CC BY
456
УДК 342 ББК 67.910.2
© Зраева И.М.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
ИРИНА МИХАЙЛОВНА ЗРАЕВА,
старший преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Брянского филиала Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, кандидат юридических наук, E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается состояние действующего миграционного законодательства Российской Федерации, факторы, влияющие на его становление и развитие; анализируется проблемы миграционного законодательства на современном этапе, предлагается вариант устранения имеющихся недостатков правового регулирования.
Ключевые слова: миграция, миграционные процессы, миграционное законодательство, правовое регулирование.
Annotation. The article discusses the status of the migration legislation of the Russian Federation, the factors influencing its formation and development, analyzed the problems of migration legislation at the present stage offers the possibility of addressing the existing shortcomings of legal regulation.
Keywords: migration, migration, migration legislation, legal regulation.
Для цитирования: Зраева И.М. Правовое регулирование миграционных процессов в России: проблемы и перспективы развития. Вестник московского университета МВД России. 2018;(2):153-6.
В XXI веке миграционные процессы приобретают глобальный характер и миграция в различных ее формах, в зависимости от социальной, экономической, военно-политической обстановки становится характерной для различных государств мира. На современном этапе она выступает в качестве одного из важнейших факторов, оказывающих влияние на демографическую обстановку и на состояние безопасности в конкретном государстве и мире в целом, что в свою очередь требует четкого правового регулирования миграционных процессов и формирования эффективного законодательства в обозначенной сфере.
обострения обстановки в Центральной Азии (вооруженного конфликта в Сирии, на востоке Украины, а также в ряде других государств) наблюдается активизация миграционных процессов, в том числе и в . Как сообщил на правительственном часе в Совете Федерации глава МВД России Владимир Колокольцев Россия
занимает второе место в мире по числу находящихся на ее территории мигрантов1. Данные статистики свидетельствуют, что проблемы миграции для России неизбежное явление, требующее адекватных мер по формированию четкого миграционного законодательства, отвечающего потребностям и интересам страны и ее граждан, а также обеспечивающее соблюдение принципов законности и соблюдения прав и свобод, в том числе лиц, прибывающих на территорию России.
Вместе с тем, согласно положениям Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом РФ в июне 2012 года «миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом»2.
Поэтому в начале 90-х годов, когда для России проблемы миграции приобрели масштабный характер в связи с огромным потоком мигрантов, прибывающих из бывших республик Советского Союза, возникла необходимость в кратчайшие сроки формировать миграционное законодательство, что безусловно, отразились на его качестве.
На сегодняшнем этапе законодательство России в обозначенной сфере последовательно приводится в соответствие с международными нормами, осуществляется последовательный анализ и переработка содержания правовых норм с целью выявления и устранения противоречий и пробелов. Вместе с тем, несмотря на общую положительную направленность правовой регламентации миграционных отношений в целях оптимизации эффективного правового регулирования, следует признать, что действующее законодательство далеко от совершенства. Полагаю, что эффективность правового регулирования в миграционной сфере можно оценить по ряду критериев: уровень разработанности и согласованности понятийного аппарата, полнота правового регулирования порядка передвижения на территории Российской Федерации (въезда, выезда, пребывания), состояние правовой регламентации трудовой миграции, четкость правого регулировании порядка привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации.
В частности, говоря о разработанности и согласованности понятийного аппарата, следует отметить, что в действующем миграционном законодательстве недостаточно четко определены некоторые правовые категории, что приводит к неоднозначному толкованию правовых норм. Например, не закреплена на законодательном уровне одна из ключевых категорий — понятие «миграция», отсутствует четкое однозначное закрепление понятия место пребывания в нормативных актах, существующая неопределенность в вопросе о месте пребывания, по которому временно пребывающий в России иностранец (лицо без гражданства) обязан встать на учет, а именно: допустима ли и в каком случае постановка на учет по месту нахождения (адресу) принимающей стороны послужила поводом для обращения с жалобой иностранных граждан США Н.Д. Вордена и П.Д. Олдхэма в Конституционный Суд РФ3, в главе 2 Федерального закона Российской Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде-рацию»4 не определено понятие приглашающей стороны, не закреплены её обязанности и ответственность в случае приглашения иностранца, цель въезда которого не соответствует заявленной.
Обращаясь к вопросу полноты правового регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении въезда, передвижения (пребывания) на территории Российской Федерации либо выезда из Российской Федерации иностранных граждан
и лиц без гражданства, следует отметить также имеющиеся пробелы. Например, формулировка нормы п. 1 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»5 до настоящего времени не позволяет однозначно ответить на вопрос — «с какой даты первоначально начинать отсчет пребывания иностранного гражданина по полугодиям, для определения суммарной продолжительности пребывания иностранного гражданина не более 90 дней в период из 180?», что не способствует единству правоприменительной практики, как следствие и практики привлечения к административной ответственности по ст. 18.8.1.1 КоАП РФ. Миграционное законодательство практически не регламентирует миграционные потоки из государств-участников СНГ с безвизовым въездом или упрощенным порядком оформления въездных виз. В частности, в связи с открытостью российско-белорусской границы и отсутствием должного обмена информацией между ведомствами Российской Федерации и Республики Беларусь затруднена оперативность реагирования на проникновение иностранных граждан на территорию государств, которым закрыт въезд со стороны одного из государств, отсутствует возможность учета и контроля факта убытия-прибытия иностранного гражданина в Российскую Федерацию через границу с Республикой Беларусь. Сохраняет актуальность вопрос исполнения постановлений об административном выдворении в отношении лиц, не имеющих или утративших документы, удостоверяющие их личность, отсутствие четкого правового регулирования в данной сфере послужило причиной рассмотрения жалобы в Конституционном Суде РФ6. Требует правового регулирования и проблема отсутствия у иностранного гражданина, временно пребывающего на территории Российской Федерации и имеющего на праве собственности жилое помещение в Российской Федерации, возможности постановки на миграционный учет членов семьи. В связи с обострением ситуации на востоке Украины и увеличившимся потоком мигрантов именно с этого региона особого правового регулирования требует складывающаяся на практике ситуация, когда мигранты, оформляют свидетельства временного убежища, а впоследствии — гражданство России в упрощенном порядке в рамках участия в государственной программе переселения соотечественников и впоследствии обращаются с письменным заявлением в подразделение по вопросам миграции о возврате своих национальных и заграничных паспортов, сданных ранее на хранение в связи с обращением о предоставлении им временного убежища. Таким образом, имея на руках паспорт гражданина Российской Федерации, а также гражданина Украины, данная категория граждан беспрепятственно использует национальные паспорта, пользуясь конституционными правами обеих стран, что не может не сказываться на экономическом положении
страны, в части социальных гарантий и предоставления пособий, а также безопасности государственных границ Российской Федерации.
Вопросы правовой регламентации трудовой миграции также далеки от совершенства. В частности, в настоящее время отсутствуют специальные программы сезонной трудовой миграции. Действующая система квотирования не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей. Еще одним актуальным вопросом является продление срока пребывания иностранного гражданина государств-членов Договора о Евразийском экономическом союзе, в связи с заключением трудового (гражданско-правового) договора. Пробелы действующего законодательства на сегодняшний момент позволяют гражданам Договора о Евразийском экономическом союзе и членам их семей при заключении трудового договора на неопределенный срок пребывать на территории Российской Федерации неограниченное время, тем самым постоянно проживать на территории Российской Федерации, не имея статуса временного проживающего или постоянно проживающего иностранного гражданина.
Четкость правого регулирования порядка привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации также имеет определенные пробелы. Приведем ряд примеров. В действующем законодательстве предусмотрена уголовная ответственность за фиктивную постановку иностранного гражданина на миграционный учет. При этом под фиктивной постановкой на миграционный учет понимается постановка на учет только в жилом помещении. Таким образом, должностные лица организаций, продающие иностранцам «липовые регистрации» с указанием в качестве адреса постановки на миграционный учет — адреса организации, не могут быть привлечены к ответственности. Отсутствует единый подход в части применения административного выдворения мигрантов, совершивших правонарушения. В настоящее время иностранный гражданин, нарушивший режим пребывания в Российской Федерации, может быть выдворен в административном порядке. В то же время, иностранцы, совершившие преступления, не выдворяются за пределы Российской Федерации после отбывания наказания. Отсутствуют механизмы привлечения к ответственности лиц, выдворенных из Российской Федерации и не имеющих разрешения на въезд, в случае замены документов, удостоверяющих личность, с изменением установочных данных, не предусмотрена возможность применения принудительных мер по выполнению решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации к иностранным гражданам и лицам без гражданства, освобожденным из мест лишения свободы.
Анализ законодательства по предложенным ключевым характеристикам с демонстрацией конкретных
примеров проблем и пробелов правового регулирования свидетельствует о необходимости целенаправленной государственной политики, направленной на формирование эффективного, отвечающего современным потребностям миграционного законодательства. Вариантом решения видится принятие Миграционного кодекса РФ. Следует признать, что данное предложение не ново для юридической правовой доктрины, в научной среде ведутся дискуссии по вопросу принятия подобного кодифицированного акта. Научная общественность разделилась: одни авторы говорят о необходимости принятия данного кодекса7, другие склонны считать принятие такого кодекса преждевременным8.
Вместе с тем, на постсоветском пространстве среди стран СНГ уже имеется опыт кодификации миграционного законодательства — в Республике Азербайджан с 2013 года действует Миграционный кодекс Азербайджанской Республики.
Представляется, что принятие одного базового правового акта федерального уровня в сфере миграционного законодательства, в котором были бы прописаны основные принципы управления миграционными процессами на территории России позволило бы решить ряд проблем: систематизировать многообразные действующие нормативные акты в сфере миграции, осуществить переработку содержания правовых норм с целью выявления и устранения противоречий и пробелов, а также дополнить новыми нормами, отвечающими существующим потребностям правового регулирования, сформировать единый понятийный аппарат, исключающий неоднозначное толкование правовых норм.
1 Информационное агентство России «ТАСС». Политика: ежедн. интернет-изд. 2016. 14 декабря. URL: http://tass.ru/ politika/3870622 (дата обращения 22.12.2017).
2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 19.07.2017 № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н.Д. Вордена и П.Д. Олдхэма // СЗ РФ. 2017. № 31 (часть II). Ст.4984.
4 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 года №14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г. Мсхиладзе» // СЗ РФ. 2017. №23. Ст. 3473.
7 См.: Прудникова Т.А., Акимова С.А. Правовые модели административно-правового регулирования миграционных процессов // Вестник экономической безопасности. 2016. № 6. С. 112-114.; Е.А. Кулеш, И.А. Симакина. Проблемы кодификации миграционного законодательства Российской Федерации //
Вестник тихоокеанского государственного университета. 2015. № 1. С.243-248; Редкоус В.М. Опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве содружества независимых государств // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3. С. 210-213.; Кобец П.Н. Опыт кодификации миграционного законодательства в странах азиатско-тихоокеанского региона и о необходимости его учета в российском законотворчестве // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2015. № 1. С. 50-52.
8 См.: Жеребцов А.Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15-19; Кузьминов Я. И все-таки зачем России мигранты? // Миграция. XXI век. 2011. № 2 (5). С. 2.
Литература
1. Федеральный закон Российской Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.07.2017 № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н.Д. Вордена и П.Д. Олдхэма // СЗ РФ. 2017. № 31 (часть II). Ст.4984.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 года №14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жа-
лобой лица без гражданства Н.Г. Мсхиладзе» // СЗ РФ. 2017. №23. Ст. 3473.
5. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Жеребцов А.Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15-19;
7. Информационное агентство России «ТАСС». Политика: ежедн. интернет-изд. 2016. 14 декабря. URL: http://tass.ru/politika/3870622 (дата обращения 22.12.2017).
8. Кобец П.Н. Опыт кодификации миграционного законодательства в странах азиатско-тихоокеанского региона и о необходимости его учета в российском законотворчестве // Актуальные вопросы борьбы с преступлениями. 2015. № 1. С. 50-52.
9. Кузьминов Я. И все-таки зачем России мигранты? // Миграция. XXI век. 2011. № 2 (5). С. 2.
10. Кулеш Е.А., Симакина И.А.. Проблемы кодификации миграционного законодательства Российской Федерации // Вестник тихоокеанского государственного университета. 2015. № 1. С.243-248;
11. Прудникова Т.А., Акимова С.А. Правовые модели административно-правового регулирования миграционных процессов // Вестник экономической безопасности. 2016. № 6. С. 112-114.
12. Редкоус В.М. Опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве содружества независимых государств // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3. С. 210-213.
