CC BY
346
Динамика развития миграционного законодательства в современной России
Т. Я. Хабриева, Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина
Миграция населения как объективный социально-экономический процесс за последнее десятилетие обрела в России черты динамически развивающегося явления. По количеству иммигрантов Россия занимает второе место в мире после США1. Усиление миграционных процессов обусловило создание соответствующей нормативно-правовой базы, которая на сегодняшний день вылилась в активно формирующуюся подотрасль российского законодательства, включающую широкий массив правовых актов2. Исследо-
Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН, заслуженный юрист Российской Федерации;
Андриченко Людмила Васильевна — и. о. руководителя Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук;
Плюгина Инна Владимировна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См.: Migration and the Global Recession: A Report Commissioned by the BBC World Service. September, 2009.
2 К их числу можно отнести Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I
«О беженцах», Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах», Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I
«О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федераль-
ванию проблем развития российского миграционного законодательства уделялось достаточно широкое внимание в юридической науке. Институт законодательства и сравнительного правоведения также на протяжении уже почти пятнадцати лет развивает данное направление ис-следования3.
ный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.
3 См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах (постатейный). М., 1998; Хабриева Т. Я., Хамчиев Б. Б., Андриченко Л. В. и др. Юридический справочник мигранта. М., 2002; Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Елеонский В. О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ю. А. Тихомиров, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 754—756; Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008; Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 6—18; Плюгина И. В. Проблемы заключения и реализации соглашений о реадмиссии: международно-правовой аспект // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 14—24; и др.
Динамика развития миграционного законодательства обусловливает необходимость проведения анализа его современного состояния, тенденций его развития,основанной на нем правоприменительной практики в целях выявления существующих проблем, препятствующих эффективному осуществлению данного процесса, и выработки предложений по его совершенствованию.
Миграционное законодательство затрагивает целый комплекс общественных отношений, «пронизывает» несколько сфер государственного управления, что предопределяет его место в системе российского законодательства, взаимосвязь с другими отраслями и институтами российского законодательства. Поэтому оценка дальнейшего развития миграционного законодательства до уровня отрасли законодательства неоднозначна, она во многом зависит от направлений движения смежных отраслей и институтов российского законодательства, а также влияния на миграционную сферу отношений международного права. Учитывая активный характер развития миграционного законодательства, есть основания полагать, что в перспективе может сложиться соответствующая отрасль российского законодательства и корреспондирующая ей подотрасль российского права, хотя некоторые исследователи уже сейчас выделяют миграционное право в качестве самостоятельной отрасли права4. В то же время думается, что с подобными оценками развития миграционного права вряд ли можно согласиться.
4 См., например: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006; А. С. Шириков выделяет как самостоятельную отрасль права иммиграционное право (см.: Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: сб. тез. Волгоград, 2001. С. 28—30).
Формирование новой отрасли права — это объективный процесс; развитие структуры права происходит по мере усложнения и дифференциации общественных связей и адекватного этому изменения содержания права5. Нельзя не признать, что миграционное право, равно как и миграционное законодательство, имеет определенную специфику предмета правового регулирования: это объективные миграционные процессы, присущие современному обществу. Их составляющими являются как организационные, процессуальные отношения, связанные с реализацией права человека на передвижение, с обеспечением безопасности государства в ходе реализации государственной миграционной политики, так и общественные отношения, которые возникают в связи с установлением прав, обязанностей и ответственности самих субъектов (мигрантов, органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, организаций) этих отношений нормами материального права. Все это свидетельствует о некоторой разнородности данных общественных отношений, составляющих предмет миграционного права. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что миграционные отношения не могут регламентироваться нормами иных отраслей российского права (конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного и др.), а ведь именно невозможность урегулирования отношений с помощью других отраслей российского права и является тем необходимым условием, которое лежит в основе выделения отрасли права в качестве самостоятельной.
Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает и своеобразным методом правового регулирования, поскольку в нем в равной мере ис-
5 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 77.
пользуются все известные на сегодняшний день способы правового воздействия (дозволение, обязы-вание и запрет). Не имеет оно и собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений.
Наконец, не сложилось пока и четко обособленной системы миграционного законодательства, которая предполагает наличие таких качественных признаков, как объективность, существование иерархической структуры и дифференциации правовых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм, отсутствие значительных пробелов в обеспечении правового регулирования, минимизация коллизий правовых норм. До сих пор в рамках миграционного законодательства, несмотря на активную динамику его развития, отсутствует базовый нормативный правовой акт, который выполнял бы системообразующую роль и «сплачивал» вокруг себя нормы соответствующей отрасли права. Имеет место попытка придать такую роль Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который изначально не был специально направлен на регулирование отношений в сфере миграции (что вытекает уже из его названия). В настоящее время в структуру данного Закона включено значительное количество норм, выходящих за рамки предмета регулирования, обозначенного в его названии6. Однако содер-
6 В частности, это относится к закрепленным в нем процедурным нормам, нехарактерным для статутного закона; к нормам, регулирующим порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации; а также к нормам, устанавливающим отдельные понятия (например, «работодатель», «заказчик», «иностранный работник», «трудовая деятельность», «разрешение на работу»), имеющим отношение скорее к сфере трудового, нежели конституционного законодательства, к предмету регулирования которого в
жание данного акта, несмотря на постоянно происходящее расширение его предмета регулирования, свидетельствует о том, что он охватывает далеко не все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений актам подзаконного уровня7. Таким образом, отраслевая обособленность миграционного права еще только может стать итогом систематизации миграционного законодательства, потребность в которой объективно назрела.
Определяя место миграционного права в системе права, целесообразно рассматривать его как комплексный межотраслевой институт8. По своей структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм конституционного, административного, админи-стративно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения и др. Поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, значительную долю норм составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, а также нормы международного права, содержащиеся в международных
основном тяготеет указанный Федеральный закон.
7 Так, в настоящее время правовой статус отдельных категорий мигрантов регламентируется подзаконными актами. Например, статус добровольных переселенцев в Россию из числа соотечественников, проживающих за рубежом, регулируется Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637. Между тем это не согласуется с положениями ст. 62 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой исключения в правовом статусе иностранных граждан, проживающих в Российской Федерации, по отношению к гражданам Российской Федерации могут устанавливаться только федеральным законом или международным договором.
8 Подробнее об этом см.: Хабриева Т. Я.
Миграционное право России: теория и прак-
тика. С. 5—7.
договорах Российской Федерации9. Вместе с тем, будучи включенными в миграционное право, указанные нормы вступают в особые связи и отношения со специальными нормами миграционного права и, следовательно, отчасти изменяют свой характер по содержанию. В данном качестве они становятся уже нормами миграционного права. Это тоже придает последнему комплексный характер, но уже с позиций сущности, а не структуры10.
Как известно, активное формирование в России миграционного законодательства началось в 1990-х гг. В тот период его развитие было преимущественно связано с регулированием потока вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев). В последние годы, исходя из объективных причин, внимание законодателя в большей степени сосредоточилось на вопросах трудовой иммиграции и оптимизации статуса мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность; возвращения в Российскую Федерацию соотечественников, прожи-
9 Речь, в частности, идет о международных договорах универсального характера (например, Конвенция ООН 1951 г. «О статусе беженцев», Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. и др.), международных договорах регионального уровня (например, Соглашение СНГ «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам», 1993 г., Соглашение СНГ «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов», 1994 г., Соглашение СНГ «О сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией», 1998 г.), а также о двусторонних и многосторонних договорах и соглашениях, одной из сторон в которых выступает Российская Федерация (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о реадмиссии, 2007 г.).
10 См. об этом: Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 3—16.
вающих за рубежом; противодействия нелегальной миграции и обеспечения государственной безопасности через создание функционирующей системы миграционного контроля и учета.
Особенно значительное усовершенствование российское миграционное законодательство претерпело в последние пять лет. Его обновление обусловлено политическими, социально-экономическими факторами, отразившимися на изменении причин миграции. Эти изменения повлекли за собой развитие:
процедурно-регламентной части миграционного законодательства11;
правовых основ учета мигран-тов12;
11 Речь прежде всего идет об упрощении процедуры легализации пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также о замене разрешительного порядка регистрации на уведомительный. Упрощение процедур во многом связано с трудовой миграцией — порядком привлечения высококвалифицированных специалистов, иностранных работников, занятых на строительстве объектов XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г., и др. Кроме того, в рамках административной реформы, затронувшей сферу регулирования миграционных процессов, разработан ряд административных регламентов, упорядочивших процедуры предоставления отдельных государственных услуг и выполнения государственных функций.
12 В целях совершенствования системы сбора данных, касающихся пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, обеспечения полноты и всесторонности учета миграционных процессов принят Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Ряд изменений федерального законодательства связан с внедрением новых паспортно-визовых документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Рос-
института ответственности за правонарушения в сфере миграции13;
«селективного» характера регулирования миграционных потоков14.
Как показывают статистические данные, представляемые Федеральной миграционной службой, принятые законодательные меры принесли ощутимый позитивный эффект. Мониторинг практики применения нового миграционного законодательства в Российской Федерации продемонстрировал, что заложены основы формирования более сбалансированной миграционной политики Российской Федерации. Увеличилось общее количество лиц, поставленных на миграционный учет в органы ФМС России (более 8 млн 600 тыс. человек)15. Упрощение процедуры получения разрешения на работу для граждан государств — участников СНГ позволило им самостоятельно трудоустраиваться. В результате число иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в установленном законом порядке и, как следствие, юридически и социально защищенных, существенно возросло. Таким образом, государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции, повысилась прозрачность миграционных потоков, обеспечены более широкие возмож-
сийской Федерации, содержащих электронные носители информации.
13 Произведено усиление ответственности за отдельные правонарушения в области миграции, а также осуществлена криминализация ряда общественных отношений в миграционной сфере, в том числе в УК РФ включена ст. 3221 «Организация незаконной миграции».
14 В качестве отдельных категорий иностранных работников в законодательстве Российской Федерации получили самостоятельный правовой статус высококвалифицированные специалисты и иностранные граждане, занятые по найму в домашнем хозяйстве у российских граждан.
15 URL: http://www.fms.gov.ru/about/
ofstat/stat_1_rd/part_3.php.
ности для реализации прав и свобод личности, улучшилось качество взаимодействия органов ФМС России с гражданами, предприятиями и организациями.
В то же время, несмотря на принятые меры, сохраняется ряд проблем и противоречий, требующих своего решения. В частности, отсутствует комплексный функционирующий механизм территориального распределения мигрантов; нет четкой оценки текущих и перспективных миграционных обменов между субъектами Федерации; не до конца удалось реализовать главный принцип, который положен в основу всей политики государства в сфере внешней трудовой миграции, — принцип приоритетного трудоустройства российских граждан по отношению к иностранным гражданам, хотя ряд мер в этом направлении был предпринят. Трудности в реализации указанного принципа вызваны, во-первых, сохранением отчасти стихийного характера рынка труда иностранной рабочей силы, в том числе обусловленным отсутствием законодательно установленных механизмов обеспечения организованного набора иностранных работников; во-вторых, слабостью законодательных механизмов антидемпингового регулирования в сфере оплаты труда как российских, так и иностранных граждан; в-третьих, неудовлетворительным решением на федеральном уровне проблем внутренней трудовой миграции, что не позволяет обеспечить компенсацию недостающего объема трудовых ресурсов за счет внутреннего рынка труда. Преодоление указанных трудностей имеет принципиальный характер. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.16 приоритетное использование национальных кадров — основополагающий принцип
16 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
при удовлетворении потребностей экономики в трудовых ресурсах.
Действующее российское миграционное законодательство направлено на регулирование общественных отношений, связанных прежде всего с процессами иммиграции. Однако восполнение трудовых ресурсов по возможности целесообразно решать (особенно в условиях экономического кризиса) за счет активизации именно внутренней миграции. В частности, проведение организованного набора работников — граждан Российской Федерации представляется предпочтительнее найма работников — иностранных граждан, поскольку упрощается сам порядок организации трудовой деятельности (как минимум не требуется наличия специальных разрешений, как в случае использования труда иностранных работников). Кроме того, в этом случае отпадает необходимость проведения специальных программ адаптации и, как следствие, возможно прогнозирование снижения социальной напряженности. В условиях недавнего экономического кризиса, затронувшего и Россию, эта проблема особенно обострилась: из-за роста безработицы потребность в прежнем количестве иностранных работников снизилась, в то время как вопросы регулирования внутренней трудовой миграции еще не получили должного правового обеспечения. Важно подчеркнуть, что значимость решения данных проблем не ослабевает, хотя основные последствия кризиса уже преодолены. Этими же причинами объясняется и сохраняющаяся потребность стабилизации правового статуса отдельных категорий мигрантов, законно находящихся на российской территории. При общей «гибкости» миграционного законодательства, позволяющего быстро и эффективно реагировать на изменения ситуации в сфере миграции, указанные вопросы должны быть четко регламентированы с целью гарантировать защиту прав названной категории лиц.
В настоящее время, как уже отмечалось ранее, отсутствует комплексный нормативный правовой акт, направленный на регулирование миграционной сферы. Проблемы вызывает и отсутствие специального регулирования отношений, касающихся привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, закрепления прав иностранных работников. В связи с этим в литературе уже неоднократно ставился вопрос о необходимости включения в Трудовой кодекс РФ специальной главы, посвященной особенностям регулирования труда иностранных работников.
Соглашаясь с необходимостью подобных нововведений, обратим внимание, что данный подход обеспечит регулирование только части отношений, объективно требующих законодательной регламентации. Предметом регулирования Трудового кодекса могут быть особенности осуществления собственно трудовых отношений с участием иностранных работников, основанных на заключенном трудовом договоре (контракте). Неурегулированными останутся вопросы, связанные с особенностями трудовой деятельности иностранных работников, основанной на заключении гражданско-правовых договоров. Кроме того, в Трудовом кодексе не будут урегулированы отношения процедурного характера, связанные с порядком привлечения в страну иностранных работников, а также с последующим их выездом из России в связи с прекращением трудовой деятельности, так как эти отношения вообще не подпадают под предмет регулирования ТК РФ. В связи с этим возможна постановка вопроса о принятии специального федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, прообразом которого можно было бы считать (с учетом относительности формы правового акта) Указ Президента РФ от 16 декабря
1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»17. Принятие подобного закона в сфере трудовой иммиграции приведет к необходимости выделения соответствующих норм из текста Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и принятия его в новой редакции, более точно отражающей предмет, цели и задачи регулирования данного акта.
Другим вариантом решения указанной проблемы могло бы стать принятие закона об иммиграции. Преимуществом данного закона является то, что он смог бы обеспечить системный характер развития всего иммиграционного законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции. Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде стран СНГ (Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и др.).
В связи с наличием значительного числа процессуальных аспектов в сфере миграционных отношений сохраняется достаточно большой объем подзаконного нормотворчества. Наибольший удельный вес здесь занимают постановления Правительства РФ. Однако главным регулятором миграционных отношений все-таки остается федеральный закон. В то же время, как уже было отмечено ранее, имеют место случаи неоправданного вторжения подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. Необходимо стремиться перевести общее регулирование миграционных процессов и статуса мигрантов преимущественно на законодательный
17 Документ утратил силу с 15 января 2007 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1475 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации».
уровень, поскольку данные вопросы касаются непосредственно регулирования прав и свобод человека и гражданина, относятся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и, соответственно, должны, исходя из норм ст. 76 Конституции РФ, регулироваться федеральными законами.
В целях развития миграционного законодательства важно обратить внимание законодателя на совершенствование имеющегося понятийного аппарата, применяемого для регулирования миграционных отношений. Так, до сих пор остаются не урегулированными определения «мигрант», «миграция», не согласованы понятия «трудящийся-мигрант» и «иностранный работник»18. В частности, представляется целесообразным расширение понятия «иностранный работник», закрепленного в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», за счет включения в него категории временно проживающих иностранных граждан, осуществляющих в установленном порядке трудовую деятельность. Сейчас иностранным работником признается только иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий трудовую деятельность на основании полученного разрешения. Однако очевидно, что поскольку правовой режим получения разрешения на работу и занятия трудовой деятельностью для обеих категорий иностранных граждан (как временно проживающих, так и временно пребывающих) является во многом одинаковым, то и определение «иностранный работник» должно распространяться на них в равной мере. Такое изменение обеспечит гармонизацию понятия «иностранный работник», используемого во внутреннем российском за-
18 Подробнее см.: Хабриева Т. Я., Анд-риченко Л. В., Елеонский В. О. Указ. соч. С. 754—756.
конодательстве, с понятием «трудящийся-мигрант», используемым в международных соглашениях Российской Федерации. Соответственно, требуют корректировки и законодательные определения понятий «работодатель» и «заказчик работ (услуг)», привязанных в настоящее время к понятию «иностранный работник», хотя те же понятия работодателей и заказчиков в законодательстве используются и применительно к иностранным гражданам, временно проживающим в Российской Федерации, которые, как уже сказано, в качестве иностранных работников сейчас не признаются.
Помимо унификации понятийного аппарата, нуждается в дальнейшем развитии и проблема совершенствования механизма определения квот на осуществление иностранными гражданами (помимо высококвалифицированных специалистов, на которых эти квоты не распространяются) трудовой деятельности в Российской Федерации и выдачи разрешений на работу. На сегодняшний день определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан. Вместе с тем не существует установленной связи между подачей заявки работодателем на привлечение иностранных работников и последующим привлечением им иностранной рабочей силы на свое предприятие. Работодатель подает заявку на свое усмотрение, при этом в последующем он не несет обязательств по трудоустройству того количества иностранных работников, на которое была подана заявка. Результатом этого нередко становится подача заявок, не обеспеченных необходимыми рабочими местами.
Предоставление разрешения на работу иностранному гражданину осуществляется в рамках общей квоты, установленной для субъекта Федерации. При свободном въезде в страну иностранных граждан возникает ситуация, при которой квоты выдаются первым подавшим заявления; нет четкого соответствия между выдачей разрешений на работу и потребностями регионального рынка труда. Большинство иностранных граждан приезжают в Российскую Федерацию, не имея представления о том, получат они разрешение на работу или нет.
Следует отметить, что во многих странах Евросоюза наблюдается отход от системы квотирования при выдаче разрешений на работу, которая не обеспечивает в полной мере реальные потребности рынка труда в необходимой квалифицированной рабочей силе. Введена в действие так называемая голубая карта (аналог американской «зеленой карты»). Цель ее введения — не только облегчить въезд в страны Евросоюза высококвалифицированных кадров (преимущественно), но и обеспечить их въезд именно в те страны, где в них имеется наибольшая заинтересованность. Одновременно с этим для обладателей «голубых карт» установлен особый правовой режим: такая карта гарантирует ее обладателю те же права, что принадлежат жителям Евросоюза (за исключением права на постоянное жительство — его можно будет приобрести по истечении пяти лет работы в Европе), а также возможность вызвать к себе семью на время работы.
Действующая в России система привлечения и использования иностранной рабочей силы в недостаточной степени учитывает принцип дифференциации в зависимости от профессиональных качеств работников. Конечно, предпринимаются определенные меры по ограничению избыточного притока в Россию низкоквалифицированной рабочей силы, обеспечению его соответствия
потребностям существующего рынка труда. На это, в частности, направлены меры по привлечению высококвалифицированных специалистов, введению патента на осуществление трудовой деятельности по найму у физических лиц для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, по установлению ответственности физических лиц за привлечение к работе иностранцев, не имеющих данного патента. В рамках заключения отдельных международных соглашений Россия стремится к установлению преференциального режима осуществления трудовой деятельности для отдельных категорий граждан из стран, с которыми заключены соответствующие согла-шения19.
Вместе с тем в целях повышения конкурентоспособности Российской Федерации в борьбе за квалифицированную рабочую силу, а также поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия трудоустройству в приоритетном порядке граждан Российской Федерации необходимо дальнейшее совершенствование правовых и организационных механизмов привлечения иностранных работников в зависимости от профессии, специальности, квалификации, уровня знания русского языка, иных экономических и социальных критериев исходя из учета региональных потребностей рынка труда. Такая потребность обусловливает в том числе необходимость формирования цивилизованного рынка негосударственных услуг в сфере трудовой миграции, направленного на усиление роли негосударственного сектора в этих процессах. Частные агентст-
19 Такой преференциальный режим, например, установлен в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства, подписанном 27 ноября 2009 г. в г. Рамбуйе.
ва занятости наряду с государственными структурами занятости действуют в Италии, Финляндии, Испании, Нидерландах, Венгрии, Чехии, Японии, Бельгии и других странах. При этом государственные службы занятости в этих странах сохраняют за собой право формулирования стратегий рынка труда.
На сегодняшний день деятельность частных агентств занятости в Российской Федерации в указанной сфере законодательством специально не регламентируется, хотя и не запрещается. Однако правоприменительная практика, международный и зарубежный опыт убедительно свидетельствуют о необходимости создания четких правовых условий для упорядочения деятельности таких фирм. Повышению ответственности частных агентств занятости могло бы способствовать лицензирование этого вида деятельности — традиционный метод контроля таких компаний, доказавший свою эффективность. Использование частных агентств занятости может способствовать упорядочению процессов трудовой миграции и борьбе с ее незаконными формами, созданию системы организованного привлечения и использования иностранных работников, прежде всего въезжающих в безвизовом порядке в Российскую Федерацию.
Попытки подготовки законопроекта, регламентирующего деятельность частных агентств занятости, неоднократно предпринимались на разных уровнях. Так, в 2009 г. рабочей группой при Совете Федерации Федерального Собрания РФ был разработан проект федерального закона «Об основах деятельности по поиску, подбору работников из числа иностранных трудящихся-мигрантов и о содействии их найму», направленный на определение правовых основ осуществления деятельности по поиску и подбору иностранных работников для работодателей и заказчиков работ (услуг) в Российской Федерации. В то же
время законопроектом допускалось оказание частными агентствами занятости услуг по самостоятельному найму работников в целях предоставления их в распоряжение третьей стороны, которая может быть физическим или юридическим лицом, т. е. допускалась возможность заемного труда. Таким образом, предложенная в законопроекте схема предоставления услуг частными агентствами занятости оказалась несовместимой с основополагающими принципами российского трудового законодательства, сформулированными в ст. 2 ТК РФ.
Существует проблема территориальной привязки трудящегося-мигранта к конкретному субъекту Федерации, сопряженная с привязкой к конкретному работодателю. Действующая в России система трудоустройства иностранных граждан построена таким образом, что иностранный работник фактически не может изменить место работы, свободно распоряжаться своим трудом, что ставит его в зависимость от работодателя. Более того, в разрешении на работу четко указывается профессия работника, по которой он и должен осуществлять трудовую деятельность в России. Однако и здесь в иммиграционной политике большинства западноевропейских стран, в частности в Ирландии, наблюдается переход от системы разрешений на работу, исключающей рабочих-мигрантов из свободного рынка труда и жестко «привязывающей» их к определенному работодателю, к более гибкой форме регулирования, так называемой схеме рабочей авторизации (WV/WA). Данный подход может быть перспективным и для Российской Федерации. Он обеспечивает более гибкий режим привлечения иностранной рабочей силы и может быть использован прежде всего в отношении привлечения высококвалифицированных специалистов.
Требуют решения отдельные проблемы социального обеспечения ино-
странных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Так, в настоящее время иностранные работники не имеют права на получение пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Такое положение вряд ли можно признать обоснованным, соответствующим международным стандартам. Поскольку основной целью пребывания данных лиц в Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности, целесообразно распространить на них действие норм законодательства, устанавливающих право на получение пособий по временной нетрудоспособности, выплат при несчастных случаях на производстве, а также в случае гибели работника при осуществлении трудовой деятельности. Можно поддержать также предложения о необходимости установления обязательного медицинского страхования на срок от одного до трех месяцев для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке с целью занятия трудовой деятельностью (на период до оформления трудовых отношений, после чего ответственность по медицинскому страхованию должна возлагаться на работодателя). Страхование в данном случае должно осуществляться страховой компанией на территории государства проживания иностранного гражданина с перестраховкой этого договора соответствующей российской страховой компанией.
Совершенствованию должны подвергаться и меры, направленные на привлечение в Российскую Федерацию в целях компенсации естественной убыли населения соотечественников, проживающих за рубежом. Для стимулирования и организации этого процесса была разработана Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечествен-
ников, проживающих за рубежом20. Однако количество соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию в рамках реализации данной Программы, весьма незначительно по сравнению с ожидаемыми показателями, что объясняется ограниченным выбором территории проживания (19 субъектов Федерации), недостаточным размером компенсационных выплат, нерешенным вопросом жилищного обеспечения и иными причинами21.
Кроме того, трудности в реализации Государственной программы также обусловлены уровнем социально-экономического развития конкретного региона. В условиях кризиса был принят Указ Президента РФ от 30 июня 2009 г. № 716 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», в соответствии с которым в случае отсутствия потребности
20 Утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637.
21 По состоянию на 1 декабря 2009 г. от соотечественников принято 22 203 анкеты для участия в указанной Государственной программе. Согласно данным ФМС России, по состоянию на указанную дату число лиц, уже принявших решение о добровольном переселении в рамках Государственной программы, составляет 56 127 человек, в то время как первоначально Программа рассчитывалась более чем на миллион человек. Всего на тот период выдано 8 827 свидетельств участника Государственной программы. На территорию Российской Федерации прибыли и состоят на учете в территориальных органах ФМС России 14 331 участник Государственной программы и члены их семей. Действие Государственной программы заканчивается в 2012 г., при этом в настоящее время нет никаких оснований для оптимистических утверждений о том, что количество переселенцев в ближайший период резко возрастет.
экономики субъекта РФ в переселенцах и отсутствия у субъекта РФ возможности по их приему и обустройству, а также при наличии рисков реализации программы Правительство РФ вправе принять решение об отсрочке разработки этим субъектом РФ проекта региональной программы переселения на основании мотивированного обращения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Очевидно, что приведенное положение может также послужить основанием для снижения численности прибывающих в Россию соотечественников, тем более что в случае приостановки действия Государственной программы в пределах одного субъекта Федерации новый участник Государственной программы — другой субъект Федерации — введен не будет.
По-прежнему сохраняются проблемы в правовом регулировании вопросов выезда, в частности высылки, иностранных граждан, включая иностранных работников, за пределы территории Российской Федерации. По российскому законодательству, мигрант — иностранный гражданин или лицо без гражданства — может быть выслан за пределы Российской Федерации тремя способами: с помощью процедуры депортации, реад-миссии и через применение административного выдворения. Правовая природа указанных мер принуждения различна: процедуру депортации можно считать мерой государственного принуждения, направленной на пресечение незаконного пребывания на территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как административное выдворение — вид административного наказания. К мере государственного принуждения можно отнести и реадмиссию, хотя она нередко влечет для лица последствия, сопоставимые с последствиями, применяемыми при административном наказании. В связи с этим нельзя
считать обоснованным смешение понятий депортации, реадмиссии и административного выдворения в нормах действующего миграционного законодательства, в том числе в части закрепления одинаковых правовых последствий их применения.
Отсутствие надлежаще установленной процедуры принятия решения о депортации и порядка ее осуществления не обеспечивает достаточных гарантий против злоупотреблений со стороны органов государственной власти. Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, до исполнения решения о депортации. Однако не все субъекты Федерации на сегодняшний день приняли соответствующие законы, что не обеспечивает необходимой законодательной основы для реализации решений судов.
В целях совершенствования системы мер противодействия незаконной миграции необходимо расширять географию заключения международных соглашений о реадмиссии, которые позволяют осуществлять прием, возврат и транзит лиц, нарушивших правила въезда, пребывания или проживания в государствах, подписавших их. Представляется весьма важным заключение подобных соглашений с государствами ближнего зарубежья, в том числе с участниками Содружества Независимых Государств, — основными «поставщиками» мигрантов. Помимо собственно заключения международных соглашений, параллельно должна вестись работа по заключению двусторонних исполнительных протоколов к соответствующему международному соглашению, устанавливающих детальный порядок применения соглашения на практике.
Немаловажной остается и проблема приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными договора-
ми о реадмиссии. Такая работа в настоящее время осуществляется. Были внесены соответствующие изменения в ряд федеральных законов, регулирующих вопросы миграции22. Однако, несмотря на принятые поправки, в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось целостной системы норм о реадмис-сии. В связи с этим необходима дополнительная проработка ряда вопросов, касающихся обеспечения полноценного функционирования института реадмиссии в России.
Так, требуют урегулирования вопросы возмещения ущерба за прием, содержание и возврат иностранных граждан и лиц без гражданства в порядке реадмиссии, вопросы миграционного учета указанных лиц на период их нахождения в специальном учреждении ФМС России. Реализация названных и иных мер23 позволит сформировать необходимую правовую основу для обеспечения международных соглашений Российской Федерации в сфере реадмиссии.
Безусловно, указанные проблемы не исчерпывают всего спектра трудностей, существующих в сфере правового регулирования миграционных отношений. По-прежнему остаются нерешенными вопросы правового обеспечения интеграции иммигрантов в России. Мигранты, прибывающие из-за рубежа, как правило, слабо владеют русским языком, знаниями о куль-
22 В частности, внесены изменения в федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации». Кроме того, принят ряд подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы, направленные на реализацию законодательных установлений в сфере реадмиссии.
23 Подробнее об этом см.: Андриченко Л. В. Проблемы правового регулирования реад-миссии // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 18—30; Плюгина И. В. Указ. соч. С. 14—24.
турном наследии и об истории России, об основах российского законодательства, плохо ориентируются в реалиях российского быта. Без социально-культурной адаптации мигрантов из числа иностранных граждан трудно сохранить межнациональный мир и согласие, социальную безопасность в обществе. Полагаем, что более эффективно проблемы интеграции и адаптации мигрантов могут быть решены при помощи программно-правовых средств регулирования. При этом подход к решению данных проблем, очевидно, должен носить дифференцированный характер в зависимости от категории мигрантов: если в отношении соотечественников, прибывших на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, речь должна идти об их полной интеграции, то в отношении временно пребывающих в России иностранных граждан целесообразнее ставить вопрос не об интеграции, а скорее об их адаптации, поскольку интеграция мигрантов — это более долгий и сложный процесс, требующий выработки долгосрочных решений.
Библиографический список
Migration and the Global Recession: A Report Commissioned by the BBC World Service. September, 2009.
Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975.
Андриченко Л. В. Проблемы правового регулирования реадмиссии // Журнал российского права. 2010. № 3.
Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах (постатейный). М., 1998.
Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1.
Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
Плюгина И. В. Проблемы заключения и реализации соглашений о реадмиссии: международно-правовой аспект // Журнал российского права. 2010. № 4.
Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: сб. тез. Волгоград, 2001.
Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11.
Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Елеон-ский В. О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.
Хабриева Т. Я., Хамчиев Б. Б., Андричен-ко Л. В. и др. Юридический справочник мигранта. М., 2002.
