CC BY
74Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право DOI 10.47643/1815-1329_2020_10_193
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ НИЛОВ Константин Николаевич,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой предпринимательского права Юридического института Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта. Е-mail: knilov@kantiana.ru
Краткая аннотация: в статье приводится анализ понятия невостребованной земельной доли, правовые последствия признания земельных долей невостребованными, рассмотрен вопрос о субъекте права собственности на невостребованные земельные доли, некоторые особенности их правового режима и признания муниципальной собственностью.
Abstract: The article analyzes the concept of unclaimed land shares, the legal consequences of recognizing land shares as unclaimed, considers the issue of the subject of ownership of unclaimed land shares, some features of their legal regime and recognition as municipal property.
Ключевые слова: земельная доля, невостребованная земельная доля, земельная реформа, приватизация, оборот сельскохозяйственных земель.
Keywords: Land share, unclaimed land share, land reform, privatization, agricultural land turnover.
Проводимые в России земельная и аграрная реформы, приватизация земель сельскохозяйственного назначения привели к появлению в российском законодательстве новых юридических понятий, правовое содержание которых до сих пор вызывает неоднозначное толкование, а их правовой режим не получил должной конкретизации и соответствующего законодательного закрепления. К числу таких правовых категорий следует отнести понятия земельной доли и невостребованной земельной доли.
Генезис понятия земельной доли в законодательстве неразрывно связан с приватизацией сельскохозяйственных угодий. Начало реформирования отношений собственности было положено Законом РСФСР от 23.11.1990 г. «О земельной реформе» (утратил силу) [1], предусматривающим переход сельскохозяйственных угодий колхозов и совхозов в коллективную (совместную или долевую) собственность граждан-работников этих организаций. В соответствии с Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ [2, 3, 4, 5] проводилась реорганизация сельхозпредприятий, в рамках которой за счет земель колхозов и совхозов на праве собственности так называемыми земельными долями (паями) в общей долевой собственности бесплатно наделялись не только члены колхозов и работники совхозов, но и ряд других категорий сельских жителей, что и привело к значительному числу владельцев земельных долей (паев). Для обозначения возникающих прав на землю указанных в нормативных актах категорий граждан начинают использоваться словосочетания «земельная доля», «земельный пай», «земельная акция». Правовой режим земельных долей (паев) определялся Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 года № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» (утратило силу) [6].
Концептуально земельные доли предполагались как промежуточное понятие, временный институт, необходимый на этапе приватизации сельскохозяйственных зе-
мель. Он имел своей целью прекращение государственной монополии на землю, объявление сельских жителей собственниками определенной части земельного массива с возможностью последующего определения юридической судьбы этих земель данными гражданами с учётом ограничений, установленных законодательством. Возможности по распоряжению и использованию земельных долей были регламентированы вышеназванными нормативными актами (выделение земельного участка на местности в счет земельной доли, внесение в качестве вклада либо сдача в аренду). В случае выделения земельного участка в счет земельной доли либо внесения земельной доли в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации право на земельную долю прекращалось и возникало право собственности на земельный участок либо право на долю (пай) в складочном (паевом) капитале сельскохозяйственной организации. Таким образом, предполагалось, что собственники земельных долей должны либо зарегистрировать право на них в установленном законом порядке, либо распорядиться ими соответствующим образом. Хотя сроки совершения таких действий не были законодательно установлены.
Следует признать, что в должной степени цель приватизации сельскохозяйственных земель достигнута не была и значимая часть сельских тружеников так и не стала реальными собственниками земли, немалая часть сельскохозяйственных земель перешла в собственность лиц, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Часть земельных долей была передана их владельцами таким лицам по достаточно сомнительным сделкам (не все из них смогли зарегистрировать право собственности), некоторые владельцы земельных долей так и не распорядилась ими, а отдельные собственники по разным правовым основаниям утратили права на принадлежащие им земельные доли. Всё это привело к появлению понятия «невостребованной земельной доли».
Проф. Румянцев Ф.П. отмечает, что «понятие не-
востребованной земельной доли характерно лишь для российского земельного законодательства» [7, с. 543]. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» (утратил силу) [8] таковыми признавались земельные доли, в отношении которых не поступило заявление от гражданина о подтверждении права собственности получением свидетельства. Устанавливалось правило, что невостребованные земельные доли передаются (сохраняются) за сельскохозяйственными организациями на определенный указом срок. Дальнейшая их правовая судьба не была определена.
В действующем законодательстве понятие невостребованной земельной доли содержится в ст. 12.1 Федерального закона от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [9]. Обстоятельствами признания земельной доли невостребованной указаны совершенно разные по правовому содержанию основания. Объем невостребованных земельных долей и площадь относящихся к ним сельскохозяйственных угодий в последние годы сокращается, но проблема продолжает оставаться актуальной, поскольку названные земли, по сути, остаются без правообладателей. Количество невостребованных земельных долей по состоянию на 1.01.2019 г. составило 1 595 757 площадью 15,3 млн. гектар [10, с. 39], что охватывает значимую часть сельхозугодий угодий.
Факт признания земельной доли невостребованной непосредственно связан с датой утверждения списка невостребованных земельных долей общим собранием участников долевой собственности участка сельскохозяйственных земель либо органом местного самоуправления по месту расположения земельного участка, если общее собрание собственников земельных долей не приняло решение в течение четырех месяцев. Анализ признания земельных долей невостребованными в Калининградской области показывает, что муниципалитеты не ведут должный учет таких долей. Основания признания долей невостребованными не детализируются, в списки нередко включаются прежние собственники земельных долей, которые сами или их наследники уже зарегистрировали права на выделенный земельный участок либо распорядились в своё время ими, внеся в уставный капитал сельскохозяйственной организации, и перестали быть владельцами земельных долей. Например, постановлением Администрации Гурьевского городского округа № 1129 от 30 марта 2018 г. были утверждены списки невостребованных земельных долей участников ТОО «Селигер» [11]. В последующем, при рассмотрении иска администрации о признании права муниципальной собственности на невостребо-
ванную долю одного из участников, было установлено, что ещё в 1992 году эта доля была внесена в уставный фонд ТОО, и в удовлетворении иска администрации было отказано [12]. В сходной ситуации оказались и многие другие участники, включенные в списки. Хотя следует признать, что если лицо уже распорядилось своей долей и перестало быть собственником, то включение его в списки не влечет для него серьезных правовых последствий и не является основанием оспорить зарегистрированное право.
Правовой режим невостребованных земельных долей действует в определенных временных рамках с момента признания их таковыми и до момента перехода их в муниципальную собственность. Резонно возникает вопрос, какие правовые последствия влечёт для прежних собственников земельных долей признание земельных долей невостребованными. К сожалению, в законе такие правовые последствия в отношении прежних собственников земельных долей четко не определены.
Учитывая разнородные правовые основания отнесения земельных долей к невостребованным, дискуссионным представляется вопрос о субъекте права собственности на невостребованные земельные доли и объеме его правомочий в рамках названного правового режима. Говорить о прекращении права собственности на основе актов о признании земельных долей невостребованными нет оснований, поскольку согласно п. 3 статьи 35 Конституции РФ «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Не случайно, в исковых заявлениях органов местного самоуправления о признании права собственности на невостребованные земельные доли одновременно заявляются требования о прекращении права собственности соответствующего лица на земельную долю в праве общей долевой собственности.
Но к моменту признания земельной доли невостребованной право собственности прежнего владельца может быть либо уже прекращено на основе иных юридических фактов (например, смерть собственника и отсутствие наследников), либо не возникло (земельные доли, сведения о которых не содержатся в решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий). Вопрос об ответчике по таким искам не решен однозначно.
Определенные сложности вызывает ситуация с земельными долями, собственники которых, указанные в документах, не распорядились ими в установленные сроки. Говоря о правомерности прекращения права на такие земельные доли, Липски С.А. указывает, что отсутствие юридически значимых действий со стороны собственника следует расценивать как незавершенность приватизации [13, с.
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
61]. Актуальность проблемы возрастает с учётом того, что в отличие от продажи неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения применительно к невостребованным земельным долям речь идёт не о выкупе у собственников, а о безвозмездном признании права муниципальной собственности. Некоторыми авторами высказывается мнение, что такая передача невостребованных земельных долей в муниципальную собственность «представляет собой не что иное, как законную, экономически оправданную национализацию земли» [14, с. 51 ].
Основным правовым последствием признания земельных долей невостребованными, указанным в законодательстве, является право органа местного самоуправления обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли. Но если предположить, что признание земельных долей невостребованными никак не влияет на объем правомочий собственника земельной доли, который будет без ограничений продолжать реализацию своего права собственности, то установление правового режима невостребованных земельных долей, равно как и правовая защита от необоснованного включения в список владельцев невостребованных земельных долей, теряют всякий смысл.
На основе анализа положений земельного законодательства и формирующейся судебной практики есть основания полагать, что с момента признания земельных долей невостребованными собственники этих земельных долей ограничиваются в юридических возможностях по распоряжению такими земельными долями, включая возможность выдела земельного участка из состава земель, находящихся в долевой собственности.
Кроме того, исходя из анализа положений п. 6 ст. 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», можно сделать вывод, что собственники земельных долей, признанных невостребованными, лишаются права голоса на общем собрании участников долевой собственности, поскольку определение кворума для правомочности такого собрания осуществляется без учета названных лиц.
Следует отметить что, даже само по себе выявленное судом в ходе разрешения судебного спора наличие указанных в законе признаков невостребованной земельной доли является основанием для отказа в признании права собственности на спорную земельную долю. Данная позиция подтверждается имеющейся судебной практикой. В частности, в Обзоре судебной практики рассмотрения районными (городскими) судами Калининградской области дел, связанных с применением законодательства об оборо-
те земель сельскохозяйственного назначения от 6 декабря 2016 г. [15], неоднократно обращается внимание на тот факт, что суды при рассмотрении дел о признании права собственности на земельную долю должны исследовать вопрос о возможности отнесения спорных земельных долей к невостребованным, и при выявлении признаков невостребованной земельной доли, не вправе признавать право собственности на неё.
Важно отметить, что п. 8 ст. 12.1 Федерального закона от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающий право органа местного самоуправления обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли, не определяет конкретного срока реализации этого права, то есть продолжительности нахождения в этом режиме. Правовой режим невостребованных земельных долей, в отношении которых орган местного самоуправления не обратился в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли, может существовать достаточно долго. Соответственно возникают вопросы о том, кто является правообладателем земель, относящихся к невостребованным земельным долям до признания их муниципальной собственностью; кто обладает правом голоса по невостребованным земельным долям; кто отвечает за надлежащее использование соответствующих сельскохозяйственных земель и т.д.
В докладе Министерства сельского хозяйства РФ о состоянии использования земель сельскохозяйственного назначения в качестве причин, сдерживающих признание муниципальной собственностью невостребованных земельных долей, называются организационно-технические ошибки органов местного самоуправления, судебная практика и возможные конфликты с сельскохозяйственными организациями [10, с. 43]. Не менее значимой проблемой следует признать несовершенство правового режима невостребованных земельных долей. Отсутствие четкого закрепления в законодательстве конкретных правовых последствий признания земельных долей невостребованными, срока реализации права на признание их муниципальной собственностью, неоднозначность вопроса правообладателе невостребованных земельных долей вызывают определенные сложности на практике и снижают эффективность правоприменения.
Недостаточная определенность правового режима является питательной почвой для злоупотреблений как со стороны собственников невостребованных земельных долей, как со стороны третьих лиц, которые без достаточных правовых оснований могут использовать соответствующие
земли как якобы ничейные, так и со стороны органов местного самоуправления и некоторых должностных лиц, с молчаливого согласия которых соответствующие земельные
Библиография:
1. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1990. № 26. Ст. 327.
2. Указ Президента РФ от 27.12.1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1992. № 1. Ст. 53.
3. Постановление Правительства РФ от 29.12.1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» (утратило силу) // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1992. № 1-2. Ст. 9.
4. Постановление Правительства РФ от 04.09.1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» (утратило силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
5. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
6. Собрание законодательства РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
7. Актуальные проблемы теории земельного права России: монография / под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. - 800
с.
8. Собрание законодательства РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.
9. Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
10. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2018 году. М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2020. - 340 с. // [Электронный ресурс] URL: https://mcx.gov.ru/upload/iblock/a57/a57827a15fe53dd852e66eb3bd2fc733.pdf (дата доступа: 3 ноября 2020 г.).
11. Постановление Администрации Гурьевского городского округа № 1129 от 30 марта 2018 г. [Электронный ресурс] URL: https://gurievsk.gov39.ru/images/dela/admdocs/2018/post_1129_30032018.PDF (дата доступа: 5 ноября 2020 г.).
12. Решение Гурьевского районного суда Калининградской области от 17 декабря 2018 г. по делу №2-1196/2018 [Электронный ресурс] URL: https://gurievsky--kln.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op= doc&srv_num=1&number=75558789&delo_id=1540005&new=&text_number=1 (дата доступа: 5 ноября 2020 г.).
13. Липски С.А. Некоторые проблемы, связанные с признанием невостребованных земельных долей муниципальной собственностью // Аграрное и земельное право. 2017. № 11.
14. Гречихин В.Н., Исакова А.Г. Земельные доли и вопросы права собственности на землю в России // Аграрное и земельное право.
2014. № 1.
15. Обзор судебной практики рассмотрения районными (городскими) судами Калининградской области дел, связанных с применением законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения от 6 декабря 2016 г. // СПС Гарант https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ 9676436/#review
участки могут использоваться бесплатно либо переходить в собственность отдельных лиц с нарушением установленного порядка.
