CC BY
107
^^ Актуальные проблемы конституционного права ^^
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
С.Г. Жестянников,
заместитель начальника УФМС России по Вологодской области Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право E-mail: [email protected]
Аннотация. Проведен анализ мер государственно-правового регулирования процессов трудовой миграции в зарубежных странах в целях заимствования их положительного опыта в сфере регулирования миграционных потоков Российской Федерации.
Ключевые слова: трудовая миграция в зарубежных странах, государственно-правовое регулирование миграционных процессов, квотирование, мигранты, миграционный прирост, высококвалифицированные специалисты.
STATE LEGAL CONTROL OF LABOUR MIGRATION: CONFRONTAITION OF THE EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES
S.G. Zhestyannikov,
Deputy director of Department of the Federal Migration Service for Vologda Region
Annotation. In the article are analyzed the measures of the state legal control of labour migration in foreign countries with the object of borrowing of the positive experience in the regulation of migratory streams in the Russian Federation.
Keywords: labour migration in foreign countries, state legal control of labour migration, quota system, migrants, migratory increase, highly skilled specialists.
В докладе Генерального секретаря ООН отмечено, что численность международных мигрантов в 2010 г. оценивается на уровне 214 миллионов человек по сравнению с 195 миллионами в 2005 г. Хотя экономический кризис и замедлил темпы роста численности международных мигрантов в развитых странах, их общее количество продолжает расти: на 12,8 миллиона человек в период 2000-2005 гг.
и на 10,5 миллиона человек в период 2005-2010 гг. Снижение чистого прироста количества международных мигрантов в развитых странах между этими двумя периодами происходит на фоне противоположной тенденции в развивающихся странах, где количество мигрантов за период 2000-2005 годов возросло на 4,0 миллиона человек, а за период 2005-2010 годов — на 8,2 миллиона человек1.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Диаграмма №1
Среднегодовой темп прироста численности международных мигрантов в мире и двух основных группах стран, %
1.3 ---»13
1.5
1.3 ..... 1.1
1WS-2000 2000-2005 2005-2010
Ра шитые страны Развивающиеся страны Всего в мире
Диаграмма №2
Численность международных мигрантов
США Роосия Гсрмцння Кцнили
Составлено по: данным базы ООН Численность международных мигрантов.2
Российская Федерация (12,3 млн) как страна — получатель международных мигрантов, занимает второе место после Соединенных Штатов Америки (42,8 млн); это крупнейшие получатели международных мигрантов. Далее следуют Германия (10,8 млн) и Канада (7,2 млн). Число стран, принимающих более 500.000 международных мигрантов, согласно прогнозам, увеличится с 57 в 1990 г. до 64 в 2010 г.3.
Миграция стала неотъемлемой частью современной жизни. В последние время наблюдается интенсификация процессов миграции, что требует совершенствования механизмов государственно-правового регулирования миграционных потоков. Как отмечает Хабриева Т.Я. «с учетом интересов того или иного государства формируется его миграционная политика, а как следствие этого — правовая политика миграции: стимулирование или ограничение миграции законодательством, установление поощрений в конкретных отношениях и для определенных категорий лиц, ограничение для других».4
Вместе с тем, любое государство имеет ограничительные полномочия в сфере иммиграционного планирования, так как относительно успешно оно
может отбирать только потоки трудовой миграции.
Российская Федерация имеет сравнительно небольшой опыт регулирования иммиграционных процессов. Следует отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично5. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств — бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В 2007 г. миграционная политика России совершила революционный поворот в сторону сокращения и даже отчасти полной отмены законодательных преград на пути легализации пребывания и занятости иностранных трудовых мигрантов. Департамент по Международному миграционному праву и правовым вопросам штаб-квартиры MOM в Женеве дал высокую оценку новым принятым в России нормам миграционного законодательства и отметил, что «они, без преувеличения, могут считаться серьезным шагом на пути формирования сбалансированной и слаженной миграционной политики Российской Федерации»6.
Актуальные проблемы конституционного права
Накопленный за эти годы российский опыт регулирования трудовой миграции позволяет сделать вывод о необходимости внесения коррективов в миграционное законодательство. Изучение при этом миграционного законодательства различных стран позволит заимствовать положительный опыт в сфере регулирования миграционных потоков.
В условиях глобализации достаточно четко прослеживается тенденция диверсификации подходов государства к приему различных категорий иностранных граждан, прибывающих в страну. Отмечается, что «если традиционно большая часть административных и финансовых ресурсов принимающих стран шла на предотвращение пресечения границы и пребывания нежелательных (незаконных) мигрантов, то сегодня все больше усилий направляется на
" 7
привлечение желаемых категорий мигрантов»'.
Прежде всего, это достигается путем приоритетного привлечения квалифицированных специалистов. В настоящее время квалифицированные специалисты привлекаются в развитые страны в рамках иммиграционных (переселенческих) программ и рамках программ временной трудовой миграции. Политика привлечения квалифицированных специалистов на постоянной основе (иммиграция) проводится странами классической иммиграции: Австралией, Канадой, Новой Зеландией и США. Одним из инструментов для этого служит бальная система отбора, которая введена в Канаде, Австралии, Новой Зеландии. Отработанная бальная система в Австралии и Канаде позволяет повышать процент квалифицированных мигрантов. Так, современная иммиграционная политика Австралии направлена на привлечение мигрантов, чьи квалификационные характеристики и профессиональный опыт соответствует потребностям страны8. В Австралии большее количество баллов начисляется представителям специальностей, обозначенных в списках требуемых иммигрантских профессий; учитывается также образование и опыт работы в Австралии, знание языков. В США, несмотря на то, что приоритет отдается иммиграции по линии воссоединения семей, установлены преференции на получение статуса постоянного жителя (green-card) для лиц, обладающих высокими достижениями в области науки, искусства, образования, бизнеса или спорта, а также выдающимся профессорам, исследователям и международным менеджерам.
Советом Европейского Союза 25 мая 2009 г. принята Директива об условиях въезда и проживания граждан третьих стран в целях осуществления ими высококвалифицированной деятельности. Основной итог принятия данной директивы — введение такого понятия, как «синяя карта», которая предоставляет дополнительные возможности для привлечения квалифицированных специалистов в страны Евросою-за9. Кроме того, во Франции предусмотрен льготный вид на жительство, получивший название «Компетентность и таланты» для представителей определен-
ного круга профессий и обладающих необходимыми навыками и квалификацией. В Германии существуют преференции для мигрантов — специалистов в сфере информационных технологий.
В России также введен режим благоприятствования при въезде в страну высококвалифицированных специалистов, чье вознаграждение составляет не менее 2 млн руб. в течение года; у них появилась возможность получения вида на жительства на весь период трудовой деятельности в России без соблюдения общих требований по временному проживанию. Однако, установление приоритета только по уровню заработной платы не сможет в полной мере обеспечить приток специалистов тех профессий, которые необходимы российской экономике.
Одним из «древнейших» механизмов регулирования иммиграции является квотирование иностранной рабочей силы10, которое стало ограничительной мерой при регулировании миграционных потоков. Это количественное ограничение численности прибывающих в страну мигрантов, устанавливаемое органами власти принимающей страны в виде абсолютной, либо относительной величины (процентной доли) по стране в целом, отдельным территориям, видам экономической деятельности (отраслям), странам происхождения, профессиональным группам. Квотирование сегодня используется в ряде стран, таких как Австрия, Италия, Португалия, Швейцария, США.
Реализуемый механизм квотирования иностранной рабочей силы в Российской Федерации, по оценкам специалистов, сегодня стал рудиментом; он негативно сказывается на малом и среднем бизнесе. Поданные от предприятий заявки на трудовых мигрантов порой слишком далеки от реальной потребности.
В целях повышения конкурентоспособности России в борьбе за квалифицированную рабочую силу, а также поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия трудоустройству в приоритетном порядке граждан Российской Федерации необходимо дальнейшее совершенствование правовых и организационных механизмов привлечения иностранных работников в зависимости от профессии, специальности, квалификации, уровня знания русского языка, иных экономических и социальных критериев исходя из учета региональных потребностей рынка труда.11
В связи с этим заслуживает внимание опыт Канады в части регулирования вопросов иммиграции. Одним из факторов успешного формирования экономической иммиграции в Канаде на региональном уровне служит активная вовлеченность провинций и территорий данного государства в решение вопросов иммиграционной политики, прежде всего, с позиции их собственных интересов и потребностей. Урегулирование отношений между федеральным правительством и администрациями провинций по вопросам иммиграции происходит на договорной
Актуальные проблемы конституционного права
основе при определяющей роли федерального иммиграционного законодательства. Согласно Конституции, вопросы иммиграции являются сферой ответственности как федерального правительства, так и провинций. Согласованность интересов достигается путем консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов по территории страны, их интеграции и трудовой политики, а также разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции.
В Германии также распределены полномочия в сфере иммиграционной политики между федеральным, земельным и городским уровнями власти. Широкий круг вопросов решается на уровне земель. Например, землям отданы значительные полномочия в вопросах «брать — не брать» мигрантов и в каком количестве «брать»12. Миграционная и интеграционная политика — основные направления городской социальной деятельности. Городские власти заняты поиском и предложением вакансий, организацией интеграционных курсов, курсов программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки, первичным сопровождением.
Таким образом, российская модель правового регулирования миграционных процессов может быть качественно улучшена с учетом отечественного и зарубежного опыта путем разграничения существующих полномочий между Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями. Это позволит не только качественно улучшить привлекаемую иностранную рабочую силу, но и регулировать миграционные потоки с учетом региональных потребностей.
Литература
1. Витковская Г., Платонова А.,Школьникова В. Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / Под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьни-кова / МОМ, ФМС России, ОБСЕ. — М.: ИТ «Ада-мантЪ». 2009. С. 19-36.
2. Доклад Генерального секретаря ООН «Международная миграция и развития» 02 августа 2010 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N 10/470/06/ PDF/N1047006.0penElement.
3. Trends in international migrant stock: The 2008 Revision. CD-ROM Documentation. POP/DB/MIG/ Stock/Rev/2008 — July [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://esa.un.org/migration/.
4. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. — 2008. — №7.
5. Андриченко А.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законо-
дательства Российской Федерации / А.В. Андриченко, В.О. Елеонский, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. — 2003. — №4.
6. Фомичева О.В. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты / О.В. Фомичева // Миграционное право. — 2008. — №3.
7. Некрасов Н.А. Иммиграционная политика Австралии: особенности и возможности применения в России / Н.А. Некрасов // Миграционное право. — 2007. — №2.
8. Брус В.А. Современные черты миграционных процессов и миграционной политики в странах Западной Европы / В.А.Брусов // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — №12.
9. Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России / Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко, И.В. Плюгина // Журнал российского права. — 2010. — №10.
10. Карачурина Л. Иммиграционная политика Германии: успешный — неуспешный опыт / Л. Ка-рачурина // Мировая экономика и международные отношения. — 2008. — №7. — С. 50-60.
11. Крошенко М., Алексенцева Ю. Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве / М. Крощенко, Ю. Алексенцева.//Человек и Труд. — 2011. — №4.
1 Доклад Генерального секретаря ООН «Международная миграция и развития» 2 августа 2010 г. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UND0C/GEN/N10/470/06/PDF/N1047006.pdf?0penElement
2 Trends in international migrant stock: The 2008 Revision. CD-ROM Documentation. P0P/DB/MIG/Stock/Rev/2008 — July 2009 http://esa.un.org/migration/.
3 Trends in international migrant stock: The 2008 Revision. CD-ROM Documentation. P0P/DB/MIG/Stock/Rev/2008 — July 2009/ http://www.un.org/esa/population/migration/UN_MigStock_2008.
4 Миграция в России: о модели правового регулирования (Хабриева Т.Я.) Журнал российского права. — 2008, — №7.
5 О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации Л.В. Андриченко, В.О. Елеонский, Т.Я. Ха-бриева,//Журнал российского права. — 2003 г. №4.
6 Введение к книге «Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика»/ под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова / МОМ, ФМС России, ОБСЕ. — М.: ИТ «АдамантЪ». 2009. С. 19-36.
7 Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты (О.В.Фомичева).//Миграционное право. — 2008. — №3.
8 Иммиграционная политика Австралии: особенности и возможности применения в России Миграционное право. — 2007, — №2.
9 Современные черты миграционных процессов и миграционной политики в странах Западной Европы (Брус В.А. Конституционное и муниципальное право. — 2010. — №12.
10 Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве (М.Крощенко, Ю. Алексенцева).
11 Динамика развития миграционного законодательства в современной России (Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В.)//Журнал российского права. — 2010. — №10.
12 Иммиграционная политика Германии: успешный — неуспешный опыт (Л. Карачурина) «Мировая экономика и международные отношения», 2008, №7, с. 50-60
