CC BY
217
Проблемы систематизации миграционного законодательства
АНДРИЧЕНКОЛюдмила Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
В России сформирован обширный массив правовых актов, задействованных в регламентации миграционных отношений, что дает основание для признания самостоятельной отрасли российского миграционного законодательства. Вместе с тем существующие проблемы, обусловленные дублированием правового регулирования миграционных отношений со стороны различных нормативных правовых актов, недостаточной сбалансированностью в обеспечении законодательного регулирования отдельных сфер миграционных отношений, а также наличием пробелов и коллизий в их правовом регулировании, приводят к нарушениям в системном подходе к развитию миграционного законодательства. Это требует качественно новых подходов к развитию миграционного законодательства, основанных на использовании кодификационных способов его построения.
Ключевые слова: миграционное законодательство, миграция, мигрант, въезд, выезд, административное выдворение, депортация, реадмиссия, иностранные работники.
Problems of Systematization of Migration Legislation
L. V. Andrichenko, doctor of jurisprudence, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
In Russia, an extensive array of legal acts involved in the regulation of migratory relationship that gives rise to the recognition of migration law as an independent branch of the Russian legislation. However, the existing problems caused by duplication of the legal regulation of migration relations with the various regulations, a lack of balance in the provision of legal regulation of certain areas of migration relations, as well as the presence of gaps and conflicts in their legal regulation lead to disturbances in the system approach to the development of migration legislation. This requires a qualitatively new approaches to the development of migration legislation, based on the use of the codification of ways of constructing it.
Keywords: migration legislation, migration, migrant, entry, exit, administrative expulsion, deportation, readmission, foreign workers.
DOI: 10.12737/6569
Общей характерной чертой российского законодательства в последние два десятилетия являются высокие темпы его развития. При этом совершенствование миграционного законодательства имеет еще более быструю динамику. С начала 1990-х гг., т. е. с того периода, когда, по существу, началось становление современного российского миграционного законода-
тельства, и до настоящего времени сменилось не одно «поколение» миграционного законодательства, каждое из которых было основано на разных моделях государственной миграционной политики. Безусловно, причины такого быстрого развития носят многофакторный характер, они обусловлены как целями государственной внешней политики, так и интере-
сами развития внутренней социально-экономической политики.
Если судить по последнему этапу, то в 2010—2014 гг. определенная устойчивость развития российской экономики, особенно до введения санкций со стороны иностранных государств и их межгосударственных объединений, потребовала более дифференцированных подходов к определению направлений трудовой миграции, которая, как известно, остается наиболее значительным миграционным потоком в Россию. Нужно отметить, что в целом развитие мировой экономики в XXI в. ознаменовано интенсификацией и диверсификацией миграционных процессов. Как результат, в России происходит обусловленное потребностями практики экономического развития постепенное «дробление» правовых статусов трудовых мигрантов, появляются новые категории трудовых мигрантов (высококвалифицированные специалисты, квалифицированные специалисты, ключевой персонал, патентные работники и др.). Такие процессы сопровождаются изменением для трудовых мигрантов режима въезда и пребывания (проживания), т. е. изменением соответствующих административных процедур.
Участие в формировании или вступление в различные межгосударственные объединения (например, в ВТО, Таможенный союз, Союз с Белоруссией, Евразийский экономический союз, иные формы межгосударственной интеграции), а также заключение двухсторонних договоров и соглашений с рядом государств (Францией, Китаем, Вьетнамом, Монголией, КНДР, Литвой и др.) также ведут к выделению новых категорий трудовых мигрантов, которым предоставляются различные виды, как правило благоприятного, правового режима въезда и пребывания.
В целях противодействия незаконной миграции был предпринят ряд мер, связанных как с предотвращением незаконной миграции,
так и с усилением ответственности за незаконный въезд и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан. Они касаются расширения оснований для выдворения, депортации, более четкой регламентации вопросов реадмиссии. Значительная часть из них — это меры по предотвращению нахождения на территории Российской Федерации лиц, совершивших незаконные деяния (как преступления, так и административные правонарушения), в целях сокращения правонарушений со стороны мигрантов на территории России.
На развитие законодательства о вынужденной миграции (которое с начала 1990-х и до начала 2014 г. было достаточно стабильным) существенное влияние оказали события на Украине, вызвавшие масштабные потоки беженцев в Россию1, что стало причиной изменений в этом блоке миграционного законодательства, касающихся прежде всего установления упрощенного порядка предоставления временного убежища.
В свою очередь, масштабное вынужденное переселение предопределило и коррективы правовой регламентации вопросов добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа, в том числе побудило установить изменения в по-
1 По данным ФМС России, на 30 августа 2014 г. на территорию Российской Федерации в период с 1 апреля 2014 г. первично въехало и осталось около 820 тыс. граждан Украины. С начала конфликта в миграционную службу обратилось около 130 тыс. граждан Украины с заявлением о предоставлении временного убежища или с ходатайством о признании беженцем; более 78 тыс. граждан Украины — для оформления разрешения на временное проживание; более 33 тыс. граждан Украины — с заявлением о предоставлении гражданства Российской Федерации; более 22 тыс. граждан Украины — для оформления вида на жительство; более 12 тыс. граждан Украины — для участия в Госпрограмме переселения соотечественников.
рядке реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом2. Лицам, получившим в России временное убежище (сейчас это в основном бежавшие в Россию граждане Украины), может быть предоставлен статус участника Государственной программы (по их желанию, если они решили избрать своим постоянным местом жительства Россию) со всеми последствиями, касающимися возмещения транспортных и иных расходов (подъемных и т. д.) по переселению.
Определенные подвижки за последние годы произошли и в сфере образовательной миграции. Прежде всего речь идет о предоставлении возможности осуществления иностранными студентами трудовой деятельности в период обуче-ния3. Кроме того, в результате расширения категорий лиц, имеющих право получения российского гражданства в упрощенном порядке, это право предоставлено лицам, получившим после 1 июля 2002 г. профессиональное образование по основным профессиональным образовательным программам, имеющим государственную аккредитацию, в образовательных или научных организациях Российской Федерации на ее территории и осуществляю-
2 Утв. Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 (в ред. Указа Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289).
3 Иностранные граждане, обучающиеся
в Российской Федерации в профессиональ-
ных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования, имеют право осуществлять трудовую деятельность без оформления разрешения на работу в течение каникул, в свободное от учебы время в этих образовательных организациях, в хозяйственных обществах или в хозяйственных партнерствах, созданных бюджетными или автономными образовательными организациями высшего образования, в которых они обучаются.
щим трудовую деятельность в Российской Федерации в совокупности не менее трех лет до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации.
Возможность получения российского гражданства в упрощенном порядке получили, как известно, и индивидуальные предприниматели, годовой оборот которых составляет не менее 10 млн руб., и иностранные совладельцы российских компаний, вложившие в них также не менее 10 млн руб.4
Наконец, в связи с имевшими место конфликтами на межнациональной основе, одной из сторон в которых выступают мигранты, усилилось внимание к проблемам адаптации и интеграции мигрантов, их социализации в окружающую инонациональную среду, что позволяло бы мигрантам более успешно усваивать психологические установки, образцы поведения, социальные нормы и ценности, имеющиеся в российском обществе. Произведено разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней по вопросам адаптации и интеграции мигрантов.
Достижением последних лет в развитии миграционного законодательства стало внедрение в практику деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов порядка предоставления государственных услуг с помощью использования формата электронного документа.
4 За исключением видов деятельности, включенных в перечень, определенный в постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. № 994 «Об установлении видов экономической деятельности, при осуществлении деятельности в которых иностранному гражданину и лицу без гражданства, являющимся индивидуальными предпринимателями, а также иностранному гражданину и лицу без гражданства — инвесторам предоставляется право на обращение с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке».
Эти и другие изменения в миграционном законодательстве свидетельствуют о том, что на сегодняшний день сформирован довольно обширный массив правовых актов, задействованных в регламентации миграционных отношений. Можно с уверенностью констатировать: несмотря на то что по сравнению с другими странами в России этот пакет законодательных и иных нормативных правовых актов начал формироваться относительно недавно, тем не менее ни по количеству нормативного материала, ни по масштабам охватываемых им отношений, ни по качеству регламентации большинства административных процедур, задействованных в миграционной сфере, этот массив не уступает соответствующим аналогам многих зарубежных государств, являющихся активными реципиентами мигрантов. Сегодня мы имеем мощную современную мобильную правовую базу, созданную для регламентации миграционных отношений. Все это дает основание для признания миграционного законодательства в качестве хотя и довольно молодой, но самостоятельной отрасли российского законодательства5.
Важной направляющей для развития миграционного законодательства стала утвержденная Президентом РФ в 2012 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. С помощью Концепции осуществлен выбор наиболее приоритетных векторов развития внутренней и внешней миграции, которые служат ориентиром в развитии миграционного законодательства в целом. Безусловно, определенные смещения в реализации этих приоритетов периодически происходят, что обусловлено известными геополитическими и геоэкономическими процессами, но даже при этом основные принципы и подходы к регла-
5 См., например: Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 3—14.
ментации миграционных отношений остаются достаточно устойчивыми.
Однако, несмотря на активное развитие миграционного законодательства, нельзя не отметить и ряд следующих существенных проблем, которые во многом препятствуют обеспечению системного подхода в этом развитии.
1. Постоянная трансформация миграционного законодательства осуществляется в основном в рамках имеющихся, не всегда адекватно соответствующих для данных целей по предмету регулирования правовых актов, что не в полной мере обеспечивает эффективность такого развития.
Базовым нормативным актом, составляющим ядро миграционного законодательства, остается Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этот акт носит системообразующий характер для всей системы миграционного законодательства, достаточно обширной по своему содержанию; он является доминирующим в этой системе и обеспечивает, насколько это возможно, интегрирование всех иных нормативных правовых актов в сфере миграции в единую систему. Его изъятие приведет к разрушению всей сложившейся системы миграционного законодательства.
За 12 лет своего существования данный Федеральный закон претерпел изменения более 60 федеральными законами, причем в некоторые федеральные законы, вносящие в него изменения, в свою очередь также по нескольку раз вносились поправки, что, соответственно, увеличивает общее число изменений6.
Постоянное «раздувание» содержания этого Федерального закона во многом приводит к разрушению его системных свойств, а также си-
6 Однако новой редакции этого документа (даже чисто технической) еще ни разу не принималось, что существенно затрудняет
его использование.
стемных подходов к развитию миграционного законодательства в целом. Дело в том, что по предмету правового регулирования данный Закон должен носить статусный характер, что следует из его названия7. На деле же статусные нормы в нем нередко перемежаются с нормами процедурного характера, например нормами, касающимися порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, порядка въезда в Российскую Федерацию для отдельных категорий иностранных граждан и их выезда за пределы территории Российского государства, порядка получения разного рода разрешительных (разрешение на временное проживание, вид на жительство, разрешение на занятие трудовой деятельностью и т. д.) и иных документов в России. Им регламентируются ограничения на въезд и проживание, ответственность, особенности трудовой деятельности иностранных граждан и другие вопросы. Таким образом, помимо собственно материальных норм, в Законе наличествует значительное количество процедурных норм, не характерных для статусного закона.
Кроме того, в названном Федеральном законе достаточно много норм, касающихся определения прав иностранных работников, порядка и условий заключения трудовых и
7 Хотя предмет регулирования Закона, продиктованный его названием, расширяется сразу же в ст. 1, устанавливающей, что он призван определить общий правовой статус иностранных граждан в России, их взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. В то же время регламентация трудовой, предпринимательской и иной деятельности и обусловленные этим взаимоотношения иностранных граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления явно выходят за рамки определения общего правового статуса иностранных граждан.
гражданско-правовых договоров с иностранными работниками, высококвалифицированными специалистами. Однако это отнюдь не предмет регулирования данного Закона.
В юридической литературе уже неоднократно ставился вопрос о необходимости расширения Трудового кодекса РФ специальными нормами, посвященными особенностям регулирования труда иностранных работников8. Соглашаясь в целом с необходимостью подобных нововведений, обратим внимание на то, что данный подход обеспечит регулирование только части отношений, объективно требующих законодательной регламентации. Предметом регулирования ТК РФ могут быть особенности порядка осуществления собственно трудовых отношений с участием иностранных трудовых мигрантов, основанные на заключении трудового договора (контракта). Неурегулированными останутся вопросы, связанные с особенностями трудовой деятельности иностранных работников, высококвалифицированных специалистов и других категорий иностранных трудовых мигрантов, основанной на заключении гражданско-правовых договоров. Вне поля зрения данного Кодекса останется и деятельность иностранных граждан, зарегистрированных в Российской Федерации в качестве индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица.
Кроме того, в ТК РФ не будут урегулированы отношения, связанные с порядком привлечения в страну иностранных работников, а также с последующим их выездом из России в связи с прекращением трудовой деятельности, так как эти отношения во-
8 В феврале 2014 г. в Государственной Думе в первом чтении принят проект федерального закона № 393946-6 «О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации изменений, связанных с особенностями осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами».
обще не подпадают под предмет регулирования данного акта.
Таким образом, внесение изменений в ТК РФ — это только часть решения вопроса. В связи с этим представляется, что возможна постановка вопроса о принятии федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации. Прообразом этого закона можно считать (с учетом относительности формы правового акта) уже давно не действующий Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»9. Принятие такого закона в сфере трудовой миграции приведет к необходимости выделения соответствующих норм из текста Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и принятия его в новой редакции, более точно отражающей предмет, цели и задачи его регулирования.
Другим вариантом решения указанной проблемы видится принятие закона об иммиграции, который смог бы обеспечить системный характер развития всего иммиграционного законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции. Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде государств СНГ (Казахстане, Таджикистане, Киргизии и др.).
Но с точки зрения более длительной перспективы, думается, возможен и третий вариант решения данной проблемы — принятие миграционного кодекса (об этом скажем ниже).
2. Еще одна проблема, приводящая к нарушению системных подходов, — слабая сопряженность элементов системы миграционного законодатель-
9 Утратил силу с 15 января 2007 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1475.
ства между собой. Отдельные элементы этой системы развиваются как бы сами по себе, без учета того, что они должны быть встроены в единую систему. Это приводит к значительному «пересечению» в правовом регулировании различных правовых актов, относящихся к сфере миграционного законодательства. Например, это очень заметно при сравнении Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Причем речь идет не о взаимном дополнении в правовом регулировании, что в целом также имеет место и является правильным. Проблема заключается в том, что по ряду вопросов мы имеем дело, по сути, с дублированием в правовом регулировании, осуществляемом данными федеральными законами.
Так, вопросы приглашения на въезд иностранного гражданина, вопросы определения приглашающей стороны регламентируются и в том, и в другом федеральных законах. Аналогично решается вопрос и о квотах на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, квотах на выдачу разрешений на временное проживание. То же можно сказать и об ограничениях на въезд иностранных граждан в Российскую Федерацию, и о вопросах выдворения, депортации, реадмиссии.
Конечно, в некоторых случаях имеет место разная степень детализации в регулировании тех или иных вопросов, но попытки разделить вопросы регулирования данных федеральных законов оказываются не всегда успешными и чаще происходят искусственно. Таким образом, нет четкой дифференциации в предметах правового регулирования этих законов. При этом на практике не всегда ясно, почему тот или иной вопрос
в большей степени регламентируется в одном из названных федеральных законов и в меньшей степени — в другом, поскольку не всегда можно выявить четкую зависимость регламентации, обусловленную предметом регулирования.
Например, не ясно, почему порядок оформления приглашений на въезд для иностранных граждан регламентируется в большей степени в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а не Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», хотя в последнем он также затрагивается.
Даже сами понятия «разрешение на въезд», «вид на жительство», «приглашающая сторона» определяются в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а не в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», хотя это касается именно вопросов въезда в Российскую Федерацию и выезда за ее пределы.
Попутно заметим, что еще одно определение понятия «принимающая сторона», но уже как «сторона, принимающая иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» дается в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». То есть имеет место дублирование в разных федеральных законах одних и тех же понятий, применяемых для одних и тех же целей, что вряд ли оправдано с точки зрения оптимизации и экономии законодательного материала.
В то же время возникают и другие вопросы, когда мы говорим о соотношении указанных законов. Например, почему в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентации процедуры ре-
адмиссии уделяется больше внимания, чем в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», при том что эта процедура связана с приемом и возвратом иностранных граждан в соответствии с международными договорами о реадмиссии? Почему вопросы порядка административного выдворения также регламентируются в большей степени в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и в меньшей — в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Хотя на самом деле вопросы регламентации процедуры административного выдворения не могут быть предметом регулирования ни первого, ни второго закона, а должны регламентироваться только в КоАП РФ.
Как известно, никакие иные правовые акты Российской Федерации федерального уровня, помимо данного Кодекса, не должны регламентировать вопросы, связанные с установлением перечня видов административных наказаний, правил их применения, установлением административной ответственности, порядка производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Таким образом, порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации — это вопрос предмета ведения КоАП РФ, исходя из его установлений, поскольку согласно ст. 3.2 данного Кодекса административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства — это вид административного наказания. Кстати, эти вопросы в нем также регламентируются в ст. 3.10, которая так и называется: «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного граждани-
на или лица без гражданства». Соответственно, мы вновь сталкиваемся с вторжением Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в предмет регулирования другого федерального закона.
Но проблема не только в этом. До сих пор четко не определена правовая природа таких мер административного принуждения, как депортация, реадмиссия, содержание иностранного гражданина в специальных учреждениях, ограничение на въезд на территорию Российской Федерации, ограничение на выдачу разрешения на временное проживание, ограничение на выдачу вида на жительство (если до подачи соответствующего заявления в течение пяти или десяти лет соответственно иностранный гражданин подвергался административному выдворению, депортации или реадмиссии).
И административное выдворение, и депортация, и реадмиссия представляют собой три вида удаления с территории Российской Федерации иностранных граждан и являются реакцией государства на нарушение национального законодательства в части незаконного нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, выражающейся в принудительном перемещении таких лиц через Государственную границу РФ с запретом на их въезд на территорию государства в течение последующих пяти лет. Как видим, субъекты, объекты посягательства, содержание каждого из видов административного принуждения, равно как и наступающие последствия, по сути, одни и те же. Но, несмотря на указанное единство, рассматриваемые понятия существенно отличаются друг от друга по тому обстоятельству, что административное выдворение является де-ликтообразуемой формой удаления иностранных граждан с территории Российской Федерации и, соответственно, реализуется в сфере административной юрисдикции, т. е. в фор-
ме наказания, и всегда является хронологически последовательным правонарушением.
Что касается депортации и реад-миссии, то они являются неделикто-образуемыми процедурными формами реакции государства в лице его федеральных органов исполнительной власти на нарушение ее законодательства. При этом их регламентация в КоАП РФ не предусмотрена, хотя результаты всех трех удалений одинаковые. Ограничение в течение пяти лет на въезд на территорию Российской Федерации также почему-то на сегодняшний день, исходя из положений названного Кодекса, не является мерой административного наказания.
Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях предусматривает ограничение свободы их передвижения, исключающее возможность самовольного оставления указанных учреждений. Но содержание в спецучреждениях также не регламентируется КоАП РФ, и причины этого не вполне понятны.
Таким образом, на сегодняшний день на законодательном уровне явно недостаточно обеспечен системный подход к регламентации данного вида миграционных отношений.
3. Отсутствие системного подхода можно наблюдать и по другим вопросам, касающимся развития миграционного законодательства. В частности, недостаточно сбалансированно развиваются отдельные элементы системы миграционного законодательства.
Прежде всего это касается явных пробелов, которые охватывают иногда не какой-то один вид отношений, а подчас целые блоки таких отношений в сфере миграции. Речь, например, идет о регламентации отношений в сфере адаптации и интеграции мигрантов.
Безусловно, нужны четкие федеральные законодательные ориентиры в этой сфере. Необходимо принятие федерального закона о социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, который бы
определил направления реализации полномочий органов власти всех территориальных уровней (федерального, субъектов РФ и местного), порядок и источники необходимого для этого финансирования.
Известно, что разработка такого федерального закона осуществляется, он проходит согласование. В то же время полагаем, что принятие этого закона на сегодняшний день неоправданно затягивается, поскольку его принятие должно было сопровождать изменения в федеральном регулировании, произведенные еще в 2013 г.10, посредством которых были закреплены соответствующие полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обеспечения социокультурной адаптации и интеграции мигрантов.
Перенесение центра тяжести ответственности за адаптацию и интеграцию мигрантов с федерального на региональный и муниципальный уровни власти хотя и является стратегически правильным решением, однако этого еще явно недостаточно. В отсутствие конкретизации полномочий региональных и муниципальных органов власти в сфере адаптации и интеграции каждый из них будет относиться к решению данной проблемы только исходя из собственного понимания ее решения и из учета минимального уровня своих возможностей. Слабая законодательная проработка механизмов адаптации и интеграции мигрантов, таким образом, является явно выраженной проблемой, требующей разрешения.
Не решены вопросы осуществления государственно-частного парт-
нерства в сфере привлечения иностранной рабочей силы. Деятельность частных агентств занятости в этой сфере остается неурегулированной, хотя законодательные предложения здесь также имели место11.
Недостаточно проработанной частью миграционного законодательства являются и вопросы регламентации визовой политики. Так, если в Евросоюзе имеется Визовый кодекс12, то в России данные вопросы лишь в очень ограниченном варианте регламентируются Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Предоставление отдельных видов виз (например, транзитной визы) на законодательном уровне вообще только упоминается, их регламентация практически не осуществляется, хотя это целый блок законодательного регулирования.
Много пробелов остается на законодательном уровне и в определении понятийного аппарата. Так, некоторые весьма значимые понятия на сегодняшний день почему-то регламентируются только в Концепции государственной миграционной политики (определение различных видов миграции — трудовая, временная, краткосрочная, долгосрочная, образовательная (учебная), незаконная, сезонная трудовая; определение организованного привлечения иностранной рабочей силы, квотирования привлечения иностранной рабочей силы и др.), хотя этот документ «мягкого» права, в том числе установленные в нем понятия, не может использоваться для целей законодательного регулирования миграционных отношений. Много проблем оста-
10 См. Федеральный закон от 22 октября 11 Подробнее см.: Курдюмов Н. В. Частные
2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в агентства занятости — потенциал развития
отдельные законодательные акты Россий- процессов трудовой миграции // Служба за-
ской Федерации в части определения пол- нятости. 2008. № 3. С. 33—41.
номочий и ответственности органов государ- 12 См. Регламент (ЕС) № 810/2009 Евро-
ственной власти субъектов Российской Фе- пейского Парламента и Совета от 13 июля
дерации, органов местного самоуправления 2009 г., устанавливающий кодекс Сообще-
и их должностных лиц в сфере межнацио- ства о визах (Визовый кодекс). Вступил в
нальных отношений». силу 5 апреля 2011 г.
ется и в определении других основополагающих понятий данной сферы законодательного регулирования13.
Таким образом, длительное время не заполняющиеся пробелы в правовом регулировании — это еще один явный недостаток миграционного законодательства, приводящий к нарушениям его системного развития.
4. Нельзя не отметить и такую проблему, приводящую к нарушениям системного подхода в правовом регулировании миграционных отношений, как неоправданное вторжение подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. Наглядный пример — Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, устанавливающая многие элементы правового статуса добровольного переселенца из числа иностранных граждан. Между тем главным регулятором миграционных отношений все-таки должен оставаться федеральный закон.
Дело в том, что данные вопросы касаются непосредственно регулирования прав и свобод человека и гражданина, они относятся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и, соответственно, исходя из норм ст. 76 Конституции РФ должны регулироваться федеральными законами. Кроме того, это требование и ст. 62 Конституции РФ, которая устанавливает, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Таким образом, особенности правового стату-
13 Подробнее см.: Андриченко Л. В., Хаб-риева Т. Я., Плюгина И. В. Глава 26 «Развитие миграционного законодательства» // Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 517—534.
са иностранных граждан могут быть установлены только федеральным законом или международным договором, но не указом Президента РФ.
Имеются и другие проблемы, приводящие к нарушению системных подходов в развитии миграционного законодательства, в частности, связанные с сохранением коллизий, которые наблюдаются не только в разрезе «закон — подзаконный акт», но и «закон — закон»14.
Решение многих из названных проблем заложено в них самих (устранение пробелов, коллизий в правовом регулировании и проч.). Однако главной остается проблема общих подходов к обеспечению системного развития миграционного законодательства. Она требует проведения качественной переработки миграционного законодательства, в основе которой должны лежать новые подходы к его построению и юридико-техническому оформлению.
Выше уже было отмечено, что одним из вариантов решения проблемы надлежащей систематизации миграционного законодательства могло бы стать принятие миграционного кодекса Российской Федерации. Идея его не нова — она уже неоднократно обсуждалась в различных научных изданиях15. При этом если в начале
14 См. об этом: Колябин А. Ю. К вопросу о правовом статусе иностранного работника в Российской Федерации // Миграционное право. 2012. № 4. С. 29—33; Косовец Т. И. Правовые аспекты пересечения государственной границы несовершеннолетними гражданами Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 25—27.
15 См.: Хабриева Т. Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 3—12; Тюрюканова Е. Нужен ли нам миграционный кодекс? URL: http://demoscope.ru/ weekly/2004/0151/analit05.php; Денисенко В. В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: сб. тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической кон-
2000-х гг. идея создания такого кодекса в большинстве случаев отвергалась, в том числе и автором данной статьи (в основном из-за явного недостатка «первичного законодательного материала» для создания кодекса), то на сегодняшний день она начинает приобретать все больше своих сто-ронников16. Кстати, пример создания и успешного действия миграционного кодекса уже имеется, например, в Республике Азербайджан, где он был принят в 2013 г.
Безусловно, кодекс — не панацея для решения всех проблем развития миграционного законодательства. Нахождение конкретных механизмов регулирования миграционных отношений в большинстве случаев не зависит от принятия или непринятия кодекса. К тому же нельзя не учитывать, что кодификация — длительный и трудоемкий процесс, поэтому во многом это вопрос будущего, а не современного этапа, решение же существующих проблем нужно искать и находить сегодня. Использование данной формы регулирования осложняется еще и тем, что не по всем вопросам развития миграционного законодательства можно провести полную кодификацию, т. е. охватить содержанием кодекса всю или по крайней мере подавляющую часть норм соответствующей сферы общественных отношений. Тем не менее именно кодекс позволил бы обеспечить «стягивание» всего массива законодательного регулирования в рамках единого документа, что весьма
ференции. Ростов н/Д, 2005. С. 120—123; Ан-дриченко Л. В. Миграция и национальная безопасность: проблемы законодательного регулирования // Федерализм. 2004. № 3. С. 135—154.
16 См.: Жеребцов А. Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 13—18; Будалин Е. П. Миграция: проблемы правового регулирования // Ars Administrandi (Искусство управления). 2010. Вып. 1. С. 33—43.
эффективно с точки зрения его применения, а также решить многие другие проблемы систематизации миграционного законодательства, способствуя не только упорядочению всей нормативной правовой основы, но и коренной переработке его отдельных элементов, обеспечению их согласованности, компактности, в том числе путем расчистки нормативного материала от излишних, устаревших и дублирующих себя норм.
Библиографический список
Андриченко Л. В. Миграция и национальная безопасность: проблемы законодательного регулирования // Федерализм. 2004. № 3.
Андриченко Л. В., Хабриева Т. Я., Плю-гина И. В. Глава 26 «Развитие миграционного законодательства» // Концепции развития российского законодательства. М., 2010.
Будалин Е. П. Миграция: проблемы правового регулирования // Ars Administrandi (Искусство управления). 2010. Вып. 1.
Денисенко В. В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: сб. тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2005.
Жеребцов А. Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 2.
Колябин А. Ю. К вопросу о правовом статусе иностранного работника в Российской Федерации // Миграционное право. 2012. № 4.
Косовец Т. И. Правовые аспекты пересечения государственной границы несовершеннолетними гражданами Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1.
Курдюмов Н. В. Частные агентства занятости — потенциал развития процессов трудовой миграции // Служба занятости. 2008. № 3.
Тюрюканова Е. Нужен ли нам миграционный кодекс? URL: http://demoscope.ru/ weekly/2004/0151/analit05.php.
Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
Хабриева Т. Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. № 7.
