CC BY
24УДК 614.842.4.004.1.:338.5
Андросенко С. Г.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НЕКОТОРЫХ ЗАДАЧ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЖАРОТУШЕНИЯ
Проведён анализ правовой базы в области организации тушения пожаров в Российской Федерации. Выявлены пробелы в ряде нормативно-правовых актов по вопросам создания и привлечения подразделений пожарной охраны к тушению пожара. Предложены варианты решения спорных вопросов организации пожаротушения в населённых пунктах.
Ключевые слова: пожар, тушение, виды пожарной охраны, частная пожарная охрана, нормативные документы.
Анализ существующей правовой основы организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ выявил, что ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области пожаротушения, содержат ряд пробелов, связанных с привлечением для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ подразделений различных видов пожарной охраны. При тушении пожаров с участием других видов пожарной охраны (кроме федеральной противопожарной службы МЧС России) функции по координации их деятельности возлагаются на федеральную противопожарную службу [4]. Для координации деятельности различных видов пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований при реагировании на пожары и чрезвычайные ситуации различного характера на территории Российской Федерации создаются пожарно-спаса-тельные гарнизоны [14].
В настоящее время границы местных пожарно-спасательных гарнизонов в различных регионах определяются по организационно-штатному устройству преобладающего вида пожарной охраны -федеральной противопожарной службы или противопожарной службы субъекта Российской Федерации либо совпадают с границами муниципальных образований, что не совсем практично, так как при определении границ местных пожарно-спасательных гарнизонов необходимо учитывать ряд факторов. В соответствии с законом [3] дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях -20 минут. Такое требование закона возможно выполнить, если в каждом подразделении будет находиться в состоянии постоянной готовности
минимальное число пожарной техники [15]. Если же исходить из принципа предотвращения распространения пожара по мере прибытия пожарных подразделений, то гарнизон должен располагать такими силами постоянной готовности, которые могут сосредоточиться в любой точке гарнизона и предотвратить распространение практически любого возможного на данной территории пожара.
Для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории каждого муниципального образования, охраняемого местным гарнизоном пожарной охраны, разрабатывается расписание выездов подразделений пожарной охраны. При разработке расписания устанавливается порядок (количество и последовательность) привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны, исходя из оперативно-тактической характеристики дислоцированных на территории муниципального образования подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, оперативно-тактических особенностей территории муниципального образования, в том числе отдельных объектов и сооружений, расположенных на его территории [14]. Из всех видов пожарной охраны Государственная противопожарная служба имеет наибольшую численность личного состава. Но даже и её подразделения не могут в полной мере осуществить защиту населения и территорий от пожаров.
Федеральный закон «О пожарной безопасности» содержит только перечень из пяти видов пожарной охраны с различными формами собственности. Нет чёткого указания, где и в какой форме должна быть организована пожарная охрана, кто принимает решения и несёт ответственность за её организацию, а ведь это один из основных вопросов обеспечения пожарной безопасности.
Правительством определены перечни организаций и объектов, критически важных для
национальной безопасности страны, в которых создаются объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, на которых в обязательном порядке создаётся пожарная охрана. Органы государственной власти субъектов РФ вправе утверждать перечень организаций, в которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, содержащаяся за счёт средств субъектов РФ.
Что касается других объектов, то организация и осуществление тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на них во многом связаны с защитой имущественных прав собственника. Собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества и риск его случайной гибели или повреждения [2]. Одним из вариантов защиты своего имущества от пожаров может стать сотрудничество с частной пожарной охраной. Для дополнительной защиты своего имущества от пожаров собственник вправе заключить договор с частной пожарной охраной на обслуживание. Заключение подобного договора не предусматривает налоговых льгот и послаблений при соблюдении требований пожарной безопасности. Однако закон [5] вносит норму об обязанности учёта требований нормативных документов по пожарной безопасности при нормировании численности и технической оснащённости частной пожарной охраны [13]. С одной стороны, целесообразнее было бы не обязывать частную пожарную охрану соблюдать нормы документа [13], а дать возможность собственнику, заключившему договор, самостоятельно определять выгодные условия для охраны своего имущества. С другой стороны, указанной нормой законодатель предусмотрел возможность привлечения подразделений частной пожарной охраны для тушения пожаров на территориях ими не обслуживаемых путём включения данного подразделения в расписание выезда. Однако на данный момент не существует действенного правового механизма включения иных видов пожарной охраны в расписание выезда в обязательном порядке. Для реализации этих мер необходимо согласование с руководителем (собственником) охраняемой организации, руководителем подразделения пожарной охраны через заключение соглашений в установленном порядке.
Как показывает практика, расписания выездов согласовываются только в случае полного соответствия соглашений интересам собственников охраняемых организаций без учёта основной задачи гарнизона - обеспечение жизни и здоровья людей путём своевременного привлечения на тушение пожаров расчётного количества сил и средств. В случае отказа от согласования расписания вы-
ездов руководители иных видов пожарной охраны не обязаны реагировать на возникающие вне обслуживаемых объектов пожары. Расписания выездов не являются для них нормативным актом, обязательным к исполнению. Данные виды пожарной охраны содержатся за счёт средств собственника и действуют в интересах собственника или на основании договора.
Встаёт вопрос защиты жизни людей на территориях поселений. В настоящее время проблема обеспечения пожарной безопасности населённых пунктов в части, касающейся времени прибытия первого подразделения к месту вызова, остается нерешённой. Спасение людей и имущества при пожарах, оказание первой помощи стоит рассматривать как первичную задачу пожарной охраны. Исследуя этот вопрос, не стоит забывать, что пожарная безопасность является одной из составляющих обеспечения национальной безопасности страны [11]. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определено усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности [10]. На защиту жизни, здоровья граждан направлена и охранительная функция Конституции Российской Федерации. Каждый имеет право на жизнь, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства [1]. Возникает необходимость реализации указанной функции путем издания нормативных правовых актов, направленных на защиту жизни людей от пожаров.
На сегодняшний день в документе [12] утверждена и действует федеральная целевая программа «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года», конечные результаты которой еще не подведены. В рамках указанной программы было предусмотрено строительство 11 и реконструкция 27 многофункциональных пожарных депо для подразделений противопожарной службы субъектов РФ и муниципальной пожарной охраны [11]. Также федеральной целевой программой предполагается в сельских поселениях и других населённых пунктах, дислоцированных в труднодоступной местности, создавать и развивать добровольную пожарную охрану (ДПО).
Федеральный закон, принятый 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» дал курс на развитие ДПО и призывает способствовать своевременному реагированию на пожароопасную ситуацию в случае, если соответствующие подразделения Государственной противопожарной службы не могут должным образом предотвратить пожар, уменьшить наносимый им вред и (или) провести аварийно-спасательные работы [7]. Однако буквально сразу всплыл ряд вопросов применения данного закона. Недостаточно проработан вопрос о профессиональном обучении добровольных
пожарных и получении ими документа о квалификации. Необходимо определять состояние здоровья добровольных пожарных с помощью предварительного и периодических осмотров постоянно действующей врачебной комиссией в медицинской организации. Даже эти минимальные условия требуют определённого количества финансовых затрат, источник которых пока точно не определён. Не определён и источник финансирования на содержание подразделения и материальное стимулирование деятельности добровольных пожарных. В дополнение к имеющимся сложностям, тормозящим развитие добровольной пожарной охраны, добавилось и то, что в 2014 году была принята норма, обязывающая ДПО лицензировать деятельность по тушению пожаров в населённых пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры [9]. Вышесказанное даёт основание полагать, что и развитие добровольной пожарной охраны не сможет решить проблему организации пожаротушения в муниципальных образованиях.
Для организации пожаротушения на территориях муниципальных образований органы местного самоуправления могут создавать подразделения муниципальной пожарной охраны (МПО). Но к вопросам местного значения поселений и городских округов относится обеспечение только первичных мер пожарной безопасности в границах населённых пунктов [8]. Создание МПО является правом, не отнесённым к вопросам местного значения, а не обязанностью. Значит МПО может создаваться лишь при наличии достаточных средств в местных бюджетах, что присуще крупным поселениям и городским округам, в которых, как правило, имеется государственная противопожарная служба. Небольшие поселения зачастую являются дотационными, и говорить о наличии средств местного бюджета для создания МПО не имеет смысла. Да и создание подразделения МПО для организации тушения пожаров в границах небольшого муниципального образования (например, сельских поселений) нецелесообразно. В данном случае можно было бы говорить о создании муниципальной пожарной охраны для организации тушения пожаров на территории нескольких поселений, но это уже задача в основном муниципального района, а у районов такого права нет. При этом, следуя логике, если охрана жизни -
обязанность государства, то и перекладывать эту обязанность на местные бюджеты кажется неправильным. Более эффективным стало бы создание подразделений МПО для организации пожаротушения на территориях муниципальных образований в рамках наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусмотрев их за счёт выделяемых органам местного самоуправления субвенций, так как расписание выезда утверждается главой муниципального образования, в интересах которого оно разработано.
Возвращаясь к вопросу развития частной пожарной охраны, хочется отметить то, что на наш взгляд, соблюдение свода правил [13] необходимо для включения данных подразделений в расписание выезда. В этом случае можно рассматривать подразделение частной пожарной охраны как полноценную «тактическую единицу» при тушении пожара. Как правило, подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области пожарной безопасности на основе заключённых договоров [4]. Следовательно, для тушения пожаров на территориях муниципальных образований сначала должен быть заключён договор между подразделениями частной пожарной охраны и органами местного самоуправления, а уже затем - включение этих подразделений в расписание выезда.
В соответствии со ст. 22 закона [4] тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. А это значит, что следует предусмотреть норму для возможности обеспечения подобных договоров с целью защиты территорий от пожаров. Одним из вариантов решения данного вопроса может стать внесение изменений в ст. 25 закона [6] и постановление [12], где будут предусмотрены возможности покрытия из резервного фонда расходов на финансовое обеспечение услуг частной пожарной охраны.
Так или иначе, существующая система организации пожаротушения не в полной мере реализует право человека на охрану его жизни и здоровья от пожаров. Ряд нормативных правовых актов в различных отраслях права, затрагивающих сферу пожарной безопасности, требует уточнений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). - СПб.: Литера, 2016. - 63 с.
2. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ «Гражданский Кодекс Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». -М.: Проспект, 2014. - 111 с.
4. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
5. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности».
6. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
7. Федеральный закон от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране».
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 14 октября 2014 г. № 307-Ф3 (ред. от 13.07.2015 г.) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
10. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. № 1481 «О федеральной целевой програм-
ме "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года"».
12. Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2014 г. № 110 «О выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий».
13. СП 232.1311500.2015 «Пожарная охрана предприятий. Общие требования». - М.: ВНИИПО МЧС России, 2015. - 30 с.
14. Приказ МЧС РФ от 5 мая 2008 г. № 240 «Об утверждении Порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ».
15. Подгрушный А. В. Организационно-правовые основы тушения пожаров в городах и населённых пунктах Российской Федерации [Электронный ресурс] // Контент-платформа Pandia.ru [сайт]. Режим доступа: http://pandia.ru/text/77/307/ 42080.рИр (дата обращения 17.03.2017 г.).
Материал поступил в редакцию 25 января 2016 года.
Androsenko S.
LEGAL REGULATION OF CERTAIN MANAGEMENT TASKS IN THE ORGANIZATION OF FIREFIGHTING
ABSTRACT
Purpose. The article considers the problem of regulatory support concerning local government activities in the field of Fire Service units management while organizing firefighting in municipal structures. The object of the research is public relations in the course of cooperation of State authorities, local governments and organizations responsible for fire extinguishment. The subject of the research is a set of legal regulations and organizational aspects in firefighting management.
Methods. The research methods include: formally legal, logical and system-oriented analysis of firefighting management legal base.
Findings. We have identified a number of gaps and contradictions in existing firefighting management regulations which restrict the rights of local governments. There is no effective legal mechanism to include private and departmental divisions of Fire Service in the response schedule. A number of difficulties related to the application of Federal Law from May, 6th, 2011, no. 100-FZ "About voluntary fire protection" have been denoted.
Research application field. We have proposed to make alterations in the legislation of the Russian Federation in the field of fire safety provision, prevention and elimination of emergency situations, local government organization. We propose to allow for conclusion of a contract between private Fire Service departments and local governments to protect territories from fire; reimbursement of expenses for private Fire Service activities from the Reserve Fund; organization of municipal fire protection departments by local governments within the framework of vesting certain state powers at the expense of allocated subventions.
Conclusions. Extending the authority of local governments will allow effective tackling of the issues dealing with fire suppression management in settlements by firefighting units belonging to different departments.
Key words: fire, fire extinguishment, types of fire protection, private Fire Service, regulations.
REFERENCES
1. Constitution of the Russian Federation.
2. Federal law of Russia on November 30, 1994, no. 51 "Civil Code of the Russian Federation". (in Russ.).
3. Federal law of Russia on July 22, 2008, no. 123 "Technical regulations on fire safety requirements". (in Russ.).
4. Federal law of Russia on December 21, 1994, no. 69 "About fire safety". (in Russ.).
5. Federal law of Russia on July 13, 2015, no. 234 "On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation on fire safety". (in Russ.).
6. Federal law of Russia on December 21, 1994, no. 68 "About protection of population and territories from emergency situations of natural and technogenic character". (in Russ.).
7. Federal law of Russia on May 06, 2011, no. 100 "On the voluntary fire protection". (in Russ.).
8. Federal law of Russia on October 06, 2003, no. 131 "On general principles of organization of local government in the Russian Federation". (in Russ.).
9. Federal law of Russia on October 14, 2014, no. 307 "On amendments to the Russian Code of administrative offences and certain legislative acts of the Russian Federation and on invalidating certain provisions of legislative acts of the Russian Federation in connection with specification of powers of state
bodies and municipal bodies in the exercise of state control (supervision) and municipal control". (in Russ.).
10. Decree of the President of the Russian Federation on May 12, 2009, no. 537 "On the National Security Strategy of the Russian Federation until 2020". (in Russ.).
11. Decree of the Government of the Russian Federation on December 30, 2012, no. 1 481 "On the federal target program «Fire safety in the Russian Federation for the period until 2017»". (in Russ.).
12. Decree of the Government of the Russian Federation on February 15, 2014, no. 110 "On the allocation of budgetary allocations from the Reserve Fund of the Government of the Russian Federation for the Prevention and Liquidation of Emergencies and the Consequences of Natural Disasters". (in Russ.).
13. Code of rules 232.1311500.2015 "Fire service companies. General requirements". (in Russ.).
14. Order of the EMERCOM of Russia on May 05, 2008, no. 240 "On approval of the Procedure for attraction of forces and means of divisions of fire protection, garrisons of fire protection for suppression of fires and carrying out rescue operations". (in Russ.).
15. Podgrushny A.V. Organizational and legal basis for fire extinguishing in cities and settlements of the Russian Federation. Available at.: http://pandia.ru/text/77/307/42080.php (accessed 17 March, 2017). (in Russ.).
Sergeí Androsenko State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russia
