключение о возможности выдачи разрешений на прокладку таких подводных трубопроводов и об условиях выдачи этих разрешений или уведомление об отказе в выдаче этих разрешений. Порядок выдачи разрешений на прокладку подводных трубопроводов устанавливается Правительством РФ. Таким образом, в случае, когда прокладку подводных трубопроводов планируется осуществлять в границах предоставленного в пользование участка недр или в границах акватории, выделенной для ведения работ по линиипользования недрами, однако само планируемое использование подводных трубопроводов не связано с разведкой континентального шельфа и разработкой его минеральных ресурсов, необходимо получить разрешение.
Федеральный закон о внутренних морских водах и территориальном море подобных положений не содержит. Здесь необходимо отметить, что словосочетание «разведка континентального шельфа и разработка его минеральных ресурсов» используется в ч. 4 ст. 22 Федерального закона о континентальном шельфе как синоним трех видов пользования недр: региональное геологическое изучение, геологические изучение, разведка и добыча полезных ископаемых. Это обосновывается следующим: под участками континентального шельфа понимаются участки недр континентального шельфа, которые предоставляются для осуществления видов пользования недрами, предусмотренных Законом РФ «О недрах» (ч. 1, 2 ст. 7 Федерального закона о континентальном шельфе). Также глава II Федерального закона о континентальном шельфе «Разведка континентального шельфа и разработка его минеральных ресурсов» регулирует
именно вопросы осуществления видов пользования недрами, предусмотренных Законом РФ «О недрах». Позиционно, со своей стороныФедеральный закон о континентальном шельфе предусматривает упрощенный порядок получения права на осуществление прокладки подводных трубопроводов (в результате включения соответствующего права в лицензию на пользование недрами) только в отношении перечисленных выше трех видов пользования недрами (из шести видов, предусмотренных Законом РФ «О недрах») (ч. 3 ст. 22 Федерального закона о континентальном шельфе).
При определении наличия связи работ с разведкой континентального шельфа и разработкой его минеральных ресурсов необходимо определять, связаны ли указанные работы с региональным геологическим изучением, геологическим изучением, разведкой и добычей минеральных ресурсов (в нашем случае - с разведкой и добычей минеральных ресурсов).
Таким образом, важно понимать, что прокладка трубопровода не должна затрагивать суверенные права прибрежного государства над континентальным шельфом в целях разработки и разведки его природных ресурсов. Прибрежное государство имеет право принимать разумные меры предотвращения загрязнения морской среды от трубопроводов, а также сокращения подобного загрязнения и сохранения его под контролем. Говоря о согласии прибрежного государства на определение трассы для прокладки подводных трубопроводов, необходимо понимать, что с учетом конвенционного положения (Конвенция ООН по морскому праву) и действующей юридической практики речь идет не о подразумеваемом, а именно явно выраженном согласии. При этом прибрежное государство в любом случае осуществляет юрисдикцию в отношении кабелей и трубопроводов, проложенных или используемых в связи с разведкой его континентального шельфа,
разработкой его ресурсов или эксплуатацией искусственных островов, установок или сооружений, находящихся под его юрисдикцией.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет утверждать, что лицензией на разведку и добычу углеводородов (иных полезных ископаемых) во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе может быть предоставлено право ее владельцу на прокладку подводных трубопроводов, использование которых является составной частью процесса разведки и добычи или связано с разведкой и добычей углеводородов (иных полезных ископаемых) в границах акватории, указанной в лицензии и выделенной для ведения работ, относительно пользования недрами.
В порядке дальнейшего совершенствования действующего законодательства Российской Федерации представляется целесообразным осуществить внесение изменений в Закон РФ «О недрах», Федеральный закон о внутренних морских водах и территориальном море, Федеральный закон о континентальном шельфе в части предметного уточнения требований к содержанию лицензии на пользование недрами; определения перечня работ, входящих в состав конкретного вида пользования недрами, а также работ, связанных с пользованием недрами.
Созидательный позитив правоприменительной практики Российской Федерации показательно обозначен в формате обеспечения юридической безопасности (совокупность субъективных прав и законных интересов) всего субъектного состава мирового сообщества. Режим верховенства права в международных и внутригосударственных делах (Декларация тысячелетия 2000 г., п. 30; Итоговый документ всемирного саммита 2005 г., п. 134) является основополагающим элементом внешнеполитического курса Российской Федерации.
