CC BY
10О НЕКОТОРЫХ ПОСЛЕДСТВИЯХ НЕЧЕТКОСТИ ПОНЯТИЙ И ОПРЕДЕЛЕНИЙ В ЗЕМЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассмотрены три неоднозначных определения, имеющихся в современном земельном законодательстве:1) «рациональное использование земель», 2) «земельный фонд», 3) «сельскохозяйственная организация, использующая земельный участок, находящийся в долевой собственности». Сделан вывод о том, что федеральному законодателю их следует в скорейшем порядке раскрыть, в том числе в новой редакции Федерального закона «О землеустройстве».
Abstract: The article describes the three ambiguous definitions in the present land laws:1) rational land use, 2) land Fund, 3)"agricultural organization using land plot being in common ownership. The conclusion is that the Federal legislator should reveal of them as soon as possible, including in the new version of the Federal law "On land use planning».
Ключевые слова: законодательство, рациональность, земельный фонд, земельный участок, земельная доля, землеустройство.
Keywords: legislation, rationality, land fund, land plot, land share, land use planning.
Использование в нормах закона понятий и определений, не имеющих их однозначного законодательного толкования (если только это недавно устоявшиеся - «товар, «имущество», «оборот», «риск» и т.п.) имеет множество негативных последствий. Это характерно для любой отрасли права, но в данной статье будет рассмотрено на примере земельного законодательства, именно:
1) «рациональное использование земель» (или «...земли»);
2) «земельный фонд»;
3) «сельскохозяйственная организация, использующая земельный участок, находящийся в долевой собственности».
1. Понятие «рациональное использование земель» с советских времен было для земельного законодательства одним из ключевых. В частности, оно 12 раз применялось, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г.[8]; 13 раз -в сменившем его кодексе 1991 г.[9] В действующем Земельном кодексе[10] (далее - ЗК РФ) - в четырех статьях о том, что: 1) образование земельных участков не должно приводить к препятствующим такому использованию недостаткам (п. 6 ст. 11.9); 2) обеспечение такого использования является одной из целей охраны земель (ст. 12);
3) требования, связанные с обеспечением такого использования должны учитываться при установлении на землях сельскохозяйственного назначения сервитутов (п. 9 ст. 23);
4) планирование и организация такого использования -сфера землеустройства (ст. 68). Кроме того, согласно ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации[11] (в ред., действовавшей до 2017 г.) грубое нарушение правил рационального использования земли влекло изъятие соответствующего участка. Между тем, в земельном (или в ином) законодательстве раскрытия этого понятия нет (как не было и в советское время).
Но проблема в разном понимании того, что означает такая рациональность, которая может по-разному пониматься с точки зрения: 1) государства и общества, 2) правообладателя конкретного земельного участка; 3) сфер экономики и экологии; 4) разных отраслей экономики (например, сельское хозяйство, с одной стороны, и градостроительство - с другой).
Причем взгляды ученых и специалистов в этой части также различны.
Например, И.А.Иконицкая и ее соавторы понимали под рациональным землепользованием такое, когда необходимый экономический эффект достигается при соблюдении требований охраны используемых природных объектов, и окружающей природной среды в целом[12]. Примерно такого же подхода придерживается С.А.Боголюбов[13], а именно, - это использование земель, не причиняющее им вреда, и ведущееся с соблюдением их целевого назначения и с учетом требований оптимальной организации территории. Е.В. Лунева также больше акцентирует внимание на максимальной эффективности при не превышении такого объема воздействия, который окружающая среда способна самостоятельно компенсировать[14] (у Е.В..Луневой это общий подход ко всем природным ресурсам).
В то же время, К.Х.Ибрагимов и А.К.Ибрагимов ставят на первое место именно эффективность производства, но в соответствии с объективными закономерностями развития природы и общества[15].
Землеустроители (например, В.П.Троицкий, С.Н. Волков и М.А.Гендельман) традиционно понимают рациональность землепользования как баланс: 1) наиболее полного учета природных и экономических условий и свойств соответствующей территории, 2) обеспечения социально-экономических интересов общества, 3) достижения эффективности производственной (в первую очередь - сельскохо-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
зяйственной) деятельности, 4) охраны земли и воспроизводства ее продуктивных и иных полезных свойств[16]. К этому же близок и все еще действующий ГОСТ 1985 г. определивший рациональное использование земель, как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами»[17].
Таким образом, понятие «рациональное использование земель» продолжает широко применяться в земельном законодательстве, но его нормативного раскрытия нет. Причем в данном случае нельзя даже опираться на десятилетия советского земельного права (как на устоявшееся определение), поскольку содержание земельных правоотношений по сравнению с тем временем кардинально изменилось.
2. Понятие «земельный фонд» традиционно для нашей страны, оно часто используется даже для названия общефедеральных актов[18] и под ним понимается, скорее, совокупность земель и земельных участков в пределах соответствующей территории (страны, региона, муниципали-тета)[19]. Но нормативного закрепления также нет. Как нет и ответа на вопрос, является ли такой фонд имуществом (недвижимостью)? В этой части можно двояко трактовать норму п. 1 ст. 130 ГК РФ, о том, что к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей. С одной стороны, перечень открыт, но с другой - земля упоминается в данной статье, совсем не как недвижимость. И, скорее указанный фонд объединяет в себе недвижимое имущество - земельное участки и не имущество - земли. Именно поэтому в государственном кадастре недвижимости с 2008 года земли перестали учитываться (в отличие от прежнего земельного кадастра). В то же время ЗК РФ (ст. 1) прямо указывает на то, что «регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как .... о недвижимом имуществе».
3. Еще одной проблемой современного земельного законодательства является то, что с 2005 г. введен особый субъект - «сельскохозяйственная организация, использующая земельный участок, находящийся в долевой собственности» (п. 1 ст. 12 и др. нормы Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; далее - Закон об обороте сельхозземель). Смысл поправок, внесенных тогда в Закон об обороте сельхозземель[20], заключался в защите интересов указанных организаций (а равно - членов крестьянских (фермерских) хозяйств; далее - КФХ, если такими землепользователями были они) от передачи собственни-
ками земельных долей прав на фактически используемые этими организациями земли иным потенциальным правообладателям. Если бы такая передача произошла (особенно в период до завершения сельскохозяйственных работ) это, несомненно, могло нарушить производственный процесс, повлечь за собой финансовую неустойчивость указанных организаций (они тратили собственные ресурсы, привлекали кредиты, тогда как имелся риск утраты прав на результаты их хозяйственной деятельности).
Указанные изменения устранили этот риск, но они же создали новую проблему. Так, законодательство о регистрации прав на недвижимость (сначала п. 2 и п.3 ст. 24.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г.№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[21], а с 2017 г.- ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»[22]) предусматривает, что в случае государственной регистрации перехода права на земельную долю вследствие ее продажи одновременно с другими документами дополнительно представляется подтверждающий возможность такой продажи документ:
- либо удостоверяющий право покупателя на земельную долю в составе того же земельного участка, что и приобретаемая доля;
- либо подтверждающий право покупателя доли на использование земельного участка, в составе которого она имеется. Документальное подтверждение же права на такое использование имелось не всегда, что со временем привело к появлению особого слоя собственников земельных долей - «опорных дольщиков». Кроме того, перечня документов, подтверждающих использование земельного участка сельскохозяйственного назначения, законодательно не определено.
Начавшийся в 2011 г. процесс признания муниципальной собственностью невостребованных земельных долей привел к формированию муниципального фонда таких долей[23]. При этом:
- в течение 6 месяцев со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю орган местного самоуправления вправе продать ее сельскохозяйственной организации или КФХ, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности (п. 4 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель)
- земельный участок, находящийся в муниципальной собственности и выделенный в счет земельных долей, передается использующим такой участок сельскохозяйственной организации или КФХ в собственность или аренду без проведения торгов (п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель).
В целях устранения возникшей неопределенности в части подтверждения использования сельскохозяйственной организацией соответствующего земельного участка в последнее время выдвигаются различные законодательные инициативы. Например, предлагается дополнить п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель нормой о том, что в случае, если сельскохозяйственная организация или КФХ использовали земельный участок, находящийся в общей долевой собственности без оформления соответствующих правоотношений, то в качестве подтверждения использования ими участка в сельскохозяйственных целях они могут представить любые материалы.
Применительно к предлагаемому дополнению проблемным видится то, что:
во-первых, признание особого субъекта - «сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности» предлагается только к ситуации передачи участка из муниципальной собственности (п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель), что в сочетании с исключительными правами точно такого же субъекта по приобретению земельных долей у частных лиц (п. 1 ст. 12 указанного Закона) может повлечь за собой двойное толкование о применимости или неприменимости предлагаемых документов во
Библиография:
1. Боголюбов С.А., Волков С.Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства. // Аграрное и земельное право. 2013. № 5. С. 4-10.
2. Ибрагимов, К.Х., Ибрагимов, А.К. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны. // Право и политика. 2004. № 4. С.82-85
3. Комментарий к Земельному Кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой. / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юрайт-Издат, 2006. - 630 с.
4. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика): монография - М.: Гос. университет по землеустройству, 2017. - 316 с. С. 11.
5. Лунева Е.В. Соотношение понятий «рациональное природопользование» и «рациональное использование природных ресурсов» в экологическом праве // Экологическое право. 2018. №6.
С. 7-13
6. О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга. - М.: Росинформагротех, 2018, вып. 4 - 328 с.
7. Право природопользования в СССР. / отв. ред. И.А. Иконицкая. - М., 1990. - 196 с.,
8. Принят Верховным Советом РСФСР 1 июля 1970 г // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. ст. 581.
9. Земельный кодекс РСФСР: утв. Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. ст. 768.
10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с послед. доп. и изм) // Собр. законодат. Рос. Федерации. - 2001. - № 44. - ст. 4147.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; с послед. доп. и изм.). // Рос. газ. - 1994 - 8 дек.
12. Право природопользования в СССР. / отв. ред. И.А. Иконицкая. - М., 1990. - 196 с., С. 10-11.
13. Комментарий к Земельному Кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой. / Под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юрайт-Издат, 2006. - 630 с., С. 17.
14. Лунева Е.В. Соотношение понятий «рациональное природопользование» и «рациональное использование природных ресурсов» в экологическом праве // Экологическое право. 2018.
№6. С. 7-13.
15. Ибрагимов, К.Х., Ибрагимов, А.К. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны. // Право и политика. 2004. № 4. С.82-85.
16. Научные основы землеустройства. / Под ред. В.П.Троицкого. М.: Колос. 1995. - 176 с.
17. ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения: утв. постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. № 3453 // М.: Изд-во стандартов, 1986 (действует с 1 января 1987 г. по н.в.).
18. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 год, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р (с послед. дополн. и изм.) // Собр. законодат. Рос. Федерации. -2012. -№ 12. - ст. 1425.
19. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика): монография - М.: Гос. университет по землеустройству, 2017. - 316 с. С. 11.
20. Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве». // Собр. законодат. Рос. Федерации . -2005. - ,№ 30 (ч. 1). - ст. 3098.
21. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с послед. дополн. и изм.). // Рос. газ. - 1997 -30 июл. (большая часть его норм не действует, окончательно утратит силу с 2020 года).
22. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-Фз «О государственной регистрации недвижимости» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. - 2015 - 17 июл.
23. О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга. - М.: Росинформагротех, 2018, вып. 4 - 328 с. С. 18-19.
24. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. (с послед. доп. и изм) // Собр. законодат. Рос. Федерации . -2002. - ,№ 1 (ч. 1).
- ст. 1.
25. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. № 2413-р об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений. Собр. законодат. Рос. Федерации. -2018. -№ 46. - ст. 7112.
втором случае;
во-вторых, возможность представления «любых материалов, подтверждающих использование земельного участка в сельскохозяйственных целях» в ситуации, когда никаких прав сельскохозяйственная организация не имеет, означает легализацию правонарушения - самовольного занятия земельного участка или его части. К ним, в частности, относится использование участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на него (ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных пра-вонарушениях[24]).
Учитывая положения ст. 59 ЗК РФ о том, что признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке, представляется, что и документом о том, что сельскохозяйственная организация обладает правом на использование земельного участка, должно стать судебное решение.
Таким образом, понятия и определения, особенно влекущие существенные правовые последствия, следовало бы в скорейшем порядке раскрыть в законодательстве. Например, понятия «рациональное использование земель» и «земельный фонд» - в новой редакции Федерального закона «О землеустройстве», которая должна быть внесена в Государственную Думу уже в текущем году[25].
