CC BY
100УДК 34
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
М.Б. Поляков, аспирант,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: polyakov-mb@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются общие положения о нормативно-правовом регулировании лоббистской деятельности в западных странах.
Ключевые слова: лоббизм, лоббистская деятельность, нормативно-правовое регулирование.
Abstract. In this article general provisions of standard and legal regulation of lobbyists' activity in the western countries are considered.
Keywords: lobbyism, lobbying activity, legal regulation.
Развитие определенных политико-правовых институтов требует законодательной регламентации для пресечения и предупреждения возможных нарушений права. Однако, несмотря на довольно широкое распространение лоббизма по всему миру, практика его правового регулирования на сегодняшний день достаточно ограничена и неоднозначна. Так, в одних странах лоббистская деятельность не признается и не требует правового регулирования (например, в Италии), в других - такая деятельность является одной из форм коррупции (например, в Индии). В Соединенных Штатах Америки, Великобритании, Федеративной Республике Германии, Канаде и ряде других стран приняты и действуют законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие лоббистскую деятельность в соответствии с действующим в этих странах законодательством.
В Соединенных Штатах Америки лоббистская деятельность регламентирована несколькими нормативными актами.
Впервые институт лоббизма был зафиксирован в 1789 году первой поправкой к Конституции США, согласно которой Конгресс не должен издавать законов, ограничивающих право народа мирно со-
бираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб.
В 1876 году был принят первый в истории нормативный акт, регулирующий лоббистскую деятельность. Согласно положениям данного закона все лица, осуществляющие лоббистскую деятельность, были обязаны заявить о себе и пройти процедуру официальной регистрации в нижней палате парламента США.
В 1946 году в Соединенных Штатах Америки был принят специальный акт о регулировании лоббистской деятельности, который заменил устаревший на то время закон 1876 года. В положениях нового нормативно-правового акта помимо регистрации лоббистов в палатах парламента было также предусмотрено обязательное налогообложение данного вида деятельности. Однако, в обход вышеуказанного закона, многие лоббисты не регистрировались и занимались «теневой» лоббистской деятельностью. Закон затрагивал только «прямой лоббизм», т.е. «непосредственное воздействие на законодателей посредством личных встреч». Так же его интерпретировал и Верховный суд США в 1954 г.: ввиду коммуникационного процесса «теперь вполне реальны ситуации, когда лоббисту может вовсе не понадобиться личная встреча с конгрессменом... Лоббист может чаще оставаться сам в тени. Нередко бывает, что на самой ответственной стадии обсуждения законопроекта - обычно к моменту голосования - лоббист организует приезд в Вашингтон делегации вполне рядовых в национальном масштабе, хотя, возможно, именитых (по местным критериям) граждан. Каждый такой гражданин получает конкретное задание: одни звонят «закрепленным» за ними конгрессменам или встречаются с ними лично; другие отправляются на пленарное заседание палаты, чтобы своим присутствием оказывать давление на законодателей соответствующих избирательных округов, когда они будут голосовать; третьим вменяется в обязанность «вытащить» на это заседание депутатов, которые намеревались уклониться от голосования. Получается, таким образом, двойственная ситуация: с одной стороны, эти граждане тоже как будто лишь средство в руках лоббиста, но, с другой - в данном случае они сами выполняли прямые лоббистские функции» [1, с. 16].
Несовершенство закона 1946 г. вызывало неоднократные попытки его изменения. Наконец, в декабре 1995 г. президент Клинтон подписал одобренный Конгрессом новый закон «О раскрытии лоббистской
деятельности», который вступил в действие с 1 января 1996 г. Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Сената.
Например, в одном из докладов Комитета по правительственным делам в 1993 г. были определены цель будущего закона, история законодательства по данному вопросу, потребность в новом правовом регулировании, основные проблемы, которые закон будет решать, расходы, связанные с принятием закона, изменения, которые необходимо внести в действующее законодательство, и т. д. Согласно положениям этого доклада цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых профессиональными лоббистами для того, чтобы влиять на деятельность должностных лиц законодательной или исполнительной ветви федерального правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своему правительству с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение и предоставлять правительству информацию.
В новом законе прописаны и установлены:
■ понятийный аппарат, который состоит из почти двух десятков терминов и определений;
■ перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрацион ном документе;
■ сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;
■ сведения, которые должны содержаться в отчетах;
■ обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;
■ обязанности секретаря Сената и клерка палаты представителей;
■ размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т. д.
При этом указано, что действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.
Судя по названию закона, законодатели США, пойдя по пути раскрытия лоббистской деятельности, были озабочены еще большим усилением правового регулирования данной проблемы. В частности, в законе более детально описан понятийный аппарат, требования к лоббисту и его регистрационным документам, обязанности секретаря Сената и клерка палаты представителей.
Немаловажное значение имеет определение круга лиц, которые могут быть лоббистами. По новому закону лоббистом считается
человек, который тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти и получает за свои услуги от клиентов не менее 5 тысяч долларов в течение 6 месяцев [2, с. 58-59].
В §266 действующего закона установлены главные цели лоббистской деятельности:
а) принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов Америки какого-либо законодательного акта;
б) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов Америки какого-либо законодательного акта.
Согласно положениям закона «О раскрытии лоббистской деятельности» лоббисты и лоббистские фирмы обязаны зарегистрироваться у секретаря офиса Сената по общественным записям (Senate Office of Public Records), который доводит всю информацию о лоббисте до общественной инспекции (Public Inspection). Существуют две формы для регистрации: LD-1 - для тех, кто регистрируется впервые, и LD-2 - для тех, кто уже был зарегистрирован ранее.
Каждые полгода (не позднее 14 августа и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на эти дни приходятся праздники или выходные) лоббисты и лоббистские фирмы обязаны выслать детальный отчет о своей деятельности в офис Сената по общественным записям.
В дополнение к опубликованным законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в Конгрессе США, существуют парламентские правила как в палате представителей, так и в Сенате, которые прямо применимы к частным лицам, лоббирующим Конгресс, и могут серьезно повлиять на их деятельность. Эти правила устанавливают этические нормы и правила поведения для депутатов и служащих Конгресса. Кроме того, имеются этические и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов [2, c. 60].
На сегодняшний день в Соединенных Штатах Америки выделяют следующие формы лоббистской деятельности:
■ выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с определением позиций заинтересованных сторон;
■ составление проектов законов, поправок к ним и предложение о внесении их на обсуждение парламента;
■ организация пропагандистских кампаний в пользу или против готовящегося решения (письма, телеграммы, телефонные звонки в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) и т. п.
В Великобритании на сегодняшний день нет отдельного нормативно-правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Регламентация такой деятельности осуществляется положениями нескольких нормативных актов, а также сложившейся политической культурой.
В палате общин и палате лордов британского парламента ведется подробный реестр финансовых интересов всех членов парламента, который содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами-представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации, в чьи обязанности также входит консультирование членов парламента по вопросам этики поведения, разъяснение положений этического кодекса членов парламента, а также всевозможные расследования неподобающего поведения парламентариев.
Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по тому или иному вопросу, должны заявить об этом. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по нему.
В основном работа обеих палат британского парламента проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат. Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен также и в архив палаты лордов, где можно получить архивные документы начиная с 1497 г., и палаты общин - здесь хранятся документы с 1547 г.
В Великобритании действует закон, согласно которому член парламента может официально выступать представителем коммерческих интересов одной из сторон при заключении сделки [2, с. 66].
Конституционные основы лоббистской деятельности в Федеративной Республике Германия закреплены в статье 17 Основного закона, которая гласит: «Каждый имеет право индивидуально или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства» [3, с. 121].
В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, регулирующих такую деятельность. В первую очередь следует отметить «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности бундестага», «Кодекс поведения члена бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге». Рассмотрим подробнее каждый из этих документов.
1. «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно данному положению эксперты из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций могут участвовать в разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в Германии предусмотрен лоббизм на уровне исполнительной власти.
2. «Регламент деятельности бундестага». Регламент разрешает участвовать в деятельности германского парламента экспертам из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.
3. «Кодекс поведения члена бундестага» был принят в 1972 году. Он предоставляет депутатам право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента, однако перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует. Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.
4. «Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге», принятое в 1972 г., считается основным подзаконным актом, регулирующим лоббистскую деятельность в Германии, и преследует ту же цель, что и американский закон, - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию списка лоббистов, в котором указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую цель, американский и немецкий нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге» - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые
денежные средства, т. к. при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.
Основными нормами положения являются:
■ ведение президентом бундестага списков всех союзов;
■ заслушивание обращений представителей союзов при условии регистрации их в списках президента бундестага;
■ возможность получения пропуска в здание бундестага при сообщении требуемых сведений для регистрации в списках;
■ ежегодная публикация перечня союзов в федеральном списке.
Рассмотрение опыта зарубежных стран через призму исторических
решений позволяет систематизировать накопленные знания о лоббистской деятельности для совершенствования этого политико-правового института.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. - М., 1976.
2. Любимов А.П. История лоббизма в России. - М. 2005.
3. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия. Учеб. пособие. - М., 2006.
