CC BY
12О РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент,
заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассмотрено, какое развитие применительно к земельным отношениям получил принцип о разграничении действия норм гражданского и земельного законодательства. Основное внимание при этом уделено истории соотношения указанных отраслей, а также тому, какое уточнение положения гражданского законодательства получили в действующих актах земельного законодательства. Также затронут вопрос о том, является ли принудительное прекращение прав на ненадлежаще используемые земельные участки проявлением гражданско-правовой ответственности их правообладателей или это разновидность специальной ответственности - земельно-правовой.
Abstract: The article considers development the principle of delineation of the norms of civil and land legislation. The main attention is paid to the history of the relationship of these industries, and as existing acts of the land legislation has updated of the provisions of the civil legislation. Also considers the question of whether a forced termination of rights on improper used land plots as manifestation of civil liability of their owners or it is a kind of special responsibility - land-legal.
Ключевые слова: Земельное законодательство, гражданское законодательство, права на землю, оборотоспособность земельных участков, сельскохозяйственные угодья, земельные доли.
Keywords: Land law, civil law, land rights, turnover capacity of land plots, agricultural land, land share.
Современное земельное законодательство содержит большое число отсылок к нормам иных отраслей. Так, нормы экологического законодательства устанавливают природоохранные требования при использовании земли; градостроительного законодательства - использование земли как пространственного базиса для строительства различных объектов, развития поселений. Лесным и водным законодательством определяется правовой режим земель, на которых располагаются леса и водные объекты (Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в ст. 101 и 102, фактически, лишь определяет состав этих земель. Или например, порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством о налогах и сборах, при том, что согласно п/п. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, платность использования земли является принципом земельного законодательства; и именно в ЗК РФ земельный налог и арендная плата определены как формы платы за использование земли п. 1 ст. 65 ЗК РФ.
Но прямо указано в ЗК РФ только на особое соотношение норм земельного и гражданского законодательства - при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использо-
ванию земель (п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Это обусловлено как непростой историей соотношения указанных отраслей, так и в значительной мере - совпадением предмета их регулирования в последние десятилетия.
Как известно, весьма специфичное советское земельное законодательство сформировалось в результате прямого следствия революции 1917 г., когда прежние, дореволюционные нормы частного права больше не могли применяться по отношению к земле по причине ее национализации и полного исключения из гражданского оборота (земля перестала быть имуществом). Эти обстоятельства обуславливали специфичность правового регулирования земельных отношений в СССР, как в сравнении с дореволюционным периодом, так с земельно-правыми нормами других государств.
Что касается советского гражданского законодательства, то по указанной выше причине оно не применялось к земельным отношениям (ст. 3 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.; ст. 2 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.).
В 90-х годах земля вновь была признана недвижимостью, а общественные отношения по поводу нее, носящие имущественный характер, оказались в сфере гражданского законодательства. Сначала это
было закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г . № 443-1 «О собственности в РСФСР»[1]- ст. ст. 1, 2, 6, 1, 12 и др., затем - в Указе Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос-сии»[2] - «земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством...» (п. 1). Наконец, принятая в 1994 году часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации[3] содержала весьма детально проработанную главу 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая, впрочем, вступила в силу только весной 2001 года[4].
Федеральное же земельное законодательство второй половины 90-х годов, во-первых, характеризовалось, пробельностью. Так, согласно, ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей могут определяться лишь на основе федерального закона, а вплоть до 2001 года принять такой закон не удавалось (отдельные, принятые в то время федеральные законы были весьма узкоспециализированными, например, о мелиорации земель, об обеспечении их плодородия, о земельном кадастре). Во-вторых, в этот период правовое регулирование использования и оборота земель осуществлялось, главным образом, на основании указов Президента Российской Федерации, изданных в 1992-1993 годах (но такой способ правового регулирования не соответствовал вышеприведенному конституционному требованию).
Поэтому с точки зрения соотношения норм земельного и гражданского законодательства принятие осенью 2001 года ЗК РФ стало исключительно важным - нормы нового кодекса не только устранили возникшую в 90-е годы недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений, но и (ст. 3) четко разграничили действие норм земельного и гражданского законодательства:
- отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (т.е. земельные отношения) регулируются земельным законодательством;
- имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законо-
дательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
То есть в данном аспекте земельное законодательство выступает как специальное по отношению к гражданскому, уточняя некоторые его положения (детализируя, а порой и корректируя их). Необходимость в таком уточнении вызвана тем, что земельные ресурсы жизненно важны с точки зрения общественных и государственных интересов - их рациональное распределение и использование, сохранность для будущих поколений, формирование бюджета за счет земельных платежей. Ведь земля -это уникальный ресурс, не только выступающий в роли пространственного базиса при любой деятельности, но и являющийся средством сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, ключевым компонентом природной среды. Поэтому, как указал С.А.Боголюбов, «земля, и связанные с ней общественные отношения могут считаться эталоном отношений человека и природы»[5].
Уточнение в актах земельного законодательства положений гражданского законодательства, регулирующих имущественные отношения по поводу земли, проявляется по следующим направлениям.
1. Ограничение оборотоспособности земельных участков. Как известно, гражданское законодательство предусматривает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому, только если они не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК РФ). При этом в отношении земли оговаривается, что она, как и другие природные ресурсы может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой это допускается законами о земле и других природных ресурсах. То есть, согласно ГК РФ все, что связано с оборотоспособностью земли, определяется не гражданским, а земельным законодательством.
С 2001 г. это регулируется ЗК РФ. Причем, поскольку до 2013 г. п. 1 ст. 129 ГК РФ предусматривал два вида ограничения оборотоспособности вещей
- изъятые из оборота и ограниченные в обороте, то согласно действующей с 2001 г. ст. 27 ЗК РФ (положения данной статьи менялись, но не в части наличия этих двух видов) выделяются земельные участки:
- отнесенные к землям, изъятым из оборота,
- такие участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами любых сделок, предусмотренных гражданским законодательст-
вом. Это участки, на которых находятся государственные природные заповедники и национальные парки, размещены на постоянной основе войска и воинские формирования, расположены объекты использования атомной энергии, воинские и гражданские захоронения и ряд других;
- ограниченные в обороте - они не могут предоставляться в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами), однако сделки, не связанные с отчуждением (например, аренда) с такими участками допускаются. Это участки, находящиеся в составе земель лесного и водного фонда (кроме таких, на которых находятся приватизированные пруды и обводненные карьеры), предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности или таможенных нужд (не изъятые из оборота), загрязненные опасными веществами и иные подвергшиеся деградации, зарезервированные для государственных или муниципальных нужд и ряд других.
2. Согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ некоторые виды объектов гражданских прав могут принадлежать лишь определенным участникам оборота. Применительно к земельным участкам такое ограничение по их правообладателям конкретизировано в ЗК РФ и в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[6] (далее - Закон об обороте сельхозземель). Во-первых, это запрет для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц быть собственниками земельных участков: а) находящихся на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ); б) расположенных в границах морских портов (ч. 2 ст. 28 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7]); в) сельскохозяйственного назначения (ст. 3 Закона об обороте сельхозземель). Во-вторых, это запрет для любого частного лица приобрести в собственность земельные участки или земельные доли, если в результате этого данное лицо станет собственником сельскохозяйственных угодий, суммарная площадь которых превысит предел, установленный региональным законом, принятым в соответствии с положениями Закона об обороте сельхозземель (п. 2 ст. 4). Если же превышение такого предела все-таки произошло (например, в результате наследования), то в течение года с момента возникновения у него соответствующего права собственник обязан осуществить отчуж-
дение «излишка» (п. 1 ст. 5).
Таким образом, состав участников сделок, связанных с приобретением в собственность земельных участков и земельных долей носит как абсолютный запрет для одних категорий лиц (иностранцы), так и обусловлен наличием у остальных приобретателей земли (потенциальных покупателей, одаряемых) на праве собственности определенной площади сельскохозяйственных угодий (подробнее - далее).
3. Ограничение общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут принадлежать одному частному лицу на праве собственности, конечно же, является исключением из общего правила частного права о том, что количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются (п. 2 ст. 13 ГК РФ). Но указанная норма содержит и оговорку о том, что в тех случаях, когда это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства соответствующие ограничения могут быть установлены законом.
Причем именно применительно к земельным ресурсами, обладающим свойством плодородия, являющимся незаменимыми, нерукотворными, ограниченными в пространстве и неперемещаемыми, соответствующие ограничения количества имущества (площади земель) не только оправданы, но и необходимы (главное средство производства не должно быть монополизировано, существенное значение имеют традиции и национальные особенности в ряде регионов). Это вытекает, в том числе и из конституционного положения о том, что земля должна использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).
Подобные ограничения были и остаются довольно распространенными и в других странах: система «равных полей» Китая первого тысячелетия н.э., запрет концентрации в руках одной семьи земельных участков площадью более 3 га в послевоенной Японии (закон 1946 года), земельная реформа в Италии 1947 года, когда у в целях рационального использования земли и создания более справедливых социальных отношений были введены дифференцированные по районам и сельскохозяйственным зонам предельные размеры земельных владений; современное законодательство Дании, Италии, Нор-
вегии, Новой Зеландии и других стран предусматривает для используемых в сельскохозяйственных целях земель ограничение максимально допустимых размеров участков[8].
4. Дополнительные условия совершения ряда сделок с земельными участками (купля-продажа, аренда), выражающиеся, например, в том, что объектом сделки могут быть только земельные участки, прошедшие кадастровый учет, что продавец или арендодатель участка обязан предоставить покупателю (арендатору) имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. Также ЗК РФ признает заведомо недействительными ряд условий договора купли-продажи земельного участка, например, договоренность о праве продавца выкупить участок обратно по собственному желанию или о последующем ограничении распоряжения приобретенным по сделке участком[9].
При этом наиболее специфичные требования, отличающиеся от общих правил гражданского оборота, установлены для земель сельскохозяйственного назначения. Так особый порядок сделок купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения[10] предусматривает, что субъект Российской Федерации (или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, -муниципальное образование) имеет преимущественное право его покупки по цене, за которую он продается (за исключением случаев продажи с публичных торгов). Сделка, совершенная с нарушением указанного права, ничтожна. В этой связи Законом об обороте сельхозземель предусмотрена специальная процедура: продавец земельного участка обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, - орган местного самоуправления) о своем намерении продать его. При этом указываются не только основные характеристики этого участка (размер и местоположения), но также цена и срок, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет.
Продажа третьему лицу возможна (в течение года) только по цене, не ниже той, что указана в извещении и при условии, что субъект Российской Федерации (муниципальное образование) откажется от покупки либо в течение 30 дней со дня поступления извещения не уведомит в письменной форме продав-
ца о намерении приобрести продаваемый земельный участок. Если на изначально указанную цену покупателя не нашлось, и ее требуется снизить, а также если меняются другие существенные условия договора, то продавец направляет новое извещение[11].
Еще одна особенность принятия решения относительно владения, пользования и распоряжения земельным участком сельскохозяйственного назначения находящимся в долевой собственности более чем 5 лиц, состоит в том, что принимается такое решение не путем консенсуса, а большинством голосов на общем собрании сособственников.
5. Особые правила распоряжения земельными долями, появившимися в современном сельскохозяйственном землепользовании как результат осуществленной в начале 90-х годов приватизации сельскохозяйственных угодий, находившихся тогда в бессрочном пользовании колхозов и совхозов, заключаются в том, что возможности их правообладателей существенно отличаются от сособственников иного имущества. Так, в 90-е годы права отдельного собственника земельной доли были шире - допускалась ее передача в аренду, при этом (также как и при совершении других сделок) не имело значения мнение сособственников. Но с 2005 года[12] эти права существенно ограничены - осталась возможность лишь: 1) завещать долю, 2) отказаться от права собственности на нее; 3) внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, уже использующей участок, находящийся в долевой собственности; 4) передать ее в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации (или гражданину-члену крестьянского (фермерского) хозяйства), использующей участок; 5) выделить (образовать) в счет доли новый земельный участок.
6. Исключительно земельным законодательством регулируются вопросы перехода прав на вновь образованные земельные участки, а также приватизации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и их предоставления в аренду.
7. По ряду вопросов нормы земельного и гражданского законодательства фактически дублируют друг друга. Например, в части реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Так, если земельный участок и находящиеся на нем здания, строения и сооружения
принадлежат одному лицу, то отчуждение такого участка без указанных зданий и сооружений не допускается. В случае же перехода права собственности на такие здания или сооружения к приобретателю переходит также право собственности на занятый ими земельный участок, необходимый для их использования. Если же здание или сооружение находятся на чужом земельном участке, то при переходе права собственности на них к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка, занятой такими объектами и необходимой для их использования (ст. 35 ЗК РФ, ст. 273 ГК РФ).
Такое же дублирование имелось и в отношении прав на земельные участки (как вещных, так и обязательственных). С момента принятия ЗК РФ им предусмотрено (п. 1 ст. 25), что эти права прямо указаны и охарактеризованы в нем; возникают же они по основаниям, установленным гражданским законодательством. Однако в 2015 году была признана утратившей силу ст. 21 ЗК РФ («Пожизненное наследуемое владение земельными участками»)[13], и теперь характеристика этого права осталась лишь в ГК РФ (ст. ст. 265-267).
Кроме того, 5-6 лет назад в рамках работы по реформированию гражданского законодательства предполагалось ввести новые, не свойственные современному отечественному законодательству ограниченные вещные права на землю (права постоянного землевладения, застройки, личного пользовладе-ния и др.)[14], но этого не произошло.
Вопросом, связанным с разграничением гражданского и земельного законодательства, который требует научного изучения и последующего оформления в актах законодательства является так
Библография:
называемая земельно-правовая ответственность за нарушение требований законодательства об использовании земельных участков, выражающаяся в принудительном прекращении прав на них в случае ненадлежащего использования.
Как правило, такое прекращение рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности (ст. 284-287 ГК РФ). Однако имеется и другая точка зрения - это специальная, земельно-правовая ответственность [15].
В рамках данной статьи не представляется возможным привести исчерпывающие аргументы в пользу одного из подходов. Отметим лишь, что при рассмотрении данного вопроса следует принять во внимание тот факт, что изъятие земельных участков у лиц, допускавших систематические нарушения правил пользования землей, было предусмотрено еще советским земельным законодательством (в частности, ст. 139 Земельного кодекса РСФСР 1970 го-да[16]). Как отмечено выше гражданское законодательство в тот период к земельным отношениям не применялось, т.е. соответствующая санкция не была мерой гражданско-правовой ответственности. Соответственно вопрос, в первую очередь в том, насколько изменилась (и изменилась ли) в этой части правовая природа правонарушения, выражающегося в том, что ненадлежащее использование земельного участка наносит вред публичным интересам?
Общим выводом является то, что по большей части вопросов нормы земельного и гражданского законодательства достаточно корректно разграничены и в этом направлении важно лишь не нарушение сформировавшегося разделения сфер регулирования, в отличии, например, от соотношения земельного и градостроительного законодательства.
1. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г . № 443-1 «О собственности в РСФСР». // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30. ст. 416.
2. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». // Рос. вести. 1993. 29 окт.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации - часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с послед. дополн. и изм.). // Рос. газ. - 1994 - 8 дек.
4. Согласно ст. 2 Федерального закона от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». // Рос. газ. 2001 . 28 апр.
5. Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 24-32 (С. 27).
6. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Рос. газ. 2002. 27 июл.
7. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Рос. газ. 2007. 147 нояб.
8. Липски, С.А. Земельное право и проблемы правового регулирования использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения: Уч. пособие. М.: ГУЗ, 2011. 92 с.
9. П.п. 3 и 4 ст. 37 ЗК РФ.
10. Кроме земельных участков, используемых для ЛПХ, садоводства, животноводства и огородничества, и участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями.
11. Ст. 8 Закона об обороте сельхозземель.
12. Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве». // Рос. газ. 2005. 20 июл.
13. Согласно Федеральному закону от 23 июня .2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Рос. газ. 2014 27 июн.
14. Законопроект № 47538-6 - http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=47538-6&sort=date
15. Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 80-86; Улюкаев, В.Х., Чуркин, В.Э. и др. Земельное право: Учебник. М.: Частное право, 2010. 344 с.
16. Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 года // Ведомости ВС РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
17. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 38-47.
18. Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений. // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33-39.
19. Липски С.А. Земельное право и проблемы правового регулирования использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения: Учеб. пособие. М.: ГУЗ, 2011. 92 с.
20. Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения. // Аграрное и земельное право. 2013. № 2. С. 81-86.
21. Липски С.А. Развитие в актах земельного законодательства конституционных положений о балансе публичных и частных интересов в землепользовании. // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 3 (8). С. 97-102.
22. Шеломенцев В.Н. Соотношение корпоративного права и общественных объединений // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 7-11.
