CC BY
47
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
ОПЫТ КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
ВЛАДИМИР МИХАЙЛОВИЧ РЕДКОУС,
доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14. - административное право,
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируется опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве Содружества Независимых Государств.
Ключевые слова: миграция; миграционное законодательство; правовое пространство; государства СНГ; миграционная политика; органы внутренних дел; миграционные органы.
Annotation. The article analyzes the experience of the codification of immigration legislation in the legal space of the Commonwealth of Independent States.
Keywords: migration; migration legislation; legal space; CIS countries; migration policy; bodies of internal affairs; immigration authorities.
Развитие миграционного законодательства Российской Федерации ставит на повестку дня вопрос его кодификации и принятия единого базового документа в области миграции - Миграционного кодекса Российской Федерации. Этот вопрос уже поднимался российскими законодателями, однако до логического завершения доведен не был. Предполагается, что Миграционный кодекс будет состоять из двух частей - общей и особенной; в общей части будут определены основные понятия, а в особенной части - перечень существующих миграционных режимов, порядок получения виз, особенности регистрации иностранцев в России1.
В настоящее время в нашей стране общественные отношения в области миграции регулируют: Конституция Российской Федерации2, федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»3; Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»4, а также большое количество подзаконных нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы. Этот правовой массив и предполагается кодифицировать на общих принципах правового регулирования в области миграции населения и
осуществления государственной миграционной поли-тики5.
В Российской Федерации реализуется Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Президентом РФ 13 июня 2012 г.6, целями которой являются: обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации; стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации; содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей. С учетом этих основных требований и должно осуществляться совершенствование миграционного законодательства и наполнение Миграционного кодекса7.
В правовом пространстве СНГ только одно государство - Азербайджанская Республика - имеет свой миграционный кодекс - Миграционный кодекс Азербайджанской Республики от 2 июля 2013 г.8 Настоящий Кодекс регулирует отношения в сфере выезда граждан Азербайджанской Республики из страны, въезда их в страну, въезда иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанскую Республику и выезда их из Азербайджанской Республики, временного пребывания в Азербайджанской Республике, выдачи им разрешений для временного и постоянного проживания, регистрации, прав и обязанностей участников миграционного
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
процесса, трудовой миграции, а также государственного контроля за миграцией и борьбы против незаконной миграции. Указывается, что правила, установленные настоящим Кодексом, не применяются к внутренней трудовой миграции9. Предоставление статуса беженца, потеря статуса беженца, лишение статуса беженца, а также документы, выдаваемые лицам, получившим статус беженца, и основы правового положения данных лиц в Азербайджанской Республике регулируются соответствующим законом10. Специальные правила въезда в Азербайджанскую Республику и выезда из Азербайджанской Республики во время мобилизации устанавливаются соответствующим органом исполнительной власти.
Миграционное законодательство Азербайджанской Республики основано на принципах уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, равенства перед законом и справедливости, обеспечения соответствия миграционного законодательства Азербайджанской Республики общепризнанным нормам международного права, применения инновационных методов и обеспечения прозрачности в регулировании миграционных процессов.
Миграционный учет иностранцев и лиц без гражданства - это деятельность в сфере регистрации и обобщения предусмотренных настоящим Кодексом сведений об иностранцах и лицах без гражданства, а также сведений об их перемещении11. Миграционный учет является одной из форм управления миграционными процессами и направлен на обеспечение каждого пребывающего на законных основаниях на территории Азербайджанской Республики иностранца и лица без гражданства установленными Конституцией Азербайджанской Республики12 правами на свободное перемещение, пребывание на территории страны и выбор места жительства и иными правами и свободами, а также на осуществление национальных интересов Азербайджанской Республики в сфере миграции и предотвращение незаконной миграции.
Миграционный кодекс устанавливает, что гражданин Азербайджанской Республики обладает правом на свободный выезд из страны и въезд в страну через пропускные пункты государственной границы. Гражданин не может быть лишен права на выезд из страны и въезд в страну. Устанавливаются случаи возможного временного ограничения права гражданина на выезд из страны. Сведения о гражданах, право на выезд из страны и въезд в страну которых ограничено, должны быть внесены в ограничительные списки межведомственной автоматизированной информационно-поисковой системы «Въезд-выезд и регистрация», и после устранения соответствующих оснований их активный статус должен быть изменен. При возникновении в какой-либо стране чрезвычайной ситуации или опасности для жизни, здоровья и свободы человека, соответствующий орган исполнительной власти, незамедлительно оповестив население Азербайджанской Республики, может рекомендовать гражданам времен-
но воздержаться от поездки в эту страну. Право лиц, допущенных к работе с государственной тайной, на выезд в зарубежную страну на постоянное жительство может быть временно ограничено до истечения срока секретности сведений, к которым они были допущены, однако на срок не более 5 лет.
Иностранцы и лица без гражданства могут въезжать в Азербайджанскую Республику и выезжать из нее при условии прохождения через пропускные пункты государственной границы на основе паспортов и иных документов для пересечения границы. В случаях, если для въезда потребуется виза, иностранцы и лица без гражданства должны получить визу в предусмотренном порядке. При заключении соответствующих международных договоров с зарубежными государствами, а также в случаях, установленных соответствующим органом исполнительной власти иностранцы и лица без гражданства могут осуществить въезд в Азербайджанскую Республику в безвизовом порядке.
Устанавливаются запреты и ограничения, связанные с въездом иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанскую Республику, а также возможность временного ограничения выезда иностранцев и лиц без гражданства из страны; порядок транзитного проезда иностранцев и лиц без гражданства через территорию Азербайджанской Республики, временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике, регистрации иностранцев и лиц без гражданства по месту пребывания, а также категории иностранцев и лиц без гражданства, регистрация которых проводится соответствующим органом исполнительной власти.
Иностранцы и лица без гражданства, желающие временно проживать на территории Азербайджанской Республики, должны получить для этого соответствующее разрешение. В ст. 50 устанавливаются случаи отказа от выдачи (продления срока) иностранцам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание на территории Азербайджанской Республики.
Иностранцы и лица без гражданства, желающие временно проживать и заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью на территории Азербайджанской Республики, должны получить, наряду с разрешением на временное проживание, разрешение на работу.
Иностранцы и лица без гражданства, временно проживающие на территории Азербайджанской Республики не менее двух лет, на основаниях, предусмотренных в ст. 45.0.1-45.0.7 настоящего Кодекса, могут подать ходатайство о получении разрешения на постоянное проживание на территории Азербайджанской Республики. Статья 55 устанавливает случаи отказа от выдачи (продления срока) разрешения на постоянное проживание иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике.
Часть IV Миграционного кодекса посвящена трудовой миграции. Государство регулирует трудовую миграцию путем применения квоты на трудовую миграцию, выдачи разрешений на работу, в том числе
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
выдачи специальных разрешений на посредническую деятельность в трудоустройстве граждан Азербайджанской Республики в зарубежных странах.
Граждане Азербайджанской Республики, достигшие 18 лет, могут заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью в зарубежных странах. При занятии в зарубежных странах оплачиваемой трудовой деятельностью, граждане Азербайджанской Республики, с целью полного обеспечения их прав со стороны государства, в течение одного месяца после приезда в страну назначения должны пройти регистрацию в дипломатическом представительстве или консульстве Азербайджанской Республики в данной стране и представить официальный документ о работе в этой стране.
Каждый иностранец и лицо без гражданства, достигшие 18 лет, после получения в порядке и на условиях, определенных настоящим Кодексом, разрешения на работу посредством привлекающих их на работу юридических лиц, физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, филиалов и представительств зарубежных юридических лиц, может работать в Азербайджанской Республике. Основными условиями для занятия иностранцев и лиц без гражданства оплачиваемой трудовой деятельностью в Азербайджанской Республике являются наличие вакантных рабочих мест, на которые не претендует гражданин Азербайджанской Республики, обладающий профессиональной подготовкой и специальностью, соответствующими требованиям рабочего места, отсутствие возможности обеспечить органами службы занятости потребности работодателей в рабочей силе за счет местных трудовых резервов
Часть V Миграционного кодекса устанавливает правовое положение иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике.
Статья 78 Миграционного кодекса устанавливает основания для выдворения иностранцев и лиц без гражданства за пределы Азербайджанской Республики. Иностранцы и лица без гражданства могут быть выдворены за пределы Азербайджанской Республики в нижеследующих случаях: при установлении меры принудительного выдворения за пределы Азербайджанской Республики за совершение преступления; при применении меры выдворения за пределы Азербайджанской Республики в административном порядке за совершение административного проступка; при принятии решения о выдворении иностранцев и лиц без гражданства за пределы Азербайджанской Республики в соответствии со ст. 79 настоящего Кодекса. К иностранцам или лицам без гражданства, осужденным за совершение преступления, мера принудительного взыскания - выдворение за пределы Азербайджанской Республики применяется в случаях, предусмотренных Уголовным Кодексом Азербайджанской Республики13, и исполняется в порядке, установленном Кодексом Азербайджанской Республики об исполнении нака-
заний14. Иностранцы и лица без гражданства, совершившие административный проступок, в случаях и порядке, предусмотренном Кодексом Азербайджанской Республики об административных проступках15, в административном порядке выдворяются за пределы Азербайджанской Республики. Решение о выдворении принимается и исполняется в порядке, установленном Миграционным кодексом.
Соответствующий орган исполнительной власти принимает решение о выдворении в отношении иностранцев и лиц без гражданства в нижеследующих случаях: при аннулировании визы или решения о продлении срока временного пребывания, либо разрешения на временное или постоянное проживание; если пребывание его на территории Азербайджанской Республики будет признано нежелательным; при отсутствии оснований для проживания в Азербайджанской Республике иностранцев и лиц без гражданства, освобожденных от несения наказания, установленных в ст. 45 настоящего Кодекса; при отказе в предоставлении статуса беженца. Решением о выдворении ставится также ограничение на въезд в страну иностранцев и лиц без гражданства на срок до пяти лет.
Решение о выдворении не принимается в отношении иностранцев и лиц без гражданства, получивших статус беженца, а также получивших политическое убежище со стороны Азербайджанской Республики. В отношении иностранцев и лиц без гражданства, считающихся пострадавшими от торговли людьми -в течение одного года, а в отношении иностранцев и лиц без гражданства, оказывающих помощь органам уголовного преследования, до окончания уголовного преследования не принимается решение о выдворении. В отношении детей, ставших жертвами торговли людьми, решение о выдворении не принимается.
Со времени предоставления иностранцам и лицам без гражданства решения о выдворении на указанных лиц возлагается обязательство покинуть страну в нижеуказанные сроки: лица, освобожденные от несения наказания, виза или решение о продлении срока временного пребывания которых аннулированы, а также лица, пребывание которых на территории Азербайджанской Республики признано нежелательным - в течение 48 часов; лица, разрешение на временное или постоянное проживание которых аннулировано, а также которым отказано в предоставлении статуса беженца - в течение 10 дней.
Решение о выдворении исполняется соответствующим органом исполнительной власти. В решении о выдворении должно быть обосновано выдворение иностранцев и лиц без гражданства за пределы Азербайджанской Республики. Лицо, в отношении которого принято решение о выдворении, должно быть ознакомлено с указанным решением и ему должна быть передана копия решения. В случае, если указанное лицо не владеет азербайджанским языком, в этом процессе должно быть обеспечено участие переводчика. Решение о выдворении может быть обжаловано в суде.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Подача жалобы не приостанавливает исполнения решения о выдворении.
Выдворение иностранцев и лиц без гражданства за пределы Азербайджанской Республики осуществляется в следующих направлениях: 1) иностранец - в страну его гражданства, в случае если это невозможно - в страну, откуда он напрямую приехал в Азербайджанскую Республику; 2) лицо без гражданства - в страну, где он прежде постоянно проживал, в страну, откуда он напрямую приехал в Азербайджанскую Республику, которая хочет его принять и подняла ходатайство об этом; 3) лицо с двойным гражданством - в страну, где он постоянно проживает, или с которой имеются более тесные связи. Соответствующим органом исполнительной власти в вышеуказанные направления передаются сведения о выдворении соответствующим органом исполнительной власти (ст. 81 Миграционного кодекса).
Основания и сроки помещения иностранцев и лиц без гражданства в центры содержания незаконных мигрантов установлены ст. 82 Миграционного кодекса. Иностранцы и лица без гражданства добровольно помещаются в центры содержания незаконных мигрантов в следующих случаях и на следующие сроки: 1) если лицо (вместе с прибывшими с ним членами семьи) обращается с ходатайством о предоставлении статуса беженца -до решения вопроса о предоставлении статуса беженца;
2) если лицо получило статус беженца - до получения работы или места жительства, но не более 3-х месяцев;
3) если лицо выдворяется за пределы Азербайджанской Республики - в течение срока, установленного для выдворения Кодексом Азербайджанской Республики об административных проступках и Кодексом Азербайджанской Республики об исполнении наказаний, а также ст. 79.5 настоящего Кодекса.
Иностранцы и лица без гражданства принудительно помещаются в Центр в следующих случаях и на следующие сроки: 1) при наличии решения соответствующего органа исполнительной власти о задержании в административном порядке - до 24 часов; 2) при наличии решения суда о задержании в административном порядке - до трех дней; 3) при наличии соответствующего решения суда в случаях, предусмотренных ст. 80.2 и 80.3 настоящего Кодекса, - на указанный в решении срок, но не более 6-и месяцев.
Для добровольного помещения в Центр иностранцы и лица без гражданства обращаются с заявлением в соответствующий орган исполнительной власти. К заявлению прилагается документ (при наличии), удостоверяющий личность. Рассмотрев обращение, соответствующий орган исполнительной власти принимает решение о помещении лица в Центр или об отказе в таковом. Для принудительного помещения иностранцев или лиц без гражданства в Центр требуется решение соответствующего органа исполнительной власти или соответствующее решение суда о задержании.
В Миграционном кодексе достаточно подробно регламентированы особенности содержания иностран-
цев и лиц без гражданства в Центре; режим в Центре; правила внутреннего распорядка; права иностранцев и лиц без гражданства, принудительно помещенных в Центр; права иностранцев и лиц без гражданства, добровольно помещенных в Центр; обязанности содержащихся в Центре иностранцев и лиц без гражданства; применяемые в Центре меры взыскания; охрана содержащихся в Центре иностранцев и лиц без гражданства и надзор за ними; обязанности работников Центра; применение физической силы и специальных средств в Центре; надзор за деятельностью Центра.
Таким образом, Миграционный кодекс Азербайджанской Республики является первым примером создания кодифицированного акта в области миграции населения на правовом пространстве СНГ, доказывая возможность объединения в рамках единого нормативного правового акта взаимосвязанных правовых институтов, таких, как: миграционный учет иностранцев и лиц без гражданства (гл. 2); выезд граждан Азербайджанской Республики из страны и въезд их в страну (гл. 3); въезд иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанскую Республику, выезд их из Азербайджанской Республики и временное пребывание в Азербайджанской Республике (гл. 4); визы (гл. 5); продление срока временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике (гл. 6); разрешение на временное проживание на территории Азербайджанской Республики (гл. 7); разрешение на постоянное проживание на территории Азербайджанской Республики (гл. 8); государственное регулирование трудовой миграции (гл. 9); регулирование трудовой деятельности граждан Азербайджанской Республики в зарубежных странах (гл. 10); регулирование трудовой деятельности иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике (гл. 11); основы правового положения иностранцев и лиц без гражданства (гл. 12); выдворение иностранцев и лиц без гражданства за пределы Азербайджанской Республики (гл. 13); порядок помещения иностранцев и лиц без гражданства в центры содержания незаконных мигрантов и содержания их там (гл. 14); ответственность (гл. 15). Объединение данных институтов в рамках единого нормативного-правового акта позволяет обеспечить единство и системность правового регулирования в области миграции, достичь более эффективной реализации миграционной политики, что можно использовать и в российских условиях с учетом особенностей формирования российской системы законодательства.
1 Ермакова А. Миграционному кодексу Российской Федерации БЫТЬ?! URL: http://www.garant.ru/article/475171/ (дата обращения: 1 февраля 2016 г.).
2 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Текст Конституции с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
pravo.gov.ru) 1 августа 2014 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. № 31 ст. 4398.
3 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
4 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст.1227.
5 Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2065.
6 Ваше право. Миграция. 2012. № 13.
7 Акимова С.А. Особенности законодательства в сфере миграции в современных государствах // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 18.
8 Утв. Законом Азербайджанской Республики от 2 июля 2013 г. № 713-IVQ. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx-?rgn=62530#B3VX0QSSG8Fp_Vbuhfw дЙгс (дата обращения: 1.12.2015). Неофициальные перевод.
9 Прудников А.С. Незаконная миграция как источник угрозы национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 35.
10 Закон Азербайджанской Республики от 21 мая 1999 г. № 668-^ «О статусе беженцев и вынужденных переселенцев (лиц, переселенных в пределах страны)» // Сборник законода-
тельных актов Азербайджанской Республики. 1999. № 7. Ст. 392; Указ Президента Азербайджанской Республики от 13 ноября 2000 г. № 419 «Об утверждении порядка рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца» // Газета «Азербайджан». 2000. 4 ноября.
11 Прудникова Т.А. Особенности законодательства в сфере миграции в современных государствах // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 38.
12 Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1997. № 1.
13 Уголовный кодекс Азербайджанской Республики от 30 декабря 1999 года // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. № 4. Ст. 251.
14 Кодекс Азербайджанской Республики об исполнении наказаний: утв. Законом Азербайджанской Республики от 14 июля 2000 г. № 908-1Г // Собрание законодательства Азербайджанской Республики, 2000 г., №8, III книга, ст. 586, №12, ст. 835.
15 Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках: утв. Законом Азербайджанской Республики от 11 июля 2000 г. № 906-^ // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики от 2000 г., №8 (кн. 1), ст. 584.
УДК 34 ББК 67
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕГЛАМЕНТАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ СТАХОВ,
заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор, Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Выделяются административные процедуры противодействия коррупции, вскрываются недостатки достигнутого уровня регламентации данных процедур.
Ключевые слова: противодействие коррупции, достоверность, незаконные решения.
Annotation. In the article describes the administrative procedures for combating corruption, revealed the shortcomings of the achieved level of regulation and failures of these procedures.
Ключевые слова: противодействие коррупции, достоверность, незаконные решения
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о коррупции)1 предусматривает комплекс мер по про-
филактике коррупции. В их числе: проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; рассмотрение вопросов правоприменительной
