CC BY
54
УДК_342.31:31353.1(571.56)
ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)
Н. И. КУПРИЯНОВА, директор Якутского финансово-экономического колледжа им. И. И. Фадеева — филиала Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации E-mail: yafek-priemnaya@km.ru
В статье отмечается, что местное самоуправление в Якутии исторически сложилось в границах традиционных территориальных единиц - улусов (районов) и наслегов. В 2002 г. в республике разработали концепцию перехода на местное самоуправление вначале на уровне районов (улусов), городов. Задача организации местного самоуправления на поселенческом уровне была отложена на более поздний период времени. Она требовала большой законодательной работы. В настоящее время узловыми проблемами в этой сфере являются территориальные основы организации двухуровневой системы местного самоуправления, формирование доходной базы местных бюджетов, кадровое обеспечение реформы местного самоуправления, дальнейшее развитие законодательства республики по местному самоуправлению.
Ключевые слова: законодательство, органы, местное самоуправление, становление.
Официально в Якутии улусно-наслежная система разграничения территорий была узаконена сначала в первых письменных инструкциях, издаваемых центральной властью служилым людям, датируемых 1728 г., затем в Уставе об управлении инородцев 1822г. и Положении об инородцах 1892г. В 1917 г. традиционные административные образования выступили территориальным фундаментом земского самоуправления. Как замечает А. К. Акимов, сельские и районные Советы, представлявшие собой основу системы советской власти, вплоть
до начала 1990-хгг. являлись звеньями решения вопросов местного значения, сочетая в себе начала государственного управления и самоуправления
К началу 1990-хгг., когда в стране проходили радикальные экономические и социальные реформы, в соответствии с общей тенденцией по созданию местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) появились муниципалитеты, которые были сформированы путем преобразования органов государственной власти на местах в органы местного самоуправления. Однако затем в силу ряда причин произошел отказ от них.
Обобщив подходы, которые существовали к тому времени в стране, опираясь на собственный исторический опыт, в республике в 2002 г. разработали концепцию перехода на местное самоуправление вначале на уровне районов (улусов), городов, оставив задачу организации местного самоуправления на поселенческом уровне на более поздний период времени. Однако по инициативе жителей отдельных населенных пунктов стали создаваться муниципалитеты и на поселенческом уровне. Все это потребовало большой законодательной работы. Были внесены изменения в Конституцию Республики Саха (Якутия). Следует заметить, что законодательство было не полным, не описывало всю полноту прав, обязанностей, функций, устройства местного самоуправления в республике.
Но, по мнению В. А. Штырова, оно позволяло начать практическую работу по организации местного самоуправления [32].
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поднимал эту проблему на качественно новую ступень, затрагивал гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулировал их конкретнее, чем прежний. Существенная черта нового правового акта состояла в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Значительно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении. По мнению Н. В. Мельникова, принципиально новым в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являлся подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежде законодательно обозначалась лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь была четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований — в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах [5,6].
В соответствии со ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти региона обязаны были до 01.01.2005 утвердить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Однако на тот момент для этого не имелось достаточной нормативной базы. Правительством РФ не был определен перечень субъектов РФ и районов в субъектах РФ, в том числе по представлению органа государственной власти субъекта РФ, подпадающих под категорию с низкой плотностью населения, в которых определение границ муниципальных образований будет осуществляться не по общим правилам, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Территория Республики Саха (Якутия) с низкой плотностью населения, как и предполагалось, позднее вошла в этот перечень. Это обстоятельство облегчило процедуру разграничения территорий
муниципальных образований в республике. Границы муниципальных районов были установлены в соответствии с исторически сложившимся административно-территориальным делением региона.
Вопрос разграничения территорий является крайне болезненным и спорным по определению. Для муниципальных образований земля служит одним из доходных источников, имеющим долгосрочный характер. Решению этого вопроса содействуют законы Республики Саха (Якутия), которые затрагивают следующие проблемы:
— о предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность [11,
12, 13];
— в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, о приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения [11,
13, 14, 23].
— о землях родовых, родоплеменных кочевых общин коренных малочисленных народов Севера [12, 20,23].
— о плате заземлю, об установлении цены земельных участков, находящихся в государственной или муниципальнойсобственности [10,11, 14,15, 30].
Вопросы платы за природные ресурсы тоже не могут не волновать муниципальные образования [23].
Реорганизация и тем более создание десятков новых муниципальных образований в результате реализации норм новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неизбежно ставит перед населением и органами государственной власти республики вопросы о системе организации власти в данных муниципалитетах. Определив границы муниципальных образований, необходимо определить и то, каким образом население реализует свое право на осуществление местного самоуправления. В свою очередь изменение границ и преобразование муниципальных образований поднимает вопросы организации новых выборов на территориях преобразованных муниципальных образований и их финансирования. Республика законодательно регулирует и эти вопросы. Были изданы соответствующие законодательные акты, которые касались следующих важных проблем:
— определения даты выборов в представительные органы вновь образованных на поселенческом уровне муниципальных образований и глав, установления срока их полномочий [16];
— выборов депутатов представительного органа муниципального района (городского округа) [26];
— муниципальныхвыборов [16, 26, 29].
— порядка избрания и статуса глав вновь образованных муниципальных образований [21].
В новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появилась глава, посвященная экономическим основам местного самоуправления. Законодатели, более ясно определив, что понимается под муниципальной собственностью, попытались установить перечень имущества для различных типов муниципальных образований. Это ставило перед муниципальными образованиями задачу до 01.01.2006 провести инвентаризацию всего имеющегося в муниципальной собственности имущества и соотнести его с перечнем имущества, обозначенным в ст. 50 данного закона. В этотжесрокмуниципалитетыдолжныбыли безвозмездно передать органам государственной власти имущество, предназначенное для исполнения полномочий органов государственной власти. Соответственно, органы государственной власти должны также безвозмездно передать имущество органам местного самоуправления, предназначенное для решения вопросов местного значения. Одновременно органы местного самоуправления:
— проводят приватизацию или перепрофилирование имущества, находящегося в муниципальной собственности и не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— проводят разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ.
Опираясь на эти положения, в Республике Саха (Якутия) приняли законодательные акты об управлении государственной и муниципальной собственностью и порядке передачи объектов государственной собственности Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность [7, 9,10, 15, 31]. А также было законодательно подкреплено разграничение предметов ведения и полномочий, объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями [9]. Были разработаны передаточные (распределительные) акты по разделению имущественных обязательств органов местного самоуправления муниципальных районов и городских и сельских поселений [28].
Исходя из перечня задач, несложно спрогнозировать характер возможных споров и нарушений законодательства при решении вопросов разграничения и перераспределения муниципального имущества. Для внесения ясности в эти вопросы постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 04.06.2007 была утверждена республиканская целевая программа «Развитие системы государственного и муниципального учета объектов недвижимости в Республике Саха (Якутия) на 2008—2010гг.» с выделением специальных подпрограмм: «Формирование республиканской и муниципальной собственности на землю», «Формирование республиканской и муниципальной собственности на объекты капитального строительства и их частей», «Создание системы кадастра недвижимости в Республике Саха (Якутия)» [7].
К 2010 г. республиканская нормативная база уже содержала около 250 законов, касающихся вопросов местного самоуправления. Очевидно, что республиканские законы, регулирующие правила регистрации уставов муниципальных образований, порядок издания и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления, отзыв депутатов и должностных лиц местного само -управления, практически не работают, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне и регламентированы муниципальными правовыми актами. Подтверждение тому — признание утратившим силу целого ряда законодательных актов о местном самоуправлении: о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, о собраниях (сходах), конференцияхграждан [17, 18]. Были внесены изменения и дополнения в закон Республики Саха (Якутия) от 15.12.1998 № 51-11 «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований» [17, 19]. Изменен порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Также предстоит большая по объему работа по приведению в соответствие с федеральным законодательством актов Правительства Республики Саха (Якутия), принятых в эти годы по вопросам местного самоуправления.
Становление местного самоуправления продолжается в той модели, которая сформулирована федеральным законодательством [3, 4]. Однако необходимо решить еще много вопросов. Те методики, которые уже утверждены, в силу объективных и некоторых субъективных причин во многом не
удовлетворяют муниципалитеты с финансовой точки зрения. Не совсем отработан механизм взаимоотношений бюджетов: республиканского, районных и поселенческих. Основной целью реализации этого механизма должно стать максимальное приближение инструмента межбюджетных отношений к задачам содействия социально-экономическому развитию муниципальных образований. В этой сфере приняты законодательные акты о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов республики отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, о выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований республики [22, 24, 27]. Созданыреспубликанский фонд финансовой поддержки поселений, фонд финансовой поддержки муниципальных районов, фонд компенсаций расходов на реализацию отдельных государственных полномочий.
Совершенствование принципов разграничения полномочий диктует необходимость внесения значительных изменений в существующее федеральное законодательство, требует изменения регионального законодательства. По представлению Правительства РФ вносятся определенные поправки в Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ для упрощения процедур передачи. В соответствии с этой работой в Республике Саха (Якутия) решается задача по делению на федеральную, республиканскую, муниципальную собственность объектов земельного, лесного, водного хозяйства и т. д.
Следующим шагом для республики является переход на организацию самоуправления по поселенческому принципу. Несмотря на существование федерального законодательства, модельных принципов организации муниципальной жизни и т.д., в регионе имеются многие отличительные особенности, требующие несколько иных подходов к распределению полномочий. Это вопросы пересмотра величины поселений, где будут организованы муниципалитеты, а также вопросы перераспределения функций уже между муниципалитетами поселенческого и районного уровней.
Следует упомянуть, что в Республике Саха (Якутия) правовое регулирование в сфере самоуправления началось раньше, чем в других субъектах Российской Федерации. Республика законодательно урегулировала принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, вопросы разграничения
предметов ведения и полномочий, объектов собственности между муниципальными образованиями. Кроме того, приняты законодательные акты, регулирующие вопросы муниципальной службы [8,25]. Несмотря на большое количество вопросов, подпадающих под нормативно-правовое регулирование со стороны региона, глубина этого регулирования не велика. По мнению доктора юридических наук, народного депутата Государственного Собрания (Ил-Тумэн) Республики Саха (Якутия) А. Н. Ким-Кимэна, единственной возможностью несколько усилить степень нормативного правового влияния региона на организацию местного самоуправления остается использование полномочий по обеспечению государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления [3]. К тому же, большинство норм федерального закона носит прямой характер.
Понятие «муниципальная служба» вошло в реалии нашей жизни относительно недавно. Президент Российской Федерации издал Указ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который впервые ввел в юридический оборот понятие «муниципальная служба». В соответствии с Конституцией Российской Федерации [2] Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон от08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации. На уровне республики был принят закон Республики Саха (Якутия) от19.04.2000 № 175-П «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)» [8], позже в него были внесены изменения и дополнения. Таким образом, в настоящее время муниципальная служба — это самостоятельный институт местного самоуправления со своей системой нормативно-правового регулирования, системой профессиональных требований, организационной структурой, общественно-управленческими функциями.
Однако следует признать, что узловыми, проблемными вопросами организации местного самоуправления по-прежнему являются:
— территориальные основы организации двухуровневой системы местного самоуправления;
— формирование доходной базы местных бюджетов;
— кадровое обеспечение реформы местного самоуправления;
— дальнейшее развитие законодательства республики по местному самоуправлению, позволяющее совершенствовать федеративные отношения и
развивать региональное местное самоуправление.
Список литературы
1. Акимов А. ^Проблемы и перспективы дальнейшего развития реформы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) в связи с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы. Якутск. 2004.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993.
3. Ким-КимэнА. Н. Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы. Якутск. 2004.
4. Куприянов Ю. С. Становление муниципальной службы Республики Саха (Якутия): проблемы и пути решения. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы. Якутск. 2004.
5. Мельников Н. В. Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пути их решения. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы. Якутск. 2004.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ.
7. Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие системы государственного и муниципального учета объектов недвижимости в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы: постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 04.06.2007 № 235.
8. О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 19.04.2000 № 175-11.
9. О разграничении предметов ведения и полномочий, объектов муниципальной собственнос-
ти между муниципальными образованиями в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от25.04.2003 № 37-111.
10. О внесении дополнения в закон Республики Саха (Якутия) «О порядке передачи объектов государственной собственности РС (Я) в муниципальную собственность»: закон Республики Саха (Якутия) от24.04.2003 № 21-111.
11. О полномочиях органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения: закон Республики Саха (Якутия) от 04.03.2003 № 13-111.
12. О родовой, родоплеменной кочевой общине коренных малочисленных народов Севера: закон Республики Саха (Якутия) от 17.10.2003 № 175-111.
13. О внесении изменений в закон Республики Саха (Якутия) «О полномочиях органов государственной власти РС (Я) и органов местного самоуправления в области земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения»: закон Республики Саха (Якутия) от 14.04.2004 № 259-111.
14. О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 03.11.2004 № 349-111.
15. О внесении изменений и дополнений в закон Республики Саха (Якутия) «О разграничении предметов ведения и полномочий, объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями в РС (Я)»: закон Республики Саха (Якутия) от 25.04.2003 18-3 № 37-111.
16. Об определении даты выборов в представительные органы вновь образованных на поселенческом уровне муниципальных образований в РС (Я) и об установлении срока их полномочий: закон Республики Саха (Якутия) от 30.03.2005 № 429-111.
17. О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований: закон Республики Саха (Якутия) от 15.12.1998 № 51-11.
18. О собраниях (сходах), конференциях граждан, проживающих в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 № 377-11.
19. О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) «О порядке
государственной регистрации уставов муниципальных образований»: закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 № 381-11.
20. О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера: закон Республики Саха (Якутия) от 31.03.2005 № 461-Ш.
21. О порядке избрания и статусе глав вновь образованных муниципальных образований РС (Я): закон Республики Саха (Якутия) от 19.05.2005 № 487-Ш.
22. О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований РС (Я): закон Республики Саха (Якутия) от 13.07.2005 № 523-Ш.
23. О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера РС (Я): закон Республики Саха (Якутия) от 13.07.2006 № 755-Ш.
24. Об утверждении Методики отбора муниципальных образований и распределения субсидий, выделяемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 11.07.2007 № 985-Ш.
25. О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 11.07.2007 № 975-Ш.
26. О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 11.07.2007 № 969-Ш.
27. О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений: закон Республики Саха (Якутия) от26.12.2007 № 1091-Ш.
28. О перечне имущества, находящегося в муниципальной собственности, подлежащего безвозмездной передаче между муниципальными районами, городскими, сельскими поселениями, городскими округами в Республике Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 22.07.2008 № 71-1У.
29. О внесении изменений в закон РС (Я) «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)»: закон Республики Саха (Якутия) от 17.02.2010 № 469-1У
30. Об управлении государственной и муниципальной собственностью РС (Я): закон Республики Саха (Якутия) от 20.06.2000 № 209-П.
31. О порядке передачи объектов государственной собственности Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность: закон Республики Саха (Якутия) от 24.04.2003 № 21-Ш.
32. Штыров В. А. О местном самоуправлении. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы. Якутск. 2004.
