CC BY
117
Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации
Н.И. Калинин
заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, Почетный землеустроитель России, государственный советник Российской Федерации 1-го класса, юрист
Настоящая статья является сокращенной версией третьего переработанного и дополненного издания Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам (авторский коллектив: Кулик Г.В., Калинин Н.И., Романова О.Н., Удачин А.А.) «Постатейный комментарий и практика применения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее также - Федеральный закон, Закон).
Комментарий содержит полный текст Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ в действующей редакции с внесенными изменениями от 7 июля 2003 года, 29 июня, 3 октября и 21 декабря 2004 года, 7 марта и 18 июля 2005 года, постатейный комментарий к нему, а также образцы документов, применяемых на практике, и может быть полезен работникам законодательных и исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований, руководителям сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств, собственникам земельных долей и владельцам личных подсобных хозяйств, а также всем работающим в сфере недвижимости.
При проведении земельной реформы самым дискуссионным стало решение проблемы установления порядка приватизации и оборота земель сельскохозяйственного назначения, поскольку эти земли традиционно считаются наиболее ценной категорией земель.
Землями сельскохозяйственного назначения являются земли за чертой сельских и городских поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназна-
ченные для этих целей (статья 77 Земельного кодекса Российской Федерации - ЗК РФ).
Земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, виноградники и другие многолетние плодовые насаждения) и на несельскохозяйственные угодья (внутрихозяйственные дороги, полезащитные лесополосы, не входящие в земли лесного фонда сельские леса и древесно-кустарниковая растительность, не входящие в земли водного фонда замкнутые водоемы, земли под зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также неудобья в виде оврагов, песков, солончаков, болот и т. п.).
Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась одновременно с реализацией постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 года «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР». В соответствии с этим постановлением разрешалось изымать у колхозов и совхозов без их согласия все неиспользуемые ими земли, а также до 10 процентов площади используемых сельскохозяйственных угодий. Изъятые земли зачислялись в фонд перераспределения земель, из которого затем органы местного самоуправления предоставляли земельные участки гражданам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства.
Таким образом, колхозы и совхозы «потеряли» по 10 процентов сельскохозяйственных угодий. Оставшиеся у них 90 процентов сельскохозяйственных угодий были поделены на условные земельные доли без определения их границ на местности. Такие земельные доли могли передаваться в собственность граждан. Право на получение земельной доли в собственность получили работники сельскохозяйственной организации, пенсионеры этой организации, а также работники предприятий здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли, питания, образования, расположенных на территории этой сельскохозяйственной организации. Пенсионеры объектов социальной сферы на селе прав на земельную долю не получили.
Таким образом, создаваемые новые сельскохозяйственные общества, товарищества и кооперативы получили право на использование только несельскохозяйственных угодий на праве постоянного (бессрочного) пользования. Вопрос об использовании сельскохозяйственных угодий и имущества бывших колхозов и совхозов необходимо было решать на добровольных договорных отношениях с гражданами -собственниками земельных долей и имущественных паев.
Практика применения Закона (вступил в силу с 27.01.2003, через шесть месяцев после официального опубликования) показала, что в него необходимо внести целый ряд изменений и дополнений. К настоящему времени поправки вносились уже шесть раз.
Далее представлена концепция последней редакции Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
I. Основные принципы оборота земель
сельскохозяйственного назначения
В качестве базового принципа, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, в комментируемом Федеральном законе выделен принцип сохранения целевого использования земельных участков. Этот принцип предпо-
лагает обязанность стороны, приобретающей земельный участок сельскохозяйственного назначения, использовать его только для целей ведения сельскохозяйственного производства.
Рассматриваемым Законом также определен принцип, в соответствии с которым в законодательстве может быть установлен предел общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, находящихся одновременно в собственности одного гражданина и (или) юридического лица. Введение подобного принципа продиктовано задачей противостоять возникновению на рынке сельхозтоваропроизводителей монополистов.
Определенный интерес представляют подпункты 3 и 4 пункта 3 статьи 1 Закона. В подпункте 3 изложен принцип (для других категорий земель он не устанавливался), в соответствии с которым субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование обладает преимущественным правом на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже. Этот принцип отражает стремление законодателя предоставить государству и органам местного самоуправления приоритетные права на рынке сельскохозяйственных земель. Участие государства, его регулирующая роль особенно важны при формировании конъюнктуры спроса и предложения на рынке земель сельскохозяйственного назначения.
Иначе (по сравнению с прежней редакцией) изложен и принцип преимущественного права покупки доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (подпункт 4 пункта 3 статьи 1 Закона). Законодатель установил, что преимущественным правом на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности обладают другие участники долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использую-
щие этот участок сельскохозяйственная организация или гражданин - член крестьянского (фермерского) хозяйства. В то же время содержание права преимущественной покупки доли в праве общей долевой собственности сохранило свою специфику. Согласно новой редакции комментируемого принципа таким правом обладают как другие участники долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, так и использующие этот земельный участок сельскохозяйственная организация или гражданин -член крестьянского (фермерского) хозяйства, что оправдано с точки зрения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения (пункт 1 статьи 77 ЗК РФ) и необходимости поддержки деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, использующих соответствующий земельный участок.
Указанные принципы нашли отражение в рамках норм статей 8, 9 и 12 рассматриваемого Закона.
Пункт 5 статьи 1 Закона запрещает субъектам Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
В пункте 4 статьи 1 Закона введен запрет на приватизацию земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. Запрета на приватизацию иных земель не установлено.
Поправки, предложенные рядом субъектов Российской Федерации и некоторыми депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) о введении запрета на приватизацию земель, занятых внутрихозяйственными дорогами, водоемами, лесополосами, мелиоративными объектами и мелиоративными системами, научно-исследовательскими и учебными заведениями, племенными и элитно-семеноводческими хозяйствами, используемые для утилизации сточных вод и других отходов животноводческих комплексов, птицефабрик, а также земли
тепличных комбинатов, звероводческих хозяйств, госплемконезаводов и иных специализированных сельскохозяйственных организаций были отклонены при рассмотрении законопроекта во втором чтении.
Одновременно субъектам Российской Федерации было предоставлено право устанавливать своими законами дату, с которой на территории конкретного субъекта Российской Федерации будет разрешена приватизация перечисленных земель сельскохозяйственного назначения. Однако если они эту дату не определят, то в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 191 приватизацию таких земель можно осуществлять с 1 января 2004 года.
II. Квалификационные требования к приобретателям земель
сельскохозяйственного назначения
Требование о том, что земельные участки сельскохозяйственного назначения могут приобретаться в собственность только гражданами, имеющими опыт ведения сельскохозяйственного производства или профессиональную сельскохозяйственную квалификацию, а также юридическими лицами, учредительными документами которых предусмотрено, что сельскохозяйственное производство является их основным видом деятельности, было отклонено при принятии Закона во втором чтении.
Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения разрешено приобретать любому гражданину или юридическому лицу.
III. Права иностранцев на землю
Вопрос о правах иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения вызвал самые ожесточенные споры и дебаты.
Перечисленные в статье 3 комментируемого Закона лица (иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также российские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан,
иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов) могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Прежняя редакция Закона содержала аналогичное положение и в отношении долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.
Статья 3 Закона фактически закрепила положение статьи 8 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которой иностранные лица и лица без гражданства могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды.
Такой подход в отношении правового положения всех перечисленных лиц был определен законодателем исходя из экономического положения в аграрном секторе экономики страны, реальных возможностей российских граждан и юридических лиц. Такой подход также продиктован желанием защищать интересы российского товаропроизводителя и обеспечить в переходный период реформирования аграрного сектора российской экономики относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом.
Вместе с тем необходимость привлечения иностранных инвестиций в сельское хозяйство обусловила внесение законодателями в Закон изменений, в соответствии с которыми из статьи 3 изъято упоминание о земельной доле в праве общей собственности. Тем самым был снят запрет для иностранных лиц на приобретение в собственность долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
При этом своеобразным ограничителем на осуществление иностранными лицами сделок с сельскохозяйственными угодьями будет служить то, что иностранное лицо сможет приобрести в собственность любое количество долей в праве общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения, кроме последней доли, поскольку после приобретении всего па-
кета долей в праве общей собственности должно последовать оформление в собственность земельного участка, а это не допускается комментируемым Законом.
IV. Преимущественное право покупки земель
сельскохозяйственного назначения
После обсуждения различных вариантов перечней лиц, имеющих преимущественное право покупки земельного участка, депутаты Госдумы согласились, что преимущественное право покупки продаваемого земельного участка должно быть только у субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, у муниципального образования. Если эти органы публичной власти откажутся от покупки земельного участка, то продавец может продать его любому третьему лицу (статья 8 Закона).
Согласно поправке, внесенной Федеральным законом от 18.07.2005 № 87-ФЗ, преимущественное право покупки земельной доли предоставлено другим участникам долевой собственности, сельскохозяйственной организации и крестьянскому хозяйству, если они используют эту земельную долю. Продавать земельную долю без выделения ее в натуре другим лицам запрещено. Продажа выделенной доли будет осуществляться по правилам продажи земельного участка.
Статья 8 Закона регулирует порядок продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случаях, если продавцом выступает его собственник (гражданин, юридическое лицо или участники долевой собственности), хотя в статье не сказано, что продавец должен быть собственником земельного участка. Решение о продаже земельного участка может принять гражданин (если право собственности на земельный участок зарегистрировано на этого гражданина), органы управления юридического лица в соответствии с его уставом или учредительными документами (если право собственности на земельных участок зарегистрировано на это юридическое лицо) или участники долевой
собственности по соглашению всех участников при регистрации долевой собственности (статья 246 Гражданского кодекса Российской Федерации - ГК РФ) и по согласию всех участников при регистрации совместной собственности (статья 253 ГК РФ). Кроме того, продажу земельного участка от имени его собственника может осуществлять другое лицо на основании доверенности, опекунства или попечительства (статьи 32, 33, 36 и 185 ГК РФ). В статье 8 Закона перечисленные лица объединены одним термином - «продавец земельного участка».
Порядок продажи земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определен в статье 10 Закона, и он отличается от порядка продажи земельного участка, находящегося в частной собственности.
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ЗК РФ совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Из этого правила следует, что договор купли-продажи земельного участка должен заключаться с соблюдением требований статей 454-491 и 549-557 ГК РФ, а также с учетом особенностей, установленных статьей 37 ЗК РФ, статьями 3, 8 и 10 рассматриваемого Федерального закона.
Целью установления в ЗК РФ требования учета особенностей при заключении договора купли-продажи (гражданским законодательством такие особенности не определены) является защита прав покупателя земельного участка, а именно:
1) продавать можно земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2001 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»;
2) продавец не вправе ставить условия о возможности возврата выкупа земельного участка путем выкупа обратно, об ограничении покупателя совершать в дальнейшем действия по распоряжению земельным
участком, отстранении себя от ответственности в случае предъявления прав на земельный участок третьими лицами;
3) покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации о земельном участке вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи и возмещения причиненных ему убытков.
В отношении купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения комментируемый Федеральный закон ввел два дополнительных условия:
1) субъекту Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальному образованию предоставлено преимущественное право на покупку такого земельного участка при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов (статьи 1 и 8 Закона);
2) покупателями земельного участка не могут быть иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также российские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов (статья 3 Закона).
В случае продажи земельного участка с публичных торгов субъект Российской Федерации либо муниципальное образование не имеют прав преимущественной покупки, так как договор заключается с лицом, выигравшим торги (статья 447 ГК РФ). Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо муниципальное образование могут участвовать в публичных торгах на общих основаниях с другими покупателями. Продажа с публичных торгов возможна, например при обращении взыскания на земельный участок (статья 277 ГК РФ), при реализации заложенного земельного участка (статья 350 ГК РФ).
В комментируемой статье определяется не только содержание преимущественного права покупки земельного участка субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием, но также и проце-
дура осуществления этого права. Продавец обязан известить в письменной форме (извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать свой земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Содержание извещения установлено поправкой, внесенной в комментируемую статью в июле 2005 года. Внесение поправки было обусловлено следующим обстоятельством: субъекты Российской Федерации в своих законах стали требовать представления необоснованно большого перечня документов относительно земельного участка. Поскольку собрать такое количество документов затруднительно, это резко сократило число совершаемых на рынке сделок купли-продажи. Одновременно комментируемым Законом был установлен срок для осуществления взаимных расчетов, который не может быть более чем 90 дней. Это означает, что орган власти, принявший решение о покупке земельного участка, обязан рассчитаться по сделке в указанный срок, и пропуск срока является отказом от преимущественного права на покупку земельного участка.
В отличие от статьи 250 ГК РФ в Законе для защиты преимущественного права покупки земельного участка установлен совершенно иной порядок. Если по гражданскому законодательству в случае нарушения преимущественного права покупки можно требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя в судебном порядке, то в соответствии с пунктом 4 рассматриваемой статьи такая сделка считается ничтожной в силу закона без признания ее таковой судом (статьи 166 и 168 ГК РФ).
V. Сохранение целевого назначения земельного участка
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона собственники земель-
ных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением этой категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы. Нарушение указанных требований является основанием для принудительного прекращения прав на землю.
Оборот земель сельскохозяйственного назначения допускается при условии сохранения целевого использования земельного участка (пункт 3 статьи 1 Закона).
Пункт 2 статьи 6 Закона имеет отсылочный характер. Этим пунктом установлено, что право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно прекращено по основаниям и в порядке, которые установлены ЗК РФ. Здесь речь идет о перечне оснований, приведенных в пункте 2 статьи 45 и статье 47 ЗК РФ.
Решение о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения принимается судом в соответствии со статьей 54 ЗК РФ.
Решение о прекращении права безвозмездного срочного пользования может быть принято по соглашению сторон, но вообще наличие такого соглашения не обязательно, в любом случае решение может быть принято единолично лицом, предоставившим земельный участок.
Принудительному прекращению прав пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования в случае ненадлежащего использования земельного участка должно предшествовать наложение административного взыскания в виде штрафа. И только в случае неустранения фактов ненадлежащего использования инициируется процедура изъятия такого участка.
В случае наложения административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, одновременно выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях.
Аренда земельного участка может быть прекращена по основаниям, содержащимся в статьях 22 и 46 ЗК РФ и статьях 450, 451, 619 и 620 ГК РФ.
Так, пункт 9 статьи 22 ЗК РФ допускает досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя в судебном порядке при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.
В соответствии со статьей 46 ЗК РФ аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, а также по инициативе арендодателя в следующих случаях:
• использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;
• использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
• неустранение совершенного умышленно земельного правонарушения, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
• неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом
или договором аренды земельного участка, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка, а также времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
• изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, установленными статьей 55 ЗК РФ;
• реквизиция земельного участка в соответствии с правилами, установленными статьей 51 ЗК РФ.
В соответствии с пунктом 3 статьи 6 комментируемого Федерального закона принудительное изъятие у собственника земельного участка возможно в случаях ненадлежащего использования такого участка, установленных ЗК РФ. Рассматриваемый Закон предлагает воспользоваться в правоприменительной практике нормами, предусмотренными для случаев ненадлежащего использования земельных участков, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение, которые приведены в подпунктах
1, 2, 3, 4 пункта 2 статьи 45 ЗК РФ.
Также следует обратить внимание на положения пункта 1 статьи 13 ЗК РФ, в которой перечислены обязанности собственников земельных участков, землевладельцев и арендаторов при проведении мероприятий в рамках охраны земель.
И, конечно, нельзя забывать, что ГК РФ (статьи 284-286) предусматривает возможность изъятия земельного участка у собственника в случаях, когда участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства, не используется в соответствующих целях в течение трех лет либо если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в том числе, когда участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному
ухудшению экологической обстановки.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 18.07.2005 № 87-ФЗ в текст статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», включили в число оснований для изъятия земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, помимо ненадлежащего использования, еще и неиспользование указанного земельного участка по целевому назначению в течение трех лет, что выглядит оправданным в контексте требований статьи 284 ГК РФ, поскольку неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с его целевым назначением влечет изъятие указанного земельного участка из оборота.
Решение о прекращении прав собственника на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения в перечисленных случаях принимается судом в порядке, установленном статьей 54 ЗК РФ. Причем заявление о принудительном изъятии у собственника земельного участка направляется в суд органом государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. Отметим, что прежняя редакция Закона предусматривала, что с заявлением в суд орган государственной власти субъекта или орган местного самоуправления могли обратиться лишь в том случае, если ненадлежащее использование земельного участка повлекло причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Теперь в соответствии с внесенными Федеральным законом от 18.07.2005 № 87-ФЗ изменениями в пункт 3 статьи 6 Закона для обращения в суд наступления указанных последствий не требуется ни в случае неиспользования земельного участка по целевому назначению, ни в случае его ненадлежащего использования. По нашему мнению, эти изменения оправданны, поскольку прежняя редакция Закона фактически предписывала уполномоченным органам государственной власти или местного самоуправления дожидаться названных пос-
ледствий и лишь после этого обращаться в суд, тогда как целью такого обращения прежде всего должно быть сохранение природных свойств земельного участка.
VI. Ограничение предельных размеров земельных участков, находящихся в собственности одного лица
Пункт 1 статьи 4 комментируемого Федерального закона устанавливает, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются субъектами Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве. Здесь следует иметь в виду содержание Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».
К недостаткам землепользования законодательство о землеустройстве относит фрагментацию земель, чересполосицу, вклинивание, вкрапливание, дальноземелье, изломанность границ. Комментируемый Закон запрещает совершение сделок с земельными участками, в результате которых могут возникнуть указанные недостатки землепользования. Это положение комментируемого Закона чрезвычайно важны для недопущения формирования земельных участков, использование которых невозможно в сельском хозяйстве с технологической точки зрения. Опыт зарубежных стран показывает, насколько велики затраты и усилия, направленные на консолидацию земель при несоблюдении требований законодательства.
Последним абзацем пункта 1 статьи 4 Закона установлено исключение из общего правила. В соответствии с указанным абзацем требования о минимальных размерах не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицевод-
ство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, определенных региональными законами.
Ограничение максимальной площади земельных участков, которые могут находиться в собственности одного лица, статьей 4 рассматриваемого Федерального закона прямо не предусмотрено. В то же время исходя из соображений необходимости формировать конкурентную среду в сфере сельскохозяйственного производства в пункте 2 статьи 4 Закона субъектам Российской Федерации законодателем предоставлено право устанавливать максимальный размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться одновременно в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, указанных в пункте 2 статьи 4 комментируемого Федерального закона.
При этом закрепленные комментируемым Законом пределы, в которых субъект Российской Федерации вправе вводить ограничения, определены так, чтобы стимулировать формирование и развитие крупных сельскохозяйственных организаций. Субъект Российской Федерации своим законом вправе устанавливать максимальный предел площади сельскохозяйственных угодий, которые могут быть в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, равным не менее 10 процентов от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного муниципального района в момент предоставления и (или) приобретения земельных участков, то есть максимальный размер может составлять от 10 до 100 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного муниципального района.
В пункте 1 статьи 5 комментируемого Федерального закона содержится требование к лицам, в собственности которых «оказа-
лись» земельные участки или земельные доли, и при этом произошло нарушение норм статьи 3 и (или) пункта 2 статьи 4 рассматриваемого Закона, произвести отчуждение таких земельных участков, частей земельных участков или земельных долей.
Напомним, что в соответствии со статьей 3 Закона иностранные лица могут иметь земельные участки только на праве аренды. Пункт 2 статьи 4 устанавливает требования к предельным (максимальным) размерам земельных участков, которые могут находиться в собственности граждан и юридических лиц.
Примененный в пункте 1 статьи 5 Закона термин «оказались» означает, что земельный участок или земельная доля перешли в собственность лица в результате гражданско-правовой сделки, в том числе в порядке наследования.
В случае если в собственность лица из числа перечисленных в статье 3 Закона перешел земельный участок, такое лицо должно произвести отчуждение этого земельного участка. Гражданин или юридическое лицо может также переоформить земельный участок на праве аренды.
В случае, если в собственности лица оказался земельный участок, площадь которого превышает предельный (максимальный) размер площади земельного участка, установленный субъектом Российской Федерации, то такое лицо обязано произвести отчуждение той части земельного участка, которая превышает предельный размер.
Комментируемый Закон устанавливает срок, в течение которого должно быть произведено отчуждение. Так, земельные участки (земельные доли), приобретенные до вступления в силу рассматриваемого Закона, должны быть отчуждены в течение года со дня вступления его в силу. Земельные участки (земельные доли), приобретенные после вступления в силу Закона, подлежат отчуждению в течение года со дня возникновения права собственности на эти земельные участки или права собственности на доли в праве общей собственности на земельный участок.
Следует отметить, что сделки, совершенные после вступления в силу Закона в нару-
шение требований статьи 4 (несоблюдение предельных размеров), считаются ничтожными с момента их совершения.
VII. Аренда земельных участков
Пункт 1 статьи 9 комментируемого Закона устанавливает требование, в соответствии с которым по договору аренды могут быть переданы земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, прошедшие кадастровый учет.
Пункт 2 статьи 9 Закона допускает возможность передачи земельного участка, находящегося в долевой собственности, в аренду как путем заключения договоров аренды со всеми участниками долевой собственности, так и путем заключения договора аренды с лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участниками долевой собственности. Следует подчеркнуть, что в прежней редакции Закона речь шла об одном из участников долевой собственности, действующем на основании доверенности. Учитывая то, что для заключения договора аренды желательно обладать соответствующими знаниями в области юриспруденции, законодатель внес изменения в Закон, предоставившие участникам долевой собственности, право привлекать по доверенности иных лиц. Теперь в Законе речь идет о лице (гражданине или юридическом лице), представляющем интересы участников долевой собственности на основании доверенностей.
По общему правилу доверенность должна быть удостоверена нотариально. Законодатель Федеральным законом от
18.07.2005 № 87-ФЗ включил в комментируемый Закон в качестве альтернативы нотариальному удостоверению такой доверенности возможность удостоверения доверенности должностным лицом органа местного самоуправления, тем самым расширив перечень способов удостоверения доверенностей, которые пунктом 3 статьи 185 ГК РФ приравнены к нотариально удостоверенным.
Собственник земельного участка имеет право самостоятельно определять срок до-
говора аренды. Такое право входит в комплекс прав собственника свободно владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком. В то же время статьей 607 ГК РФ допускается установление особенностей сдачи в аренду земельных участков законом. На этом основании в пункте 3 статьи 9 рассматриваемого Закона установлен максимальный срок договора аренды, равный сорока девяти годам.
В соответствии со статьей 610 ГК РФ договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если в договоре срок аренды не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному. В прежней редакции Закона воспроизводилась эта норма ГК РФ. Теперь положение о том, что в случае заключения договора аренды земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения на срок, превышающий 49 лет, срок аренды считается равным 49 годам, из текста пункта 3 статьи 9 комментируемого Закона изъято Федеральным законом от
18.07.2005 № 87-ФЗ. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен, и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается. Следовательно, нет необходимости дублировать положения ГК РФ.
Помимо этого, Федеральный закон установил, что в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду, законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться минимальный срок аренды сельскохозяйственных угодий. Такое положение включено в текст Закона с целью стимулировать заключение договоров аренды сельскохозяйственных угодий на длительные сроки. Примеры установления минимального срока аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий, передаваемого в аренду (абзац 2 пункта 3 статьи 9 Закона), представлены в таблице 1.
Таблица 1
Установление минимального срока аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий, передаваемого в аренду
Субъект Российской Федерации Закон субъекта Российской Федерации Норма закона субъекта Российской Федерации
Воронежская область Закон от 28.12.2005 № 91-ОЗ «О некоторых особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области» Статья 16: для целей сенокошения и выпаса скота - один год; для остальных целей сельскохозяйственного производства - пять лет
Калужская область Закон Калужской области от 03.07.2003 № 243-03 «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Калужской области» (в редакции законов Калужской области от 10.11.2003 № 266-ОЗ, от 27.06.2005 № 94-ОЗ, от 02.02.06 № 169-ОЗ) Отсутствует
Краснодарский край Закон Краснодарского края от 05.11.2002 № 532-К3 «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (в редакции законов Краснодарского края от 02.07.2003 № 597-КЗ, от 23.07.2003 № 609-КЗ, от 26.11.2003 № 635-КЗ, от 22.07.2004 № 752-КЗ, от 31.05.2005 № 871-КЗ, от 15.07.2005 № 907-КЗ, от 25.10.2005 № 935-КЗ, от 27.02.2006 № 997-КЗ) Статья 30: минимальный срок аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с учетом амортизации насаждений должен быть: не менее 7 лет - для насаждений многолетних ягодных культур; не менее 15 лет - для насаждений косточковых плодовых культур; не менее 20 лет - для насаждений винограда и плодовых культур; не менее 30 лет - для орехоплодных культур; не менее 49 лет - для чая; не менее 5 лет - для иных сельскохозяйственных культур
Курская область Закон от 05.03.2004 № 8-ЗКО «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Не приведен в соответствие с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 18.07.2005 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Отсутствует
Постановление Курской областной думы от 06.10.2005 № 1249-Ш ОД «Об утверждении рекомендаций по приведению земельных отношений в Курской области в соответствие с законодательством Российской Федерации» Пункт 19: рекомендовать минимальный срок аренды земель сельскохозяйственного назначения не менее 5 лет
Московская область Закон Московской области от 12.06.2004 № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области». На момент написания настоящих комментариев рассматриваются изменения в закон для приведения в соответствие с федеральным законодательством Отсутствует
Новосибирская область Закон Новосибирской области от 30.12.2003 № 162-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Новосибирской области» (в редакции законов Новосибирской области от 14.03.2005 № 276-ОЗ, от 26.09.2005 № 324-ОЗ). На момент написания настоящих комментариев рассматриваются изменения в закон Пункт 3 статьи 10: договор аренды земельного участка может быть заключен на срок, не превышающий сорок девять лет Пункт 7 статьи 10: экономическое стимулирование лица, использующего земельные участки на основании договора аренды, заключенного на срок не менее чем десять лет, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством, законодательством о налогах и сборах
Оренбургская область Закон Оренбургской области от 17.03.2003 № 118/16-Ш-ОЗ (в редакции законов Оренбургской области от 13.01.2004 № 773/125-Ш-ОЗ, от 22.12.2005 № 2881/513-Ш-ОЗ) Пункт 2 статьи 7: минимальный срок аренды - 5 лет
Орловская область Закон Орловской области от 05.06.2003 № 331-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Орловской области» (в редакции законов Орловской области от 09.02.2004 № 374-ОЗ, от 22.08.2005 № 531-ОЗ) Отсутствует
Существенными условиями договора аренды являются порядок, условия внесения и размер арендной платы. В соответствии со статьей 614 ГК РФ порядок, условия внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.
В соответствии с пунктом 1 статьи 624 ГК РФ в законе или договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Пункт 4 статьи 9 рассматриваемого Закона это положение воспроизводит. Единственная оговорка - требование учета особенностей, установленных в статьях 8 и 10 комментируемого Федерального закона.
Важно также, что рассматриваемым Законом предусмотрено преимущественное право арендатора земельного участка, добросовестно исполнившего свои обязанности, на перезаключение договора аренды на новый срок.
В отношении прав арендатора комментируемый Закон не устанавливает запрета на передачу арендатором земельного участка в субаренду. В вопросах субаренды действуют общие требования ГК РФ.
В пункте 6 рассматриваемого Закона установлено, что площадь арендуемых земельных участков не ограничивается. Эта норма соответствует части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, которая допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Порядок и условия расторжения договора аренды определяются в самом договоре аренды. Вместе с тем статьями 619 и 620
ГК РФ, а также статьей 46 ЗК РФ предусмотрены основания досрочного расторжения договора аренды по требованию арендатора либо арендодателя. Кроме того, досрочное расторжение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором (пункт 9 статьи 22 ЗК РФ).
Статья 16 Закона обязывает арендодателей и арендаторов земельных долей в течение четырех лет привести договоры аренды земельных долей, заключенных до вступления в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в соответствие с правилами ГК РФ и пунктом 2 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона.
Согласно пункту 3 статьи 607 ГК РФ в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.
Для государственной регистрации договора аренды в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» необходимым условием является приложение к договору аренды земельного участка плана этого земельного участка.
Если в течение четырех лет договоры аренды земельных долей не будут приведены в соответствие с указанными правилами законодательства, то к таким договорам будут применяться правила договоров доверительного управления имуществом.
В комментируемой статье предложен наиболее приемлемый способ перехода от несоответствующих законодательству договоров аренды земельных долей (без признания их недействительными) - изменение
предмета этих договоров на предмет договоров доверительного управления.
В соответствии со статьей 450 ГК РФ изменение и расторжение любого договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Следовательно, изменение договора аренды земельных долей, несоответствующих законодательству, может быть осуществлено в силу федерального закона.
В статье 16 говорится, что в случае если в течение четырех лет (до 27 января 2007 года) договоры аренды земельных долей не будут приведены в соответствие с законодательством, то к таким договорам будут применяться правила договоров довери-
тельного управления без регистрации договоров доверительного управления.
Однако в силу статьи 1012 ГК РФ доверительный управляющий должен взять на себя обязательство по управлению имуществом в интересах учредителей управления. Видимо, руководитель сельскохозяйственной организации должен издать приказ о том, что он с 27 января 2008 года принимает на себя права и обязанности доверительного управления земельными долями в силу комментируемого Федерального закона. Изменения в действующий договор можно внести путем заключения дополнительного соглашения и внесения изменения в условия о предмете договора, например так, как рекомендовано в таблице 2.
Таблица 2
Рекомендуемые изменения текста договора аренды земельных долей
Действующая редакция договора Новая редакция договора
Арендодатель передает, а Арендатор принимает во временное владение и пользование 150 земельных долей, размер 1 земельной доли - 5 га, общая площадь - 750 га Арендодатель передает, а Арендатор принимает во временное владение и пользование земельный участок (кадастровый номер 49 : 20 : 00 02 008 : 0030) общей площадью 750 га, принадлежащий Арендодателю на праве собственности
Продолжение в следующем номере журнала
Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001 59
