CC BY
189
Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации
В.В. Устюкова
доктор юридических наук, заведующий сектором аграрного и земельного права Института государства и права Российской академии наук
В конце января 2004 года исполнился год со времени вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2002 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте земель) (с изменениями и дополнениями от 7 июля 2003 года)1.
Предусматривая введение Закона об обороте земель в действие с отсрочкой на полгода, законодатели, очевидно, имели в виду, что для его реализации необходимо принятие еще ряда нормативных правовых актов как субъектами Российской Федерации, так и Правительством Российской Федерации.
В соответствии с указанным Федеральным законом именно законами субъекта Российской Федерации должны устанавливаться:
• момент начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
• минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (в том числе искусственно орошаемых или осушаемых земель);
• максимальная площадь земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения, которые одновременно могут находиться в собственности определенной группы лиц2.
В соответствии с Законом об обороте земель субъектами Российской Федерации могут осуществляться еще ряд полномочий, если на основании закона субъекта они не переданы муниципальным образованиям (преимущественное право приобретения земельного участка или доли в праве общей собственности и др.)
Наконец, субъект Российской Федерации должен определить средство массовой информации (СМИ), в котором публикуется сообщение участника общей собственности о том, что он продает свою долю или о выделе доли в натуре, а также сообщение о проведении собрания участников общей собственности на земли сельскохозяйственного назначения. В этом случае рассматриваемым Федеральным законом не оговаривается, каким именно нормативным правовым актом определяется соответствующее СМИ, поэтому допустимо определение СМИ, например постановлением главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3018; 2003, № 28, ст. 2882.
2 После внесения в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» дополнений и изменений от 7 июля 2003 года, законами субъектов Российской Федерации также может устанавливаться порядок бесплатной передачи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в общую собственность граждан. При этом субъекты Российской Федерации должны определить категории граждан, имеющих право на земельные доли, и порядок определения размера земельной доли.
Однако лишь немногие субъекты Российской Федерации «уложились» в 6-месячный срок и успели принять свои нормативные акты, касающиеся оборота земель сельскохозяйственного назначения. В результате многие права, предоставленные этим законом, не могли быть в полной мере реализованы гражданами. Например, вместо публикации объявления о продаже (выделе) своей доли в праве общей собственности, гражданин (если СМИ, в котором следует публиковать такие объявления, официально не определено) вынужден был в письменной форме уведомлять об этом каждого участника общей собственности. В большинстве случаев это практически невозможно не только из-за того, что количество сособственников исчисляется сотнями человек, но и потому, что этот гражданин просто не знает многих сособственников (т. к. за прошедшие годы одни из них переехали на другое место жительства, другие умерли, а их права перешли к наследникам и т. п.). Существовала неопределенность и в вопросе о том, кому - субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию - направлять извещение при продаже земельного участка (доли в праве собственности) для реализации этими публичными субъектами права преимущественной покупки. Были и другие сложности, в частности, в вопросе о приватизации сельскохозяйственных земель.
Такая ситуация заставила Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 7 июля 2003 года внести в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ряд изменений и дополнений. В частности, была введена новая статья 191, регулирующая многие из названных вопросов, которая будет действовать до тех пор, пока не вступит в силу соответствующий Закон субъекта Российской Федерации.
Появление такой «переходной» статьи, безусловно, подстегнуло законотворческую деятельность субъектов Российской Федерации. К концу лета 2003 года во многих регионах законы, регулирующие
отношения оборота земель сельскохозяйственного назначения, были либо приняты, либо соответствующие проекты находились в стадии рассмотрения. Однако следует отметить, что большинство из них были разработаны и приняты до 7 июля 2003 года, и, следовательно, не учитывают изменений и дополнений, внесенных в Закон об обороте земель.
Сравнительная характеристика законов субъектов Российской Федерации3
Следует отметить различные подходы регионов к регулированию рассматриваемых отношений. В одних регионах вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения регулируются общим региональным законом о земле. К ним относятся:
Закон Саратовской области от 17 ноября
1997 года «О земле» (в редакции от 27 февраля 2003 года);
Закон Самарской области от 16 июля
1998 года «О земле» (в редакции от 8 апреля 2003 года);
Закон Краснодарского края от 5 ноября
2002 года «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (с изменениями и дополнениями от 2 июля 2003 года и 17 июля 2003 года);
Закон Калининградской области от 11 июля 2003 года «О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области»;
Закон Ростовской области от 22 июля
2003 года «О регулировании земельных отношений в Ростовской области»;
Закон Ставропольского края от 1 августа 2003 года «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае».
В других регионах приняты специальные законы об обороте (или особенностях оборота) земель сельскохозяйственного назначения на территории соответствующего субъекта:
Закон Орловской области от 5 июня 2003 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Орловской области»;
3 Справочная правовая система «КонсультантПлюс» (региональное законодательство).
Закон Ивановской области от 11 июня 2003 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ивановской области»;
Закон Калужской области от 3 июля 2003 года «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Калужской области»;
Закон Республики Мордовии от 7 июня 2003 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Мордовии»;
Закон Смоленской области от 7 июля 2003 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Смоленской области»;
Закон Волгоградской области от 17 июля 2003 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области»;
Закон Нижегородской области от 17 июля 2003 года «Об осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области».
Наконец, некоторые субъекты приняли специальные законы, касающиеся отдельных вопросов, отнесенных Федеральным законом «Об обороте сельскохозяйственных земель» к их ведению, а именно:
Закон Ставропольского края от 11 октября 2002 года «Об упорядочении отношений по использованию земельных долей на территории Ставропольского края» (с изменениями от 1 августа 2003 года);
Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 года «О полномочиях органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения»;
Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 года «О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам и юридическим лицам из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности»;
Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 года «О приватизации зе-
мельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на территории Республики Саха (Якутия)»;
Закон Владимирской области от 7 июля 2003 года «О дате начала приватизации земельных участков, расположенных на территории Владимирской области из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности»;
Закон Республики Татарстан от 6 августа 2003 года «О приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Республики Татарстан»;
Закон Пермской области от 2 сентября 2003 года «Об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность».
По моему мнению, любой из представленных в региональных законах способов регулирования земельных отношений имеет право на существование, важно лишь, чтобы это регулирование было адекватным, не противоречило федеральному законодательству, не нарушало права граждан и юридических лиц на землю. К сожалению, так бывает не всегда.
Прежде чем говорить о содержании конкретных норм региональных законов, хочу отметить, что перед субъектами Российской Федерации стояла довольно сложная задача, т. к. Закон об обороте земель имеет ряд существенных недостатков, некоторые его нормы противоречат как Земельному, так и Гражданскому кодексам Российской Федерации. Поэтому субъекты Российской Федерации, к сожалению, были вынуждены воспроизводить в своих законах соответствующие недостатки рассматриваемого Федерального закона.
Один из важнейших вопросов, который должен быть решен в законах субъектов Российской Федерации, - это вопрос об установлении момента начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения. Отнесение его к ведению субъектов Российской Федерации представляется по меньшей мере спорным.
Вопрос о приватизации земель сельскохозяйственного назначения - это, по сути дела, вопрос о дальнейшей судьбе земельной реформы. В том, как он решается, проявляется и отношение органов государственной власти тех или иных субъектов Российской Федерации к предшествующему этапу аграрной и земельной реформ.
Федеральная власть сделала значительную уступку субъектам Российской Федерации при принятии Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ). В статье 8 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» указывается, что приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения не допускается до введения в действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Таким «завуалированным» способом федеральная власть приостановила процесс приватизации земли в сельском хозяйстве, но возобновление этого процесса связывалось именно с введением в действие Закона об обороте земель. Однако и с вступлением указанного закона в силу «мораторий» на приватизацию сельскохозяйственных земель не был снят, т. к. теперь уже данным законом предусмотрено, что приватизация осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. В результате многие нормы Закона об обороте земель, да и ЗК РФ, превращаются в нормы непрямого действия: их применение невозможно, если в соответствующем субъекте Российской Федерации приватизация сельскохозяйственных земель «отсрочена» на несколько лет.
Так например, в соответствии с законами Краснодарского, Ставропольского краев и Волгоградской области приватизация сельскохозяйственных земель «отсрочена» на 49 лет. Есть информация, что аналогичную норму собираются ввести и некоторые другие регионы.
Тем самым, на мой взгляд, существенно нарушаются права граждан на землю. Их реализация ставится в зависимость от региональных властей, что, по сути, противоречит Конституции Российской Федерации, согласно статье 19 которой государство га-
рантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Это дает гражданам право обращаться за защитой своих прав непосредственно в Конституционный Суд Российской Федерации.
Кроме того, как уже было сказано, субъекты Российской Федерации подобными решениями нарушают права граждан и юридических лиц, предусмотренные иными федеральными законами.
Так например, Земельный кодекс Российской Федерации и федеральный закон о введении его в действие предоставляют гражданам право на переоформление ранее предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельных участков в собственность. В отношении участков для ведения личного подсобного хозяйства никаких вопросов не возникает, т. к. Закон об обороте земель на такие участки не распространяется. Однако на указанных правах могут иметь землю и фермеры. Вот они лишаются права переоформить такие участки в собственность до наступления сроков приватизации сельскохозяйственных земель, установленных субъектом Российской Федерации.
На юридические лица, имеющие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования (например на сельскохозяйственные коммерческие организации), федеральным законом о введении в действие ЗК РФ возлагается обязанность переоформить такие участки в собственность или аренду до 1 января 2006 года. Для таких организаций право на получение земельных участков в собственность предусмотрено и статьей 82 ЗК РФ. При отсрочке субъектом Российской Федерации введения приватизации юридические лица не имеют возможности выбора вида права на земельные участки и единственно возможным правом для них является аренда. Это не соответствует ЗК РФ. Он, как уже отмечалось, перестает быть актом прямого действия и многие его нормы (не только статьи 20 и 21, но и ряд других - статьи 15, 33, 34 и 82) в отношении земель сельскохозяйственного назначения теряют смысл.
Так, в статье 15 ЗК РФ сказано, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земли сельскохозяйственного назначения могут находиться в частной собственности. Никаких оговорок и ссылок на Федеральной закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» здесь нет. Следовательно, лишать граждан и юридических лиц права на приобретение земель сельскохозяйственного назначения в собственность неправомерно.
Наконец, в случаях, когда законом субъекта Российской Федерации приватизация сельскохозяйственных земель «отсрочена», не могут применяться и нормы статьи 10 Закона об обороте земель о предоставлении (продаже на торгах) гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе и норма о возможности приобретения арендатором такого земельного участка в собственность по истечении трехлетнего срока аренды. Таким образом, и здесь федеральное законодательство предоставляет гражданам и организациям определенные права, а законодательство субъектов Российской Федерации может эти права «отобрать».
Исходя из сказанного становится очевидным, что в Закон об обороте земель следовало бы внести изменения. Наиболее правильным было бы исключить из данного закона указания на то, что приватизация сельскохозяйственных земель осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации, тем более, что по смыслу данного пункта ограничения на приватизацию касаются всех земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, т. е. и земельных участков, находящихся в федеральной собственности. На мой взгляд, такое по-
ложение нарушает права Российской Федерации как собственника соответствующих земель. Если же федеральная власть не готова к отмене данной нормы, в Законе по крайней мере следовало бы сделать оговорку с тем, чтобы «мораторий» на приватизацию не распространялся на случаи, уже предусмотренные ЗК РФ, иными федеральными законами и самим Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Указанные федеральные нормы, касающиеся возможности приватизации земель сельскохозяйственного назначения, учтены в Законе Нижегородской области, которым предусмотрен дифференцированный подход к различным земельным участкам, не превращающий уже имеющиеся в ЗК РФ и Законе об обороте земель права граждан и юридических лиц в декларацию.
В статье 9 Закона Нижегородской области записано, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться:
а) в отношении земельных участков, используемых гражданами на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, - с момента вступления в силу настоящего Закона;
б) в отношении земельных участков, переданных юридическим и физическим лицам в аренду, - по истечении трехлетнего срока аренды участка при условии выполнения арендатором всех условий арендного договора;
в) в отношении участков, используемых юридическими лицами на праве постоянного (бессрочного) пользования,- с момента объявления о продаже участков согласно планам приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения, утверждаемым в установленном Законодательным Собранием области порядке.
Такой подход представляется вполне обоснованным и разумным. Субъектам Российской Федерации, в которых еще не приняты соответствующие законы, следует учесть этот полезный опыт.
В ряде регионов приватизация сельскохозяйственных земель может осуществляться с момента вступления соответствующего закона в силу. При этом законы Орловской и Ивановской областей вступили в силу с момента опубликования, а законы Республики Татарстан, Ростовской и Калужской областей - через 10 дней после опубликования. Закон Республики Саха (Якутия) вступил в силу через 6 месяцев после опубликования.
В Смоленской области приватизация началась с 1 августа 2003 года, в Республике Мордовии, Калининградской и Владимирской областях - с 1 января 2004 года.
Законы Самарской и Саратовской областей «О земле» были приняты в конце 1990-х годов. При внесении в них в
2003 году изменений и дополнений момент начала приватизации не был определен. Очевидно, на эти области, как и на субъекты Российской Федерации, в которых законы еще не приняты, распространяется норма статьи 191 Закона об обороте земель, указывающая, что приватизация сельскохозяйственных земель осуществляется с 1 января 2004 года. Однако после принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации и вступления его в силу приватизация может быть вновь «приостановлена» до момента, определенного законом субъекта Российской Федерации. На мой взгляд, такой своеобразный «маятник» (1990-е годы - приватизация, с конца
2001 до 1 января 2004 года - мораторий, с 1 января 2004 года - приватизация, с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации - вновь мораторий, если он вводится) не обеспечивает права граждан и юридических лиц на землю. Как уже отмечалось, в идеале решение вопросов приватизации земель должно находиться в компетенции федеральных властей.
Согласно статье 4 Закона об обороте земель субъекты Российской Федерации могут (но не обязаны) устанавливать мини-
мальные размеры земельных участков
из земель сельскохозяйственного назначения. Рассматриваемым Федеральным законом уточнено, что речь идет о нормировании «образуемых новых земельных участков». Учитывая, что в абзаце втором пункта 1 статьи 4 Закона об обороте земель говорится о недопустимости совершения сделок, в результате которых происходит дробление земельных участков, можно предположить, что в данном случае субъектам Российской Федерации рекомендуется в своих законах установить именно «нормы делимости земельных участков». Для различных видов использования земель (ведение личного подсобного или крестьянского (фермерского) хозяйства и др.) эти нормы должны быть различными. Установления таких норм требует и статья 1182 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ).
Вместе с тем возникает вопрос о соотношении пункта 1 статьи 4 Закона об обороте земель со статьей 33 ЗК РФ, которая также касается вопросов установления минимальных и максимальных размеров земельных участков для различных видов использования земель сельскохозяйственного назначения. Соответствующие нормы были установлены законодательством субъектов Российской Федерации ранее.
В рассматриваемых законах субъектов Российской Федерации минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются либо в размере земельной доли (среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность, определенной в каждом административном районе в период аграрной реформы), например в Ростовской, Нижегородской, Орловской областях, либо в точных цифрах. При этом конкретные размеры земельных участков колеблются от 0,1 га в Калининградской области4 до 300 га в Ставропольском крае. Но все же в большинстве регио-
4 В данном случае в статье 19 Закона Калининградской области не имеются в виду земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и т. п., поскольку размеры последних определены статьей 11 указанного закона.
нов минимальные размеры земельных участков не превышают 5 га5.
В Краснодарском крае минимальный размер земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенного для ведения производства на открытых грунтах, первоначально также составлял 300 га (в закрытых грунтах в теплицах и оранжереях - 1 га), однако впоследствии в Закон края было внесено изменение, и теперь минимальный размер участка равен 200 га.
По моему мнению, установление таких больших минимальных размеров будет препятствовать образованию новых крестьянских (фермерских) хозяйств на соответствующих территориях, особенно в Краснодарском крае, если учесть, что ввиду «отсрочки» начала приватизации на 49 лет такие участки будут предоставляться только в аренду и, соответственно, размер арендной платы, возможно, будет выше, чем размер земельного налога.
Что касается Закона Ставропольского края, то в нем сделана оговорка, что размер земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемых бесплатно из состава земель, находящихся в собственности Ставропольского края, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, устанавливается в размере сложившейся по административному району земельной доли (т. е. в данном случае не придерживаются минимального размера в 300 га). Однако неясно, почему речь идет лишь о землях, находящихся в собственности Ставропольского края, и не упоминаются земельные участки, находящиеся в долевой собственности граждан. При буквальном толковании этой нормы получается, что выделить для ведения фермерского хозяйства земельную долю, если она меньше 300 га, нельзя, а получить участок, равный земельной доле, из земель, находящихся в краевой собственности, можно. Представляется,
что это совершенно нелогично, и в этой части Закон требует уточнения.
Для фермеров Кубани и Ставрополья особое значение приобретает норма, установленная Законом об обороте земель и воспроизведенная в краевых законах, касающаяся возможности получения земельного участка размером меньше минимального, если технология производства соответствующих видов продукции (овощеводство, виноградарство, пчеловодство и т. п.) не требует большого земельного участка. Рискну предположить, что сама эта юридически не очень четкая норма появилась в Законе об обороте земель именно как «ответная реакция» на то, что субъекты Российской Федерации завышали минимальные размеры земельных участков (ведь там, где минимальный размер земельного участка составляет до 5 га, вряд ли возникнет проблема предоставления земельного участка меньше минимального размера). Однако можно прогнозировать возникновение большого количества споров по этому вопросу.
Справедливости ради следует отметить, что к чести законодателей Краснодарского и Ставропольского краев они не придали нормам о минимальных размерах земельных участков обратной силы. Иначе говоря, указанные минимальные размеры не распространяются на земельные участки, предоставленные фермерам до вступления в силу соответствующих краевых законов.
Согласно статье 191 Закона об обороте земель в тех субъектах Российской Федерации, в которых законы еще не приняты, минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения приравниваются к минимальным размерам земельных участков, устанавливаемым в соответствии со статьей 33 ЗК РФ для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства.
Законами субъектов Российской Федерации также отдельно устанавливаются мини-
5 В Республике Саха (Якутия) минимальный размер участка составляет от 0,2 до 4 га - конкретные нормы устанавливаются органами местного самоуправления по районам; в Волгоградской области - 2 га, а если участок выделяется из земель в долевой собственности, то его минимальный размер устанавливается в размере доли; в Смоленской области - 4 га; в Саратовской и Самарской областях - 5 га.
мальные размеры земельных участков на мелиорированных (орошаемых и осушаемых) землях.
Закон об обороте земель (п. 2 ст. 4) обязывает субъектов Российской Федерации установить и максимальный размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административнотерриториального образования и могут находиться одновременно в собственности гражданина, его супруга и близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушки, бабушки и внуков), а также юридических лиц, в которых данный гражданин или его супруг и близкие родственники имеют право распоряжаться более, чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц. При этом указывается, что размер общей площади земельных участков, установленный законом субъекта Российской Федерации, не может быть менее 10про-центов от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования.
Отмечу, что сама формулировка Закона об обороте земель вызывает большие нарекания. Во-первых, четкое указание на то, что нормированию подлежит максимальный размер общей площади земельных участков, появилось лишь с внесением в указанный Федеральный закон изменений и дополнений от 7 июля 2003 года. В первоначальной редакции закона от 24 июля
2002 года говорилось просто о «размере общей площади...». Это могло вызвать ошибочное толкование, т. е. можно было подумать, что речь здесь также идет о минимальных размерах, о чем автору уже приходилось писать в юридической литературе6.
На самом деле слова «не менее 10 процентов.» адресованы субъектам Российской Федерации, которые должны исходить из этой нормы при установлении максимального размера земельного участка из
состава сельскохозяйственных угодий. Но понять это не просто. Так, неверно поняли норму пункта 2 статьи 4 Закона об обороте земель (в редакции от 24 июля 2002 года) законодатели Республики Саха (Якутия). В Законе этого субъекта Российской Федерации (он, кстати, так и называется - «О минимальных размерах...») указывается, что размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального образования Республики Саха (Якутия) и могут находиться одновременно в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более, чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, не может быть менее, чем 10 процентов от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного муниципального образования (ст. 4).
Но такая формулировка изначально лишена смысла тем более, что в статье 2 того же закона сказано, что минимальные размеры земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам и юридическим лицам из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливаются по каждому муниципальному образованию в пределах от 0,2 до 4 га. Как же соотносятся между собой эти две статьи? И каков все же минимальный размер земельного участка - 0,2 га или не менее 10 процентов от всех земель района? Ответить на этот вопрос исходя из Закона Республики Саха (Якутия) невозможно.
Таким образом, нечеткая формулировка Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» привела к появлению аналогичной формулировки в законе субъекта Российской Федерации. Поэтому соответствующие нормы Закона Республики Саха (Якутия) должны быть
6 Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2003. С. 306-307.
приведены в соответствие с Законом об обороте земель в редакции от 7 июля 2003 года (одновременно, очевидно, нужно будет изменить и название регионального закона).
В большинстве субъектов Российской Федерации максимальный размер земельного участка установлен на уровне 10 процентов от площади сельскохозяйственных земель района (законы Краснодарского и Ставропольского краев, Волгоградской, Нижегородской, Смоленской и Самарской областей7). В Калининградской области максимальный размер земельного участка составляет 10,5 процентов, в Калужской области - от 10 до 25 процентов (по районам области), в Ростовской и Ивановской областях - 20 процентов, в Республике Татарстан - 25 процентов и в Орловской области -35 процентов.
Еще одна претензия к формулировке пункта 2 статьи 4 Закона об обороте земель состоит в том, что она не позволяет ответить на вопрос, нормируется ли только общая площадь земельных участков в собственности гражданина и указанных в статье лиц одновременно, или же такое нормирование распространяется и на одного гражданина (без близких родственников). Наконец, неясно, касаются ли установленные нормы (ограничения) юридических лиц. На мой взгляд, если ограничивается площадь сельскохозяйственных угодий, которая может быть, например в собственности мужа и жены либо гражданина и юридического лица, где он имеет контрольный пакет акций, то, естественно, соответствующие ограничения должны распространяться и на отдельного гражданина, и на отдельное юридическое лицо. Вместе с тем в литературе высказывались и противоположные мнения. Так, А.А. Удачин считает, что «ограничение максимальной площади земельных участков, которые могут находиться в собственности одного лица, Зако-
ном об обороте земель прямо не предус-мотрено»8, а Е.А. Галиновская указывает, что «размеры земельных участков, находящихся в собственности юридических лиц, ограничивать не предполагается»9. В данном случае субъекты Российской Федерации не могли самостоятельно «прояснить» этот вопрос и воспроизводили в своих актах норму рассматриваемого федерального закона. Очевидно, ответ на этот вопрос даст судебная практика (в случае возникновения споров).
Необходимо отметить, что в ряде случаев субъекты Российской Федерации предусматривают в своих законах нормы, отсутствующие в федеральном законодательстве. Причем эти нормы двоякого рода: одни из них направлены на восполнение пробелов Закона об обороте земель в целях обеспечения гарантий и защиты прав граждан и организаций на землю. Их появление можно только приветствовать. Однако в некоторых законах содержатся и противоположные нормы, т. е. ограничивающие права граждан и юридических лиц на земельные участки, вводящие дополнительные правила и ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения, что прямо запрещено Законом об обороте земель (п. 5 ст. 1).
Среди норм региональных законов, которые заслуживают одобрения, можно назвать статью 10 Закона Орловской области, предусматривающую создание в области специализированной организации под названием «Оператор на рынке земли» (о названии организации можно спорить). Эта организация осуществляет правовое и экономическое сопровождение оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки, а также практическое применение земельного законодательства и содействие субъектам земельных отношений при осуществлении сделок. Оператор на рынке земли опре-
7 Правда, в Законе Самарской области есть оговорка, что при совершении сделок с земельными долями общая площадь земельного участка не ограничивается. Однако это противоречит Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
8 Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юрайт-Издат, 2002. С. 568.
9 Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юридический Дом «Остицинформ», 2003. С. 23.
деляется постановлением Коллегии администрации Орловской области.
Как опыт, заслуживающий распространения, следует рассматривать и установление Законом Калининградской области срока, в течение которого область должна выкупить земельный участок в случае, если она реализует свое право преимущественной покупки.В частности, сказано,что, если администрацией области направлено уведомление продавцу земельного участка (доли в праве общей собственности) о намерении приобрести продаваемый земельный участок (долю), соответствующий договор купли-продажи должен быть подписан от имени администрации Калининградской области не позднее, чем через месяц со дня направления указанного уведомления. Это положение имеет существенное значение, т. к. для граждан очень важно, чтобы процесс купли-продажи земли не затягивался на неопределенный срок.
Мы не рассматриваем вопросы распределения компетенции между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, т. к. они отличаются большим разнообразием. Это тема отдельной статьи. Отмечу лишь, что подчас субъекты Российской Федерации передают определенные права или функции муниципальным образованиям без должного обеспечения деятельности, связанной с такой передачей функций, ставя их, такими образом, в сложное положение. Ведь одно дело - передать муниципальным образованиям право преимущественной покупки (последние этим правом могут воспользоваться или не воспользоваться) и совсем другое - передать обязанность по выкупу земельного участка при его продаже с публичных торгов (в случае отсутствия покупателя) в соответствии с пунктом 3 статьи 5 Закона об обороте земель. Передача такой обязанности должна сопровождаться и передачей соответствующих средств на ее исполнение из областного бюджета. Однако, например законы Волгоградской и Калужской областей, этот вопрос не затрагивают.
В отличие от указанных законов в Законе Смоленской области регулируются финансовые взаимоотношения между областью и
муниципальными образованиями. В частности, за счет средств областного бюджета предусматривается компенсация расходов бюджетов муниципальных образований на проведение органами местного самоуправления работ по выделению неиспользуемой части находящегося в долевой собственности земельного участка в самостоятельный участок, который затем в установленном порядке переходит в собственность Смоленской области. Объем расходов областного бюджета на выплату бюджетам муниципальных образований указанной компенсации утверждается в законе области об областном бюджете на очередной финансовый год. Такой подход к регулированию рассматриваемых отношений представляется обоснованным и соответствующим федеральному законодательству об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Как уже отмечалось, некоторые положения региональных законов не соответствуют рассматриваемому Федеральному закону и содержат не предусмотренные в нем дополнительные правила и ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения.
К таковым относятся нормы об установлении сроков для выделения земельных участков сельскохозяйственного назначения. Так, в Законе Краснодарского края записано, что выдел участка в натуре в счет доли осуществляется в период с 1 августа по 1 октября (т. е. в течение двух месяцев). Правда, эта норма- диспозитивная, она действует, если иное не установлено письменным соглашением участников долевой собственности и иных заинтересованных лиц. Однако неясно, кто эти заинтересованные лица (помимо участников долевой собственности), которые могут вмешиваться в процесс выдела участка в счет доли? Сходная норма содержится в Законе Ростовской области: «В целях сохранения процесса сельскохозяйственного производства выдел земельного участка в счет доли в праве общей собственности . в натуре в период полевых сельскохозяйственных работ не производится, если иное не установлено письменным соглашением участников
долевой собственности и иных заинтересованных лиц».
В Краснодарском крае порядок выдела земельного участка в счет доли еще более усложнен. В соответствии с краевым законом выдел производится после установления в натуре границ земельного участка, находящегося в общей собственности, определения его площади, уточнения величины доли в праве общей собственности на земельный участок каждого участника общей собственности, а также после государственной регистрации права собственности на земельный участок. Федеральный закон обязательной предварительной регистрации прав на земельный участок не требует.
В некоторых регионах начинает складываться практика, согласно которой при выделе земельного участка в счет доли на основании имеющегося у гражданина свидетельства о праве собственности на землю одновременно осуществляется регистрация и ранее возникшего права на земельный участок (например 1/600 доли в праве общей собственности, если на момент приватизации число сособственников составляло 600 человек), и права собственности на земельный участок, выделяемый в счет этой доли. Такой подход не противоречит федеральному законодательству. Что касается определения доли каждого участника общей собственности, то здесь могут возникнуть большие сложности. Да и неясно, какое отношение этот вопрос имеет к выделу участка конкретным гражданином: он выделяет свою 1/600 доли и его совершенно не интересует, что у кого-то из сособственни-ков может быть 50/600 (за счет покупки долей), а у кого-то - 1/1200 доли (т. к. одна доля перешла по наследству двум наследникам). Представляется, что указанные требования включены в Закон Краснодарского края неправомерно.
В законах Ростовской области и Ставропольского края сделаны специальные оговорки в отношении специализированных хозяйств. В них предусмотрено, что выдел земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения специализированных хозяйств
(племенных, семеноводческих, плодоводческих, виноградарских, овощеводческих, рисоводческих, цветоводческих и других) осуществляется с сохранением той части земельного участка, которая используется названными организациями для сохранения сложившегося уровня их специализации. Но оба этих закона не говорят о том, как быть, если выдел с соблюдением требований о сохранении специализации хозяйств невозможен. Очевидно, на практике это будет являться основанием для отказа в выделе земельного участка.
Напомню, что ранее подобного рода нормы были закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 года и Указе Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года. Теперь указанные федеральные акты признаны утратившими силу в связи с принятием Закона об обороте земель, а сам закон таких норм не содержит. Возможно, что они имеют право на существование, однако субъекты Российской Федерации не могут вводить их самостоятельно. Если это необходимо, они должны быть включены в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Еще одно дополнительное ограничение прав граждан и организаций введено Законом Республики Саха (Якутия) «О полномочиях органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения». В этом законе указано, что органы государственной власти Республики Саха (Якутия), равно как и органы местного самоуправления по согласованию с продавцом земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения могут принять решение о продлении срока рассмотрения вопроса о намерении приобретения или об отказе в приобретении этого земельного участка или доли, но не более, чем до трех месяцев. В рассматриваемом Федеральном законе в императивном порядке установлен месячный срок для
принятия такого решения и извещения об этом продавца. Кроме того, не совсем ясно, что имеется в виду под словом «согласование» и как оно будет осуществляться.
Наконец, остановимся на одном спорном положении. Закон Волгоградской области устанавливает, что в случае несоблюдения при купле-продаже земельных участков требований настоящего Закона (например при нарушении права преимущественной покупки субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления) к таким сделкам применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации о недействительности сделок. Вместе с тем в таких случаях Закон об обороте земель говорит не о недействительности сделки, а о праве субъекта или муниципального образования требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя в течение года. Однако сама сделка является действительной.
* * *
Таков краткий обзор региональных законов, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения. Эти законы приняты сравнительно недавно. Практика их применения только начинает склады-
ваться. Однако уже сейчас можно предположить, что как собственники (настоящие и потенциальные) и арендаторы земельных участков сельскохозяйственного назначения, так и органы государственной власти и местного самоуправления при их реализации столкнутся с большими трудностями. Они обусловлены как самим федеральным законодательством (его противоречивостью, недостаточной юридической точностью в связи с несоблюдением правил законодательной техники), так и неоднозначностью некоторых положений законов субъектов Российской Федерации.
Отсюда следует, что требуется, с одной стороны, срочная корректировка Закона об обороте земель с целью его увязки с общими нормами гражданского и земельного права, с другой стороны, должна быть ускорена работа по принятию соответствующих законов в субъектах Российской Федерации и совершенствованию уже принятых актов.
В случаях, когда принятые субъектами Российской Федерации законы будут ущемлять конституционные права граждан, последние должны активно защищать их всеми правовыми способами, вплоть до обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.
