CC BY
15УДК 347.6
А. А. БЕРДНИКОВА А. А. НИКОЛАЕВ
A. A. BERDNIKOVA A. A. NIKOLAEV
Правовое регулирование жилищных прав детей-сирот в Российской Федерации (историко-правовой анализ)
Legal regulation of housing rights of orphans in the Russian Federation (historical and legal
analysis)
Аннотация
Актуальность данной темы обусловлена ее практической направленностью и социальной значимостью. Законодательство в данной области является довольно развитым и направлено на обеспечение детей-сирот жилыми помещениями из социального фонда и предотвращение недобросовестных действий с этими помещениями.
Авторами проведен историко-правовой анализ законодательства, регулирующего жилищные права детей-сирот, со времен дореволюционной России и до настоящего времени.
Делается вывод о том, что стремительное развитие жилищного законодательства в данной области было вызвано возрастающей проблемой сиротства в послевоенное время.
Ключевые слова: дети-сироты, лица из их числа, жилищное законодательство, право на жилище, правовое регулирование.
Abstract
The relevance of this topic is due to its practical orientation and social significance. Legislation in this area is quite developed and is aimed at providing orphans with living quarters from the social fund and preventing unfair actions with these premises.
The authors conducted a historical and legal analysis of the legislation regulating the housing rights of orphans from the times of pre-revolutionary Russia to the present.
It is concluded that the rapid development of housing legislation in this area was caused by the growing problem of orphanhood in the post-war period.
Keywords: orphans, persons from among them, housing legislation, the right to housing, legal regulation.
Введение
Законодательство в сфере жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа является довольно молодым. Еще в дореволюционной России учреждения, которые занимались призрением осиротевших детей, были представлены в форме государственных, религиозных и частных организаций [1, с. 35]. Большинство из них пытались каким-то образом решить проблему жизнеустройства своих «выпускников». Однако, как правило, это подразумевало помощь с получением профессии или работы.
В СССР забота о детях-сиротах была более централизованной и формализованной (особенно после Великой Отечественной войны, когда проблема сиротства стала наиболее серьезной). После войны постепенно начала складываться система, когда дети-сироты, по достижению
определенного возраста и окончанию пребывания под попечительством или же в государственных детских учреждениях получали места в общежитиях при учебных заведениях или промышленных предприятиях, или же становились в очередь на льготных условиях для получения жилья из государственного или общественного жилищного фонда [2, с. 36]. Дополнительные гарантии на жилищные права детей-сирот были закреплены в Конституции СССР 1977 года1 и в Жилищном кодексе РСФСР2.
В настоящее время правовым обеспечением жилищных прав детей-сирот яв-
1 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята ВС СССР 07.10.1977 г. // Ведомости ВС СССР. -1977. - № 41. - Ст. 617 [Утратила силу]
2 Жилищный кодекс РСФСР. Утв. ВС РСФСР 24.06.1983 г. // Свод законов РСФСР. - Т. 3. - С. 7.
ляются Конституция, Семейный и Жилищный кодекс Российской Федерации и иные федеральные и региональные законы.
Основное исследование
В соответствии с Жилищным кодексом РСФСР за детьми-сиротами сохранялось право на жилище, в котором они проживали, до помещения их в государственное детское учреждение. Данное право сохранялось на весь период пребывания в учреждении. Если же в жилом помещении не было проживающих членов семьи детей-сирот и в него были вселены иные граждане, тогда исполнительный комитет местного Совета народных депутатов обязан был обеспечить этих детей жилой площадью. Если же за детьми-сиротами не было закреплено жилое помещение на момент их устройства в учреждение или под опеку (попечительство), тогда по достижению 18 лет, они также имели право на предоставление жилых помещений вне очереди в домах государственного или общественного жилищного фонда. На то время жилье предоставлялось не в индивидуальное владение, а на праве пользования, то есть по договору найма. В целом, систему поддержки детей-сирот, существующую в СССР в последние десятилетия ее существования можно считать одной из наиболее прогрессивных (на тот момент) в мире.
Важным последующим правовым актом в создании системы защиты и поддержки детей-сирот стало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 года № 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Указанное постановление наделяло правом детей-сирот в получении
льготного жилья вне очереди по окончании их пребывания в детских домах, обучения в училищах и учебных заведениях, или же после прохождения службы в Вооруженных Силах СССР.
Однако, к концу перестройки (вторая половина 1980-х годов) число осиротевших детей начало расти. Это было связано с обострением национальных конфликтов, ухудшением экономического положения страны и возрастанием продовольственного кризиса. Много детей росло в неблагополучных семьях, где родители вели аморальных образ жизни или употребляли спиртными напитками, и вследствие плохого имущественного положения семьи родители оставляли своих детей в детских учреждениях. Среди осиротевших детей усматривалось большое количество хронически больных, с врожденными патологиями, по причине плохого ухода и затруднительного положения в семье [3, с. 43-44].
На первый взгляд, хорошо сформированная советская власть в сфере социальной защиты детей-сирот едва справлялась со стремительно растущим уровнем сиротства в стране. На возрастающий уровень сиротства влияло падение дисциплины, подрыв системы партийного контроля, общее ослабление органов власти и управления. Как следствие — в первой половине 1990-х годов проблема с увеличивающимся количеством детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей, с социальным сиротством и с детской беспризорностью стала угрожающей. Именно в этих условиях и начинает формироваться современная система защиты прав детей-сирот (в том числе и жилищных). Становление ее связано с принятием таких нормативных правовых актов, как Семейный кодекс Российской Федерации; федеральные
законы об основных и дополнительных гарантиях детей-сирот3, о профилактике безнадзорности несовершеннолетних4. В данных актах содержатся права детей-сирот, которые должны быть обеспечены жильем вне очереди в пределах установленных государством социальных норм по их месту жительства.
В настоящее время дополнительные гарантии прав детей-сирот на жилище, юридически закреплены в Конституции Российской Федерации5; в Семейном6 и Жилищном7 кодексах Российской Федерации; в Федеральном законе от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и иных актах.
По общим правилам, которые регулируются современным законодательством, детям-сиротам, достигшим совершеннолетия или приобретшим полной дееспособности, из специализированного жилищного фонда однократно предоставляются жилые помещения, отвечающие всем социальным нормам. Предоставление льготного жилья также зависит от такого ряда условий, как: если их проживание признано судом невозможным в ранее закрепленном за ними помеще-
О дополнительных гарантиях по социальной поддержке
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ // Собра-
ние законодательства РФ. - 23.12.1996. -№ 52. - С. 5880.
Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 28.06.1999. - № 26. - Ст. 3177.
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 25.12.1993. - № 237.
Семейный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 01.05.2017) // Собрание законодательства РФ. - 01.01.1996. - № 1. - Ст. 16. Жилищный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 14.
нии (где проживают родители, которые лишены родительских прав и страдают тяжелыми хроническими заболеваниями, непригодное жилье, норма жилья ниже минимальной) или их местом жительства признан другой город (воспитывались в семье опекунов в другом субъекте страны и иное) и иные. Субъекты страны вправе самостоятельно устанавливать иные обстоятельства, которые могут способствовать невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях.
Современная редакция статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ существенно отличается от ранее действующих, а положениями Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилые помещения, предоставляемые детям-сиротам отнесены к специализированному жилищному фонду. Кроме того, изменение порядка обеспечения жильем детей-сирот обусловлено рядом судебных постановлений Конституционного Суда. Подобные изменения вызваны стремлением законодателя обеспечить достойную защиту жилищных прав указанной категории граждан.
Так, согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2009 № 250-О-П «По жалобе муниципального образования - городского округа «Город Чита» были даны подробные разъяснения абзаца второго пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»8. Указанная
По жалобе муниципального образования - городского округа «Город Чита» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2014 N 250-О-П // СПС «Консультант Плюс».
статья наделяет правом обеспечения детей-сирот, при отсутствии закрепленного за ними жилья, надлежащим жилым помещением вне очереди, по указанным в статье обстоятельствам. Данное право должно исполняться исполнительным органом субъекта или же органом местного самоуправления, согласно их полномочиям. который не может нарушать конституционные права и свободы человека. В то же время в статье 50 Жилищного кодекса Российской Федерации говорится о нормах площади предоставляемых жилых помещений детям-сиротам. В указанном выше Законе, важным фактом является то, что дети-сироты должны быть обеспечены жильем по их месту жительства. Как мы уже не раз отмечали, что фактическое место жительства может отличаться от места регистрации по месту жительства. Данное основание не может ограничивать реализацию основополагающих прав и свобод граждан [4, с. 78].
В 2013 году в законодательство в области обеспечения детей-сирот жилыми помещениями были внесены изменения с учетом ранее указанной позиции Конституционного Суда. Внесенные изменения были приняты в части невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемом жилом помещении, когда они являются нанимателями жилья по договорам социального найма, или же членами семьи нанимателей, либо собственниками такого жилья.
Так, в настоящее время по письменному заявлению по месту жительства совершеннолетнего лица или ранее приобретшего полной дееспособности, орган исполнительной власти субъекта страны должен однократно предоставить благоустроенное жилье по договору найма специализированного жилого помещения. Заявление о предоставлении жилья может быть подано по окончании обуче-
ния, прохождения военной службы по призыву, отбывании наказания в исправительном учреждении. Срочный договор специализированного найма составляет пять лет и может быть продлен лишь единожды по существенной причине, к примеру при преодолении трудной жизненной ситуации. По прошествию указанных пяти лет жилье переходит в социальный найм. Федеральным законодательством также предусмотрен минимальный размер предоставляемого жилья, который не должен быть ниже определенных социальных норм. К обязательствам субъектов страны относятся расходы на предоставляемое жилое помещение для детей-сирот. Таким образом, жилье предоставляется за счет бюджетных средств субъектов (за исключением субвенций из федерального бюджета). С 2007 года субъектам Российской Федерации из федерального бюджета ежегодно предоставляются субсидии на предоставление социального жилья детям-сиротам и лицам из их числа. Субсидии перечисляются на счета территориальных органов Федерального казначейства (ОФК), которые открыты для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации [5, с. 32].
Заключение
В данной работе проведен историко-пра-вовой анализ российского законодательства, которое регулирует жилищные права отдельной категории граждан (детей-сирот). Как мы выяснили, что жилищное законодательство в данной области является относительно молодым, которое начало формироваться в дореволюционной России и уже активно развиваться после Великой отечественной войны. Столь стремительное развитие было вызвано возрастающей проблемой сиротства в послевоенное время.
В настоящее время законодатель гарантирует право детям-сиротам на дополнительные гарантии по обеспечению их жилыми помещениями из социального фонда. Следует отметить, что современное законодательство довольно гармонично развито. Это вызвано, прежде всего, стремлением законодателя
оградить детей-сирот от недобросовестных лиц, преследующих цели понудить детей-сирот совершить рискованные сделки с предоставленными им жилыми помещениями, и дать детям-сиротам достаточное время для их социализации в обществе.
Список литературы:
1. НагорноваА. Ю., ВагинаЕ. Е. Призрение и социальная защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в России с древнейших времен до второй половины XX в. // История и современность. - 2016. -Выпуск №1(23).
2. Азарова Е. Г., Полупанов М. И. Социальное обеспечение детей в СССР // Правоведение. -1981. - № 1. - С. 33-40.
3. Полянский М. А. Система социальной защиты детей-сирот в СССР // Школьная педагогика. - 2007.
4. БердниковаА. А. Правовые проблемы определения понятия «место жительства» подопечных детей / А. А. Бердникова // Образование и право. - 2020. - № 3. - С. 132-136.
5. Вифлеемский А. Предоставление жилья детям-сиротам // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. -2014. - №9
References:
1. Nagornova A.Yu., VaginaE. E. Charity and social protection of orphans and children left without parental care in Russia from ancient times to the second half of the 20th century. // History and modernity. 2016, Issue No. 1 (23).
2. AzarovaE. G., PolupanovM. I. Social security of children in the USSR // Jurisprudence. 1981, No. 1, S. 33-40.
3. PolyanskyM. A. The system of social protection of orphans in the USSR // School Pedagogy. — 2007.
4. Berdnikova A. A. Legal problems of determining the concept of "place of residence" of wards children / A. A. Berdnikova // Education and Law. 2020, No. 3, P. 132-136.
5. Bethlehemsky A. Provision of housing for orphans // Budget organizations: accounting and taxation. 2014, No. 9.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Бердникова Анна Александровна, преподаватель Департамента правового регулирования экономической деятельности Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
aaberdnikova@fa.ru
Николаев Александр Алексеевич, юрист РОО БЦ «Соучастие в судьбе», г. Москва, Российская Федерация
aleksandr_nikolaev_86@list.ru
ABOUT THE AUTHORS
Anna A. Berdnikova, Lecturer, Department of Legal Regulation of Economic Activities, Faculty of Law, Financial University under the Government of the Russian Federation
aaberdnikova@fa.ru
Alexander A. Nikolaev, Lawyer of Regional Public Organization BC "Complicity in Fate", Moscow, Russian Federation
aleksandr_nikolaev_86@list.ru
Статья поступила в редакцию 01.08.23; одобрена после рецензирования 16.11.23;
принята к публикации 06.12.23 Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.
The article was submitted 01.08.23; approved after reviewing 16.11.23;
accepted for publication 06.12.23 The author read and approved the final version of the manuscript.
