CC BY
13НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПРИЗНАНЕМ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
Краткая аннотация: Важным процессом, направленным на упорядочение правоотношений собственности на приватизированные в 90-х годах сельскохозяйственные угодья, сейчас является признание невостребованных земельных долей муниципальной собственностью. В статье проведен анализ того, как были образованы земельные доли и как менялся их статус. На основании этого анализа сделан вывод о том, что к невостребованным земельным долям могут применяться правила и механизмы, которые отличаются от традиционных правил об общей собственности.
Abstract: Now an important process aimed at streamlining the legal relations of ownership of agricultural land privatized in the 1990s is the recognition of unclaimed land shares as municipal property. The author conducted an analysis of how was formed the land shares and how changing their status. Based on this analysis, the author came to the conclusion that rules and mechanisms for unclaimed land shares can be other than traditional rules for common ownership apply.
Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, законодательство, земельные доли, собственность, приватизация.
Keywords: agricultural land, legislation, land shares, ownership, privatization.
В современной системе прав на землю земельные доли возникли в начале 90-х годов, когда аграрная реформа была в самой активной ее фазе. Они стали результатом приватизации большей части сельскохозяйственных угодий в стране, которые были переданы в общую долевую собственность почти 12 млн. сельских жителей1. К настоящему времени число таких долей и их суммарная площадь существенно сократились (немногим более 8 млн. граждан-собственников, которым принадлежит 88,3 млн. га).
Однако земельные доли по-прежне-
1 Липски С.А. Тенденции и перспективы в развитии земельного
законодательства: Монография. - М.: Издательство Русайнс, 2015. - 220 с. (С. 27).
му весьма специфичный фактор современного аграрного производства, а их собственники составляют значительный социальный слой. Например, решения о владении, пользовании и распоряжении находящимися в общей долевой собственности угодьями принимается не путем консенсуса, а на общем собрании - большинством голосов (ст. 14 и 14.1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе-ния»2; далее - Закон об обороте сельхоз-земель). Причем для кворума такого собрания вплоть до марта с.г. было достаточно 20% сособственников.
2 Опубл. Собр. законодат. Рос. Федерации. 2002. № 30. ст. 3018.
Существенное значение имеет и то, что законодательство о земельных долях несколько раз менялась (см. далее). Наиболее важным процессом последних 5-7 лет является выявление невостребованных земельных долей и признание их муниципальной собственностью. Соответствующие законодательные новации 2010 года1, пожалуй, дали наибольший результат в отношении их последствий для правоприменительной практики.
Но возникающие в ходе этого процесса качественно новые вопросы - например, участвует ли орган местного самоуправления при голосовании сособствен-ников, если соответствующее муниципальное образование стало собственником невостребованных долей (пусть даже на непродолжительное время) - обуславливают необходимость еще раз рассмотреть возникновение и развитие земельных долей, как института.
Как известно, отличительными чертами осуществленной в 1992-1993 годах приватизации сельскохозяйственных угодий стали:
- публично-правовой характер возникновения права частной собственности на соответствующие земли - не следует считать проведение собраний того периода с мало понятной повесткой выражением воли и осуществлением действий участников гражданских правоотношений с тем, чтобы стать сособственниками земли;
- приватизация земли была увязана с директивным предписанием о реорганизации сельскохозяйственных предприятий; между тем будущие собственники земли если и состояли в отношениях с совхозом, то лишь в трудовых (а пенсионеры и учителя, которые также наделялись земельными долями, - не состояли);
- тесная связь между образованием земельных долей и передачей в частную
собственность иных видов имущества сельскохозяйственных предприятий (в виде имущественных паев), причем долю можно было обменять на такой пай;
- отсутствие четко определенного (индивидуализированного) объекта приватизации - из государственной собственности в общую долевую передавался не весь земельный участок, используемый конкретным сельскохозяйственным предприятием (и имевший установленные границы), а лишь сельскохозяйственные угодья, которые не были отграничены от других земельных угодий в составе этого участка (остававшихся в собственности государства);
- неоднократные изменения правил наделения земельными долями, в том числе расширение круга лиц, участвующих в это процессе - а так как площадь подлежащих приватизации земель при этом не менялась, то такое расширение участников приватизационного процесса влекло за собой сокращение имущества (доли в праве на него), передаваемого новому собственнику;
- различное понимание сущности земельных долей, в том числе, продолжительности их институционального существования. Так, нормативные акты, которыми регламентировался процесс приватизации, не содержали каких-либо указаний на то, что земельные доли станут лишь временным институтом, свойственным активной фазе реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Но значительная часть разработчиков этих актов и, тем более, руководителей разного уровня относилась к долям именно так. По их мнению доли должны были достаточно быстро сконцентрироваться у «наиболее эффективных собственников», а те, в свою очередь, сформировать соответствующие долям земельные участки и организовать на них качественно новое сельскохозяйственное производство2.
1 Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-Ф3 «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты 2 Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации
Российской Федерации в части совершенствования оборота». // землепользования или препятствие при перераспределении
Собр. законодат. Рос. Федерации. 2011. № 1. ст. 47. земель. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование.
Все вышеуказанные особенности, а также тот факт, что десятки лет до этого в стране была исключительность государственной собственности на землю (от которой страна и «уходила» через весьма специфичную приватизацию) обуславливали не тождественность вновь возникших земельных долей правам на иное имущество, находящееся в собственности нескольких лиц.
Свой вклад в «особый характер» общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья и земельных долей внесли и решения, связанные с возможностями распоряжения долями.
Так, первые годы после приватизации владельцы земельных долей могли лишь: 1) выделить их на местности для создания фермерского хозяйства; 2) внести в качестве взноса во вновь создаваемые товарищество, акционерное общество или сельскохозяйственный кооператив; 3) продать другим работникам хозяйства или хозяйству.
Затем эти возможности были расширены - доли разрешалось продавать, сдавать в залог и аренду, передавать по наследству, обменивать на имущественный пай (не увязывая это с выходом из хозяйства); за счет них можно было увеличить свое подсобное хозяйство1. В 1996 году, добавилась возможность передать долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания. Причем сделки с долями стали совершаться без согласия других участников долевой собственности2. Однако возможность совершения всех этих сделок вытекала из подзаконных актов -указов Президента Российской Федерации, которые не были основаны на нормах зако-
2001. № 2-3. С. 36-41; Липски С.А. Земельные отношения и особенности государственной земельной политики в современной России (теория, методология, практика): Монография. - М.: ГУЗ, 2014. - 300 с. (С. 250-251).
1 Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Рос. вести. № 210, 29.10.1993.
2 Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // Рос. газ. № 47, 12.03.1996.
на, что порождало многочисленные сомнения в их правомерности. В период середины и второй половины 90-х годов даже «земельные» нормы главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -ГК РФ) не подлежали применению. Федеральное же земельное законодательство того времени характеризовалось вообще «пробельностью». То есть, была ситуация, когда юридическое «сопровождение» аграрной и земельной реформ оставалось несовершенным3, что придавало дополнительную дискуссионность вопросу о статусе земельных долей. Результатом этого стало то, что примерно со второй половины 90-х годов в научный оборот вошло понятие «проблема земельных долей».
Различное понимание статуса и правовой природы земельных долей того времени можно проиллюстрировать например, позициями О.И.Крассова - пока земельная доля не выделена на местности она на не может быть квалифицирована как право собственности на землю4; Н.И.Краснова и Н.А.Сыродоева - такая доля - это не право собственности, а лишь разновидность обязательного права - выдела вещи (земельного участка)5. Также применительно к земельным долям предлагалось руководствоваться правовой конструкцией «разделенной собственности» (Г.Е.Быстров)6, а позднее эта идея была трансформирована в восприятие их владельцев как коллективных собственников земли, но таких, собственность которых («неорганизованная коллективная собственность») поглощена собственностью юридического лица (Л.Б. Шейнин)7. Н.Г.Тарасов и В.М.Володин1 вообще
3 Устюкова В.В. Общая собственность граждан на земельные участки сельскохозяйственного назначения: миф или реальность? // Экологическое право. 2007. № 2. С.19-24. (С. 23).
4 Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. -624 с. (Стр. 281-282).
5 Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России. // Государство и право. 1993. № 12, С. 5; Сыродоев Н.А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями. // Бюллетень правовой информации «Земля и право», 1997. № 3, С. 6.
6 Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика. // Государство и право.2000. №4. С.49-50.
7 Шейнин Л.Б. Недвижимость: пробелы и несоответствия в правовом регулировании. - М., 2011. - 97 с.
не признавали такие доли в качестве какого-либо права и предлагали отказаться от института земельных долей и признать, что все соответствующие им земли продолжают находиться в постоянном пользовании сельскохозяйственных организаций. Вернуть эти земли в государственную собственность, но путем выкупа и в добровольном порядке (т.е. признавая, что это частная собственность) предлагали Е.С. Савченко и П.Ф.Лойко2. Е.С.Строев и С.Н. Волков выдвигали предложение поставить статус земельных долей в зависимость от факта распоряжении ими (например, в течение года)3.
Нечеткие формулировки нормативных актов, регламентирующих сделки с земельными долями, и полярные взгляды в научном сообществе, кроме того, были усугублены правоприменительной практикой.
Так, в 90-е годы законодательство допускало внесение в уставный капитал сельскохозяйственной организации как непосредственно самой земельной доли, так и права пользования ею. Правовые последствия этих разных сделок были совершенно различны: в первом случае это добровольный отказ от своего права на земельную долю в обмен на акции, во втором случае - право сохранялось (оно передавалось лишь на ограниченное время). Но в документах о таком внесении не всегда четко указывалось, что именно вносится (доля или право пользования ею). Судебная же практика того времени не только не упорядочила, но и усилила эту вариативность толкования сделок с долями.
При этом оформились два подхода к
1 Тарасов Н.Г., Володин В.М. Проблемы земельных отношений в сельскохозяйственных производственных кооперативах -сельскохозяйственных артелях (колхозах). // Земельные отношения в агропромышленном комплексе России. // Тез. докл. Всерос. научн.-практ. конф. - Углич, 2-5 сентября 1998 г. С. 11-12.
2 Лойко П.Ф. «Круглый стол» Совета Федерации. Вып. 13.; Аграрная реформа: вопросы теории и практики. - М.: Совет Федерации, АС Плюс, 2001. - 135 с. (с. 44); Савченко,Е.С. Проблемы регулирования земельных отношений на современном этапе. // Международный сельскохозяйственный журнал, №1. 2001. С. 3-6.
3 Строев Е.С., Волков С.Н. Земельный вопрос в России в начале
XXI века (проблемы и решения). - М.: ГУЗ, 2001. - 55 с.
решению вопроса о праве собственности на земельные доли, внесенные в уставные капиталы. Так, Федеральные арбитражные суды (далее - ФАС) Московского и СевероКавказского округов считали соответствующие учредительные документы основными и достаточными доказательствами для признания права собственности на земельную долю за юридическими лицами, в уставный капитал которых внесены доли. Этот подход был основан на распространении норм ГК РФ на отношения, возникшие до его принятия.
Тогда как ФАС Северо-Западного округа, как правило, признавал право собственности на земельные доли за гражданами и указывал, что их свидетельства о праве собственности на земельные доли являются единственным доказательством права собственности4. Соответственно, для решения вопроса об установлении права собственности на земельные доли от дольщиков и сельскохозяйственных организаций требовалось представить доказательства соблюдения процедуры внесения долей в уставный капитал. Например, наличие: 1) договора о передаче земельной доли; 2) акта приема-передачи между юридическим лицом и каждым его учредителем; 3) государственной регистрации перехода права на земельную долю; 4) бухгалтерских документов, подтверждающих постановку внесенных долей на баланс организации. При отсутствии же указанных доказательств ФАС Северо-Западного округа чаще отказывал сельскохозяйственным организациям в признании права собственности на земельные доли, внесенные в уставные капиталы.
- Принятие Закона об обороте сель-
хозземель стало началом качественно нового этапа - статус земельных долей в период 2002-2005 годов был максимально приближен к долям в праве на иное имуще-
4 Постановления Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 11 апреля 2007 г. дело № А66-2295/2006/, от 17 марта 2009 г. дело № А56-47466/2004/; от 11 апреля 2007 г. дело № А66-2295/2006 // СПС «КонсультантПлюс».
ство. Но внесение в указанный закон поправок в 2005 году1 существенно ограничило возможности по распоряжению земельными долями (остались лишь завещание, отказ и передача ее другому сособст-веннику или конкретному хозяйству, а также выдел в счет доли земельного участка).
Подводя итог эволюции статуса земельных долей, следует отметить, что возникли они отнюдь не по правилам гражданского законодательства, и первое десятилетие своего существования ему не соответствовали. Принятие Закона об обороте сельхозземель привело к распространению на них действия норм частного права, но после 2005 года статус земельных долей снова трудно соотнести с указанными нормами.
И вот в этих условиях законодатель в 2010 году дает определение невостребованной земельной доли, причем - через ее отличие от «обычной» земельной доли2. Статья 12.1 Закона об обороте сельхоззе-мель отнесла к невостребованным долям такие, собственники которых: либо 1) умерли и в права наследования ими никто не вступил; либо; 2) никак не распоряжались ими в течение 3 и более лет; либо; 3) не были указаны в решениях органа местного самоуправления о приватизации соответствующих земель.
Представляется, что эти три случая принципиально различны. Так первый из них (нет наследников) остается в рамках гражданского законодательства (здесь проще даже применить правила о выморочном имуществе - ст. 1151 ГК РФ). Во втором случае ситуация сложнее. С одной стороны, как рассмотрено выше, все, что было связано с образованием земельных долей, происходило, скорее, вопреки требованиям частного права. Это была прива-
1 Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон «О землеустройстве» // Рос. газ. 2005. 20 июл.
2 Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота». // Собр. законодат. Рос. Федерации. 2011. № 1. ст. 47.
тизация земли, реализованная публично-правовыми методами. Поэтому отсутствие юридически значимых действий со стороны собственника доли можно расценивать как факт того, что приватизация не завершилась. То есть, решение государства было, оно же выдало документы, но процесс не доведен до конца. С другой стороны, уже более 15 лет земельная доля определена как доля в праве на земельный участок, и игнорирование норм гражданского законодательства сомнительно. В третьем случае (отсутствие упоминания о соответствующем лице в момент приватизации) также не все просто. С одной стороны, факт отсутствия того или иного лица в правоустанавливающих документах означает, что такой «собственник» совсем не собственник. Значит, вроде бы, его доля должна вернуться государству или, как это предусматривает ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель, - прейти в муниципальную собственность (хотя это и не вполне справедливо, поскольку, как правило, таким лицам были в установленном порядке выданы государством правоудо-стоверяющие документы). С другой стороны, если приватизация земли состоялась, а число лиц, ставших в ее результате со-собственниками земельного участка, сокращается, то это основание не передавать такую долю в муниципальную собственность, а пропорционально увеличить доли других сособственников. То есть, причем тут государство или муниципальное образование, когда речь идет о взаимоотношениях частных лиц по поводу участка находящегося (давно) в их общей собственности?
Казалось бы, к чему эти вопросы, если уже 7 лет как законодатель все это определил? Но, за это время из общей площади невостребованных земельных долей в 20-25 млн. га, органы местного самоуправления включили в списки невостребованных 18,5 млн. га, тогда как суды согласились с ними лишь в отношении 5,5 млн. га (29,7%). То есть, в рамках этого механизма нет оснований ожидать скорого ре-
шения проблемы невостребованных земельных долей.
Возникает и вопрос о том, является ли невостребованная земельная доля разновидностью «обычной» или это совершенно иное явление (продукт незавершенной приватизации)? Практическое значение этого вопроса проиллюстрируем на следующем примере. Согласно п. 4 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель только по истечении года с момента возникновения у муниципального образования права собственности на земельную долю (а таковой может быть лишь невостребованная) для органа местного самоуправления возникает обязанность выделить в счет нее земельный участок (такое выделение означает прекращение существования самой доли и связанных с ней проблем). Но за этот год вполне вероятно проведение общего собрания сособственников (а то и повторных)? Соответственно, приобретает ли возможность голосовать на общем собрании дольщиков указанный орган? И если да, то будет ли его голос пропорционален
Библиография:
1. Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика. // Государство и право.2000. №4. С.49-50.
2. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. - 624 с.
3. Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. 1993. № 12, С. 5.
4. Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001. № 2-3. С. 36-41.
5. Липски С.А. Земельные отношения и особенности государственной земельной политики в современной России (теория, методология, практика): Монография. - М.: ГУЗ, 2014. - 300 с.
6. Липски С.А. Тенденции и перспективы в развитии земельного законодательства: Монография. - М.: Издательство Ру-сайнс, 2015. - 220 с.
7. Лойко П.Ф. «Круглый стол» Совета Федерации. Вып. 13.; Аграрная реформа: вопросы теории и практики. - М.: Совет Федерации, АС Плюс, 2001. - 135 с.
8. Савченко Е.С. Проблемы регулирования земельных отношений на современном этапе. // Международный сельскохозяйственный журнал, №1. 2001. С. 3-6.
9. Строев Е.С., Волков С.Н. Земельный вопрос в России в начале XXI века (проблемы и решения). - М.: ГУЗ, 2001. - 55 с.
10. Сыродоев Н.А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями. // Бюллетень правовой информации «Земля и право», 1997. № 3, С. 6.
11. Тарасов Н.Г., Володин В.М. Проблемы земельных отношений в сельскохозяйственных производственных кооперативах - сельскохозяйственных артелях (колхозах). // Земельные отношения в агропромышленном комплексе России. // Тез. докл. Всерос. научн.-практ. конф. - Углич, 2-5 сентября 1998 г. С. 11-12
12. Устюкова В.В. Общая собственность граждан на земельные участки сельскохозяйственного назначения: миф или реальность? // Экологическое право. 2007. № 2. С.19-24.
13. Шейнин Л.Б. Недвижимость: пробелы и несоответствия в правовом регулировании. - М., 2011. - 97 с.
числу приобретенных им долей (как если бы такие доли купил один сособственник у других)?
С одной стороны, на оба вопроса следует ответить утвердительно - это полностью соответствует общим правилам гражданского законодательства об общей собственности. С другой стороны, как отмечено выше, все земельные доли возникли вопреки правилам гражданского законодательства. И хотя на них с 2003 года распространены требования указанного законодательства, но с 2005 года правила распоряжения ими не вполне соответствуют этим правилам. Именно поэтому к невостребованным земельным долям могут применяться (и применяются) правила и механизмы, которые отличаются от традиционных правил об общей собственности. Поэтому полагаем, что решение вопроса о том, аналогична ли правовая природа невостребованной земельной доли иным долям, зависит от общего отношения к проблематике общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения.
