CC BY
147
12 июня 2002 г.] № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 24. -Ст. 2253, № 39. - Ст. 3642; 2003. - № 26. - Ст. 2572, № 27. - Ст. 2711, 2716; 2004. - № 24. - Ст. 2335, № 33. - Ст. 3368, № 35. - Ст. 3607, № 50. - Ст. 4950; 2005. - № 30. - Ст. 3104; 2006. - № 50. - Ст. 5303; 2007. - № 1. - Ст. 37, № 6. - Ст. 681, № 10. - Ст. 1151, № 17. - Ст. 1938, № 18. - Ст. 2118, № 31. - Ст. 4008, 4011; 2008. - № 30. - Ст. 3605, 3616, № 48. - Ст. 5517, № 52. - Ст. 6229, 6236; 2009. - № 29. - Ст. 3633, 3640; Рос. газ. - 2010. - 26 апреля.
11. Послание Президента Российской Федерации Медведева Д.А. Федеральному собранию Российской
Федерации 12 ноября 2009 года [Текст] // Рос. газ. -2009. - 13 ноября.
12. Послание Президента Российской Федерации Путина В.В. Федеральному собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года [Текст] // Рос. газ. -2005. - 26 апреля.
13. Состояние гражданского общества в Российской Федерации [Электронный ресурс]: докл. Общественной палаты Российской Федерации. -Режим доступа: сайт Общественной палаты РФ (7 февраля 2007 г.).
УДК 342
А.В. Фомичев, Л.С. Фомичева
ЛОББИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ПОНЯТИЕ И МОДЕЛИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
В конце 1980-х годов в России началась политическая и экономическая модернизация. Обустройство демократического правового государства потребовало тщательного изучения всех современных институтов демократии и овладения механизмами их деятельности. Коренному реформированию была подвергнута политическая система страны, сформирован двухпалатный парламент, созданы институты Президента, парламентского Уполномоченного по правам человека, Конституционного суда и т. д. К числу таких политико-правовых институтов относится и лоббизм, который давно укоренился в развитых демократиях и получил там свое правовое оформление. Статья посвящена анализу этого правового явления, играющего заметную роль в системе государственной власти, в механизме выработки и принятия государственных решений.
Слово «лобби» пришло в английский язык из средневековой латыни. В 40-х годах XVII века в Англии так стали называть вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, где происходили встречи депутатов с лицами, заинтересованными в прохождении тех или иных биллей, но не имевшими возможности присутствовать на пленарных заседаниях палаты. В США этот термин впервые появился
в протоколах конгресса в 1808 году, но он имел уже другое значение.
В современной науке под термином «лоббизм» принято понимать совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами... с целью добиться от этих органов благоприятных для себя решений [1, с. 51]. О.Г. Румянцев и В.Н. Додонов трактуют его как «оказание давления на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом (организация массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны какой-либо группы или частных лиц, цель которого - добиться принятия или отклонения какого-либо законопроекта» [2, с. 159]. На наш взгляд, это усеченное определение лоббизма. Как показывает практика, объектом давления являются отнюдь не только, а может быть, и не столько парламентарии, сколько должностные лица, чиновники исполнительной власти, глава государства, его аппарат и т. д.
По мнению А.П. Любимова, как правовой институт лоббизм - это «совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов
правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений и для активного отстаивания своих интересов» [3, с. 28].
На практике термин «лоббизм» используется и для характеристики отношений между государственными органами, прежде всего парламентом и правительством. Правительство оказывает давление на депутатов с целью «проталкивания» нужного законопроекта, депутаты, в свою очередь, также могут оказывать давление на правительство или министров по тому или иному поводу.
Лоббизм — объективное явление политических систем демократических стран. Правовая основа лоббистской деятельности — гарантия предоставления со стороны правового государства своим гражданам равного и свободного права на участие в принятии решений или в системе легитимного выбора и распределения власти. Так как государственные решения, как правило, затрагивают интересы как отдельных граждан, их групп, так и целых слоев населения, объективно возникает заинтересованность субъектов правоотношений (граждан, политических организаций, должностных лиц) в принятии решений вполне определенных, отвечающих их интересам. Логично предположить, что в ходе политического процесса конкретные лица пытаются оказать давление на структуры власти, должностных лиц, общественное мнение для достижения желаемого результата.
Лоббизму как политико-правовому явлению присущи определенные черты. Группы давления, во-первых, осуществляют посредническую функцию между гражданами и государством. Прежде всего эта функция предполагает обмен информацией: доведение до государственных органов общественных интересов. Во-вторых, группа давления выполняет функцию «организации плюрализма общественных интересов». Обществу лоббизм выгоден уже потому, что сопоставление групповых интересов, оформленное в политических решениях и осуществленное в рамках демократических процедур, создает реальную и эффективную систему «сдержек и противовесов». В-третьих, лоббизм своеобразным образом дополняет систему представительства, делая возможным участие в принятии и реализации политических решений групп, не
имеющих возможности делать это другим образом [1, с. 52]. В силу этого в настоящее время лоббизм все больше понимается как необходимый, естественный и правовой инструмент взаимоотношений власти (должностных лиц, чиновников) и общества (граждан) [3, с. 29].
Очевидно, что развитие гражданского общества в России должно идти по пути предоставления гражданам больших прав, свобод и возможностей законным образом влиять на принятие государственных решений, участвовать в управлении делами государства, контролировать власть. В этой связи понятен тот интерес, который российские исследователи проявляют к институту лоббизма, ставшего заметным элементом демократических политических систем стран Запада. Особое внимание отечественная литература уделяет исследованию этих институтов в США и ФРГ, предложивших свои модели правового регулирования лоббистской деятельности.
В США такое регулирование осуществляется с 1946 года, когда конгресс принял соответствующий закон. Основная его идея заключалась в том, чтобы сделать лоббирование гласным и исключить возможность коррупции [4, с. 94]. Согласно закону, организация или физическое лицо, предпринимавшие давление на конгресс, были обязаны регистрировать своих лоббистов у секретаря сената и клерка палаты представителей. При этом они обязаны были сообщать область своих интересов в законодательной сфере. Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность, однако устанавливал ответственность за нарушение предписаний (5 тыс. долл. либо тюремное заключение на срок до 1 года, либо то и другое) [5, с. 171-175].
Многочисленные скандалы в этой сфере свидетельствовали, что закон не устранил коррупцию. Предпринимавшиеся впоследствии попытки путем внесения в него поправок ограничить лоббистскую деятельность успеха не имели. Поэтому конгресс был вынужден принять новый закон о раскрытии лоббистской деятельности, вступивший в действие в 1996 году. Цель нового закона — «обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания
влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной или исполнительной ветвей федерального Правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к Правительству с петициями об исправлении несправедливостей; свободно выражать свое мнение Правительству и предоставлять информацию своему Правительству». В новом законе прописаны и установлены: а) понятийный аппарат, состоящий почти из двух десятков терминов и определений; б) перечень сведений, которые должен отразить лоббист в регистрационном документе; в) сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; г) сведения, которые должны содержаться в отчетах; д) обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; е) обязанности секретаря сената и клерка палаты представителей; ж) размеры штрафа за нарушения норм лоббистской деятельности и т. д. [3, с. 46]. В законе подчеркнуто, что его действие распространяется на лоббистскую деятельность как в конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.
Таким образом, законодатели пошли по пути усиления и ужесточения правового регулирования лоббистской деятельности. Необходимость этого объяснялась тем, что официальные списки лоббистов в конгрессе США оказались лишь частью профессионального лобби. За рамками регистрации оказались многие организации и лица, которых условно можно разделить на следующие группы: лоббисты-профессионалы, работавшие без регистрации, но имевшие официальное представительство в конгрессе; лоббисты-профессионалы, выполнявшие свою работу без регистрации; профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладавших большими связями и влиянием; непрофессиональные лоббисты, обладавшие необходимыми связями и влиянием и привлекавшиеся к этой работе периодически. Конгресс устанавливал, что нормы закона о лоббистской деятельности не применяются к фактам или деятельности, регулируемым федеральным законом о коррупции, и не должны истолковываться как отменяющие какое-либо положение указанного закона [6, с. 68]. Многие исследователи лоббизма полагают, что американская модель регулирования лоббистской
деятельности очень громоздкая и сложная и что ее следовало бы упростить для большего обеспечивания конституционных прав граждан.
В ФРГ утвердилась другая модель правового регулирования лоббистской деятельности. В отличие от США в Германии представительство интересов называют не лоббизмом, а деятельностью групп интересов. Здесь также сложилась и успешно функционирует система различных объединений, союзов, ассоциаций, которые представляют те или иные интересы в органах государственной власти. Только в западной части ФРГ их около 5 тысяч. Наиболее влиятельные группы интересов представлены в сфере экономики (профсоюзы, союзы предпринимателей и др.). Без «консультаций» с этими группами власти, как правило, не принимают сколько-нибудь значимых решений по вопросам хозяйствования, предпринимательской деятельности и т. д. [Там же].
Единого законодательного акта о лоббизме в ФРГ нет. Нормы, регулирующие эту деятельность, распылены по разным нормативно -правовым актам. Правовой основой лоббистской деятельности можно считать пункт 1 статьи 9 Основного закона, закрепившего право всех немцев образовывать союзы и общества, а также статью 17, которая дает право каждому «индивидуально или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства» [7, с. 156, 162]. Данное конституционное положение обычно истолковывается в ФРГ как право союзов требовать участия в законодательном процессе и в управлении делами государства. Впрочем, петиционное право оказалось малоэффективным для групп интересов, так как не предусматривает в отличие от США право этих групп публично выражать свои позиции в ходе рассмотрения прошений. Попытки социал-демократов в конце 1960-х годов изменить ситуацию путем внесения поправок успеха не имели, в результате чего была упущена возможность изменить исторически сложившуюся роль петиционного права [8, с. 113].
Взаимоотношения лоббистов и депутатов достаточно подробно регулирует положение от 21 ноября 1972 года «О регистрации союзов и их представителей при Бундестаге», которое рассматривается как основной акт в этой
сфере. Цель принятия этого положения — сделать более открытым влияние групп интересов. Условием заслушивания представителей групп интересов становилась их регистрация в списках, ведущихся президентом Бундестага. Регистрация не является обязанностью этих групп, но поощряется возможностью заслушивания их представителей в комитетах и комиссиях, а также выдачей пропуска в здание Бундестага. Зарегистрированные группы должны сообщать: название и место нахождения союза; состав правления; область интересов союза; количество членов; имя председателя союза и адрес представительства при Бундестаге и федеральном правительстве. Ежегодно списки союзов публикуются президентом Бундестага в «Федеральном вестнике» [8, с. 113].
Сравнивая американский закон и немецкое положение, можно заметить следующие различия: во-первых, американский закон распространяется как на физические, так и на юридические лица, в то время как немецкий относится только к юридическим лицам; во-вторых, германский закон в отличие от американского не требует от групп интересов указывать те финансовые средства, которые они получают и расходуют на лоббистскую деятельность.
Другим нормативно-правовым актом, регулирующим лоббистскую деятельность в ФРГ, является Кодекс поведения члена Бундестага. Этот акт регулирует поведение так называемого внутреннего лоббиста. Пункт 8 кодекса устанавливает, что депутату, занимающемуся за вознаграждение проблемами, которые находятся на рассмотрении комитета, необходимо перед началом слушания «объявить о своей заинтересованности, если она пока неизвестна» [Там же. С. 114]. Следует оговориться: депутат Бундестага (в отличие, например, от своих коллег в США и Франции) имеет право на законной основе получать дополнительное вознаграждение. Это породило практику установления широких взаимных контактов между лоббистами и депутатами, «сверхвозможности» групп интересов, следствием чего стало уголовно ненаказуемое поощрение услуг депутатов, утаивание значительных средств от контроля общества. Все попытки ограничить возможности депутата подработать «на стороне» пока по понятным причинам успехом не увенчались, но вне стен
парламента вызвали бурную дискуссию, требование внести соответствующие изменения в законодательство.
Важное место в системе правового регулирования лоббистской деятельности в ФРГ занимают различные ведомственные акты. Так, статья 73 Регламента Бундестага предусматривает возможность проведения парламентскими комитетами общественных слушаний с участием представителей по возможности большего числа групп интересов для получения необходимой информации. При этом преимущества получают группы, внесенные в регистрационный список.
Взаимоотношения представителей групп интересов с министрами и канцлером установлены статьей 10 Регламента деятельности федерального правительства. Регламент предусматривает возможность обращения групп интересов к членам правительства, курирующим их вопрос, с целью выработки общей политики [9, с. 254—268]. Статья 23 Единого положения о федеральных министерствах закрепляет право союзов на участие в разработке законопроектов на министерском уровне. Исключение составляют лишь представители тех союзов, чье влияние не распространяется на всю территорию ФРГ. Как показывает практика, именно на этой стадии, взаимодействуя с конкретными чиновниками министерств, группам интересов удается наиболее подробно изложить свое мнение и добиться лучших результатов [8, с. 114—116].
Сказанное выше позволяет согласиться с мнением, утвердившимся в отечественной литературе, что германская модель правового регулирования лоббистской деятельности характеризуется «применением косвенного инструментария и отсутствием законодательства прямого действия» [10, с. 39]. Такой подход характерен и для других стран — членов ЕЭС.
Таким образом, нельзя не признать, что современное гражданское общество характеризуется широкой практикой лоббистской деятельности, которая является неотъемлемой частью механизма принятия и последующей реализации государственно-властных решений.
В России в условиях обновления гражданского общества, происходящего на фоне глубоких политических и экономических преобразований,
перед законодателями также объективно встала задача формирования института лоббизма. Безусловно, в нашей стране иная ситуация и иные традиции. Так, до 1980-х годов бытовало мнение, что у нас в стране не только нет, но и не может быть такого явления, как лоббизм. Однако столь расхожее мнение не выдерживает серьезной критики. Лоббизм в стране существовал всегда, но он был монополизирован КПСС или ее структурами либо находился в тени и проявлялся в весьма своеобразной форме («есть мнение: принять, отклонить, снять и т. д.»). Лоббировать могли те, кто имел доступ к власти, верховной или местной, при том, что сами термины «лоббист», «лоббировать» считались вульгарными и даже ругательными [3, с. 29].
В период реформ 1990-х годов теневой лоббизм принял угрожающий для существования России характер, проявившийся как в самых вульгарных, примитивных, так и в изощренных формах. В средствах массовой информации стало общим местом называть стоимость прохождения закона в Государственной думе, того или другого решения в структурах исполнительной власти и администрации президента. Сегодня, по общему мнению, лоббизм и профессиональные лоббисты существуют во всех органах федеральной и местной власти. Характерными признаками и чертами теневого лоббизма является то, что на поверхности видны только самопринимаемое или принятое решение и тот, кто представляет и принимает решение. За кулисами лоббизма и в тени остаются настоящий заказчик, другие участники цепочки, материальное вознаграждение за конечный результат и т. д. А.П. Любимов считает, что причинами теневого лоббизма могут быть: отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность; отсутствие приемлемых механизмов в экономике и желание получить льготное налогообложение и иные льготы; наличие значительной теневой экономики; передел собственности, сфер политического и экономического влияния; особый интерес монополистов и олигархов; геополитический и экономический интерес других стран [Там же. С. 32].
Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, требует незамедлительного правового урегулирования
лоббистской деятельности. Его главная цель -вывести лоббистскую деятельность из тени, сделать процесс продвижения лоббистских интересов прозрачным и тем самым уменьшить коррумпированность власти. При этом следует придать процессу взаимодействия общества (граждан) и власти организованный, законный, позитивный и конкурентный характер. [Там же. С. 34-35]. При разработке соответствующего законодательства важно использовать приемлемые положения законодательства других стран, тщательно проанализировать накопленный там опыт его применения, учесть отечественную специфику.
Конституционно-правовой базой такого законодательства могли бы стать статьи 3, 32 и 33 Конституции РФ, где закреплены: право народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Как известно, работу над законопроектом в сфере регулирования взаимоотношений власти и общества в начале 1990-х годов начал еще Верховный Совет РФ. Государственная дума в свою очередь дважды проводила парламентские слушания по этому вопросу. Наконец, субъектом права законодательной инициативы в российский парламент был внесен законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Предложенный законопроект, однако, вызвал серьезную критику. К числу его недостатков оппонентами были отнесены: отсутствие положений, допускающих осуществление лоббистской деятельности в законодательных и исполнительных органах государственной власти со стороны субъектов РФ; отсутствие норм, устанавливающих порядок деятельности лоббистов, их финансирования, налогообложения и регистрации; отсутствие механизма ответственности за нарушение правил о лоббистской деятельности в органах власти и т. д. [Там же. С. 31-32].
Однако впоследствии интерес к данному законопроекту заметно спал: видимо, для определенной части политической элиты (однако не
для общества) он перестал быть актуальным. Дискуссии переместились в теоретическую плоскость и были связаны с формулированием концепции будущего закона. Ряд специалистов полагают, что концепция проекта закона не должна содержать строгих запретительных норм и положений, поскольку лоббисты их будут избегать. Следовательно, закон должен быть регистрационным и посвящен лишь правам и обязанностям лоббистов. Очевидно, такой подход устроил бы прежде всего тех, кто уже преуспел в лоббистской деятельности. Другая часть специалистов исходит из того, что закон должен быть базовым и регулятивным, по возможности всеобъемлющим, чтобы на подзаконное регулирование оставалась совсем незначительная
и технически-процедурная часть норм. В то же время предпочтительно, чтобы он был рамочным и каждый из субъектов федерации в его развитие мог бы принимать свои нормативно-правовые и подзаконные акты [3, с. 35—36].
Подводя итог, можно сделать вывод: лоббизм — это объективное явление политической жизни любого сколько-нибудь развитого общества. Его бессмысленно (и не следует) запрещать, однако нужно ввести в рамки закона, чтобы, с одной стороны, обеспечить выражение в органах власти как интересов общества в целом, так и групповых интересов, а с другой — попытаться минимизировать коррупцию в эшелонах власти федерального, регионального и местного уровня.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Зяблюк, Н.Г. Лоббизм в США как политический институт [Текст] / Н.Г Заблюк // США: экономика, политика, история. — 1995. — № 1.
2. Румянцев, О.Г. Энциклопедический юридический словарь [Текст] / О.Г. Румянцев, В.Н. Додо-нов. — М., 1997.
3. Любимов, А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм (сравнительный анализ) [Текст] / А.П. Любимов. — М., 1999.
4. Росс, У. Лоббисты в Конгрессе [Текст] / У. Росс // США: экономика, политика, история. — 1994. — № 4.
5. США: Конституция и законодательные акты [Текст]. — М., 1993.
6. США. Закон о реорганизации Конгресса [Текст] // Бизнес и политика. — 1996. — № 9—10.
7. Конституции зарубежных стран [Текст] / автор-сост. В.В. Маклаков. — 2-е изд. — М., 2008.
8. Смирнов, В.В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы [Текст] / В.В. Смирнов, С.В. Зотов // Государство и право. — 1996. — № 1.
9. ФРГ. Конституция и законодательные акты [Текст]. — М., 1991.
10. Белов, В. Лоббистская деятельность в ФРГ [Текст] / В. Белов, К. Вяткин // Бизнес и политика. — 1995. — № 4.
УДК 347.23
А.А. Тебряев
ЮРИДИЧЕСКИМ СОСТАВ - ОСНОВАНИЕ ПРАВОПРЕЕМСТВА
Юридический состав — это сочетание юридических фактов, в силу нормы права необходимых для наступления юридических последствий. И во всех случаях это самостоятельные юридические факты, которые при определенных обстоятельствах могут «единолично» порождать юридические последствия.
Гражданское правоотношение не может рассматриваться в качестве юридического факта, так как само по себе гражданское правоотношение не
порождает юридических последствий, и только его связь с юридическим фактом (при условии наличия иных общих предпосылок) влечет его движение либо иные юридические последствия, включая правопреемство.
Правоотношение представляет собой сложившуюся правовую категорию и имеет свое доктринальное определение, не нуждающееся в пересмотре в связи с уяснением такого понятия, как юридический факт.
