CC BY
94
Черныховский Анатолий Анатольевич
соискатель кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России
Правовое регулированы полномочий органов местног> самоуправления в сфере землепользования
Щ осле принятия Федерального за-■ кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в России начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Законодатель довольно подробно (хотя не всегда оптимально) отрегулировал полномочия органов местной власти. Так, в ст. 14,15, 16 указанного закона в исчерпывающем порядке изложен перечень вопросов местного значения, за которые отвечает муниципалитет. Среди этих вопросов значительное внимание уделено вопросам, решение которых связано со сферой землепользования. Так, любое строительство на территории муниципального образования начинается с решения местными органами власти вопроса о выделении соответствующего земельного участка. В перечень полномочий органов местного самоуправления входит также резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель и др. Помимо этого, более детально отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования регулируются в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных актах.
Однако, как показывает практика, указанные и другие вопросы решаются с огромными трудностями. Достаточно сказать, например, что в муниципальном образовании город Краснодар в течение короткого времени (порядка одного года) были приняты две редакции Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании город Краснодар, которые по некоторым вопросам существенно отличаются друг от друга. В этой связи возникает вопрос о более оптимальном правовом регулировании полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования.
Освещая этот аспект, необходимо прежде всего в общем плане отметить, что правовой базой полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в Российской Федерации являются нормы правовых актов разного уровня, в том числе Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, федеральные конституционные законы, Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты.
Если иметь в виду Конституцию России, то к сфере земельных отношений могут быть отнесены полномочия, определяемые следующими нормами: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона (ч. 3 ст. 33); земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, что земля может находиться в муниципальной собственности (ст. 9).
Далее, из конституционных норм следует, что полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования включают собственные полномочия и делегированные. В качестве соб-
ственных полномочий выступают полномочия, признаваемые за местным самоуправлением государством, обеспечивающие самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в т.ч. управления муниципальной собственностью (землей). В качестве делегированных полномочий выступают отдельные государственные полномочия - полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. В случае делегирования государством полномочий предусматривается одновременная передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Что касается федерального законодательства, в котором развиваются соответствующие конституционные положения, то необходимо отметить, что земельные отношения в отраслевом законодательстве имеют специфический характер, поскольку относятся к категории прав, осуществляемых совместно с органами государственной власти как федерального, так и регионального уровней, фиксируемых и регулируемых нормами различных отраслей права. Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Земельном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе Российской Федерации.
В этой связи Ю.С. Михалычева справедливо отмечает, что нормы, закрепляющие полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, выступая как нормы различных, разнородных отраслей права, представляют собой самостоятельный (предметно однородный) комплексный публично-правовой институт, который характеризуется тесным переплетением публично-правовых и частно-правовых норм в российском законодательстве, а также крайне сложным характером взаимосвязи. Структура публично-правового института полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений имеет публично-частный характер, выражающийся в существовании взаимодействующих подсистем - земельно-управленческих (публичных) и земельно-имущественных (частных) отношений. Земельно-управленческие (публичные) отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, своим объектом имеют землю, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, публичными нормами лесного, водного и др. кодексов Российской Федерации. Земельноимущественные отношения отвечают требовани-
ям ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений1.
К этому следует добавить, что такое положение вряд ли можно назвать оптимальным. Дело в том, что целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельноимущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Публично-правовые императивы в сфере земельных отношений опосредуют публичный сервитут, устанавливаемый законом или иным нормативным актом для обеспечения интересов государства и местного самоуправления. В свою очередь значительные ограничения участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях устанавливает антимонопольное законодательство (Михалычева Ю.С. Указ. работа). И в результате образуется достаточно сложная для правоприменителя система законодательных норм.
С учетом этого обстоятельства, учитывая различие в характере публичного и частного характера землепользования, целесообразно в основном законе о местном самоуправлении (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») аккумулировать все законодательные нормы, регулирующие полномочия органов местной власти в сфере землепользования, при этом в соответствующих отраслевых зако-нах (прежде всего в Земельном и Градостроительном кодексах) могут быть сделаны ссылки на федеральный закон о местном самоуправлении. Соответствующих подход следует применить и к законам о местном самоуправлении, принимаемым на региональном уровнях. Что касается муниципальных образований, то практика уже пошла по наиболее рациональному, на наш взгляд, пути, а именно разработке и принятию соответствующих правил землепользования в конкретном муниципальном образовании.
1 Михалычева Ю.С. Конституционно-правовые основы полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. 2007. № 4.
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ
2009 • № 1
