CC BY
179
К вопросу о нормативно-правовом регулировании лоббистской
деятельности в Германии
Вырва П. А.1
Ключевые слова: законодательство Германии, регулирование лоббистской деятельности, недопустимые способы лоббирования, коррупционный лоббизм, предупреждение коррупционного лоббизма, политические партии Германии, депутат немецкого Бундестага, распорядок немецкого Бундестага, уголовный кодекс Германии.
Аннотация. Статья посвящена исследованию немецкого законодательства относительно вопросов регулирования лоббистской деятельности. Объектом исследования выступают общественные отношения в области взаимодействия граждан и организаций с органами государственной власти, с целью продвижения и принятия решений, выгодных заинтересованным группам. Предметом исследования выступают действующие законы и подзаконные акты Германии. Автор анализирует определение лоббистской деятельности в Германии, выделяет его специфические особенности. Отдельное внимание отведено исследованию специализированных нормативно-правовых актов регулирования лоббизма в Германии. Вместе с тем указываются недостатки и дискуссионные положения относительно действующих немецких правил регулирования лоббизма. Особое внимание удалятся вопросам предупреждения недопустимых способов лоббирования, в частности, коррупционного лоббизма. В этой связи в статье представлен анализ конституционно-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых механизмов предупреждения недопустимых способов лоббизма.
DOI: 10.21681/2412-8163-2017-2-46-49
и современном демократическом государстве одна из ключевых ролей отведена парламенту. Основной функцией парламента является принятие законов, которые выражают компромиссную волю общества, отражают интересы граждан и их организаций [1, с. 5]. Одним из основных механизмов воздействия граждан и организаций на органы представительной власти является лоббирование. Именно с помощью лоббирования заинтересованные группы добиваются принятия выгодных решений.
На сегодняшний день лоббирование в России не имеет законодательного закрепления, отсутствуют специализированные акты, регулирующие данный политико-правовой феномен. Предпринимаемые уже второе десятилетие попытки принятия закона, регулирующего лоббистские правоотношения, до сих пор не увенчались успехом. Однако, несмотря на отсутствие правил, регулирующих лоббизм, само явление, в России широко распространено и встречается повсеместно [4, с.119-121].
Мы убеждены, что рано или поздно институт лоббизма будет урегулирован российским законо-
дательством и, судя по литературе, подготовка к этому идет достаточно интенсивно.
В этой связи чрезвычайно полезным может оказаться зарубежный опыт, в частности, немецкий. Ведь Германия как и Россия относится к континентальной системе права, в которой закон является основным источником права, существует единая иерархичная система источников права и осуществляется деление права на отрасли.
Под лоббизмом в Германии понимается попытка или процесс давления на депутата группами интересов [15, с. 132]. Многие из ученых лоббизм отождествляют с деятельностью союзов, объеденных общностью интересов (нем. 1^ете$$ететЬапйе). Именно такие союзы осуществляют давление на парламентариев и играют огромную роль при принятии законов. Союзы, объединенные общностью интересов (ШегеззепуегЬапёе) - это такие группы давления, которые объединились на длительный срок с целью оказания давления на принятие государственных решений, при этом, не являясь политической партией. К таким союзам и объединениям в частности относятся союзы работодателей, союзы и ассоциации промышленников, союз по-
1 Вырва Петр Александрович, аспирант кафедры деликтологии и криминологии Юридического института ФГАОУ ВО «Сибирский федеральный университет», Российская Федерация, г. Красноярск. E-mail: [email protected]
страдавших в результате военных действий, союзы инвалидов, научные союзы и объединения искусствоведов, церковные союзы и другие [13, с.18].
Стоит отметить, что лоббизм в Германии отождествляется с деятельностью союзов и объединений, поскольку на слушания немецкого Бундестага допускаются только объединения, зарегистрированные в специальном реестре лоббистов при немецком Бундестаге.
В соответствии со статьей 70 Регламента Бундестага (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages), для получения информации относительно предмета предстоящего обсуждения возможно проведения слушаний в немецком Бундестаге [8]. При проведении такой процедуры заслушивают экспертов или представителей заинтересованных групп, либо иных лиц, обладающих необходимой информацией. Как правило, лица, допущенные к слушаниям, пытаются непосредственно донести свою волю до парламентариев и повлиять на них.
К слушаниям допускаются объединения, союзы и иные организации, зарегистрированные в реестре лоббистов при немецком Бундестаге. Физические лица не имеют возможности зарегистрироваться в качестве лоббистов и осуществлять попытки воздействия на органы власти путем выступления на заседаниях немецкого Бундестага. В этой связи понятие лоббист (лоббирование) приравнивается к деятельности союзов, объединений и групп интересов, на которых законодательно возложена функция лоббирования своих интересов.
Вместе с тем, распорядок немецкого Бундестага не содержит правил осуществления лоббистской деятельности, а также норм ответственности за осуществление недозволенных форм лоббизма. Такое положение вызывает критику со стороны ряда немецких ученых. Тем более, что на уровне Европейского Союза существуют кодекс этического поведения лоббистов и установлены меры ответственности для лоббистов, вплоть до исключения лоббиста из реестра лоббистов, а это означает запрет осуществления лоббирования в Европейском Парламенте [11].
Наряду с союзами и общественными объединениями основными представителями лоббистской деятельности являются профсоюзы. Связано это с тем, что с одной стороны, профсоюзы могут оказывать влияние на принятие решения, будучи крупными общественными объединениями, представляющими большое количество людей. С другой стороны, большая часть депутатского корпуса, как правило, сами являются членами профсоюзов и в своей деятельности могут лоббировать их интересы. «Например, в Бундестаге 11 созыва, больше
половины депутатов имели членство в различных профсоюзах»[13, с.22].
Следует обратить внимание, что в Германии отсутствует специализированной закон, регулирующий лоббистскую деятельность. Более того статья 38 Конституции Германии закрепляет, что депутаты, являясь представителями всего народа, независимы от каких-либо поручений и указаний и подчинены исключительно своей совести.
Наряду с этим статья 17 Конституции Германии закрепляет право за каждым человеком на обращение с просьбой или жалобой в компетентные органы власти, в том числе в представительные органы власти. Данное конституционно право, как указывают немецкие исследователи, является правовой основной осуществления лоббирования. Отмечается, что реализация этого права на сегодняшний день на столь велика, что за последние годы ни одни из важных законопроектов не обошелся без участия лоббистов [9, с. 21]. Возможность обратиться в органы власти существует как на федеральном уровне (в немецкий Бундестаг), так и на региональном уровне (земельные Ландестаги). Допускается подача обращений в письменной и в электронной форме, что предоставляет гражданам возможность осуществлять попытку воздействия на органы власти. На официальных сайтах законодательных органов власти содержатся разделы подачи обращений [5, 6].
Ключевую роль в процессе лоббирования играют политические партии, поскольку они создаются главным образом с целью оказать влияние на формирование политической воли страны. Вместе с тем не все политические партии проходят в парламент, в результате часть определенных интересов может остаться не представленной. В этой связи не исключены ситуации воздействия отдельных физических или юридических лиц на политические партии или их отдельных представителей, с целью продвижения чьих-либо узких интересов.
Закон Германии «О политических партиях» предусматривает возможность получения политическими партиями пожертвований, в результате чего партии становятся основным объектом финансирования со стороны крупных предприятий или промышленных групп. Правила получения пожертвования предусмотрены ст. 25 закона Германии «О политических партиях» [2]. В частности, пожертвования, не превышающие 1000 евро, могут передаваться наличным платежом. Если сумма пожертвований в течение года превышает 10000 евро, необходимо указать имя и адрес дарителя, а также общую сумму пожертвования. Если сумма пожертвования превышает 50000 евро, об этом незамедлительно извещается Президент Бундестага, а также
К вопросу о нормативно-правовом регулировании лоббистской деятельности в Гэрмании
информация относительно суммы пожертвования и дарителя отражается в издании Бундестага (Bundestag Drucksache - BT-Drs).
Вместе с тем немецкое законодательство устанавливает запреты получения пожертвований от публично-правовых образований, парламентских фракций, представителей местного самоуправления; пожертвования от политических фондов, благотворительных и религиозных организаций; пожертвования от иностранцев, превышающие 1000 евро; пожертвования от предприятий, принадлежащих государству или управляемых государством, если доля государственного участия в данных организациях превышает 25%, и другие пожертвования (абзац 2 ст. 25 закона Германии «О политических партиях»). Недопустимые пожертвования следует переводить Президенту Бундестага незамедлительно, либо не позже подачи годового отчета.
Наряду с политическими партиями важная роль в процессе лоббирования отведена депутатам немецкого Бундестага, поскольку именно депутаты наделены полномочиями по формированию немецкого законодательства, правом законодательной инициативы, правом голоса по вопросам принятия или отклонения того или иного законопроекта.
Законом Германии «О правовых отношениях участника немецкого Бундестага» (Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages) предусмотрены правила и возможности получения подарков, а также случаи, позволяющие депутатам заниматься иной деятельностью, в том числе и оплачиваемой [3].
Статья 44а закона Германии «О правовых отношениях участника немецкого Бундестага» устанавливает возможность осуществлять профессиональную или иную деятельность наряду с депутатской деятельностью, если иная деятельность не будет вредить депутатской. Получение подарков и иных вознаграждений возможно лишь только в случаях прямо предусмотренных законом. Получение подарков и вознаграждений, которые предоставляются для продвижения личных интересов в немецком Бундестаге, запрещено.
Неправомерно полученные подарки и вознаграждения подлежат изъятию в пользу государства. Президент реализует данное право в течение трех лет с момента получения ненадлежащего подарка. При этом не имеет значение, утратило лицо членство в немецком Бундестаге или нет (абзац 3 ст. 44а закона Германии «О правовых отношениях участника немецкого Бундестага»).
При наличии ситуации, которая может привести к конфликту интересов между депутатскими полномочиями и иной деятельностью, депутату
следует указать и обнародовать такую деятельность. Нарушение данной обязанности может повлечь штраф размером до половины годового депутатского вознаграждения. (абзац 4 ст. 44а закона Германии «О правовых отношениях участника немецкого Бундестага»).
Кроме того, ст. 44б закона Германии «О правовых отношениях участника немецкого Бундестага» обязывает членов немецкого Бундестага установить внутренние правила поведения относительно наличия иной деятельности, наряду с депутатской деятельностью, о случаях, при которых необходимо опубликовать депутатам свои доходы, а также случаях, при которых необходимо опубликовывать получаемые ими пожертвования.
В настоящее время данные нормы закреплены Правилами поведения члена немецкого Бундестага (Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages) [7]. В частности, установлены случаи обязательного декларирования последнего места работы; наличия деятельности в качестве члена правления, наблюдательного совета, совета директоров, консультативного совета или другого органа компании, имеющего иную организационно-правовую форму; наличия иной оплачиваемой деятельности или заключенных гражданско-правовых договоров в период осуществления депутатских полномочий, если сумма дохода превышает 1000 евро в месяц или 10000 евро в год; участие в акционерных обществах и товариществах, если лицо имеет важное экономическое воздействие в них, и другие (§1 Правил поведения члена немецкого Бундестага).
Правила поведения члена немецкого бундестага предусматривают возможность и порядок получения пожертвований отдельными депутатами немецкого Бундестага. Они также могут участвовать в различных семинарах, дискуссиях, круглых столах и иных встречах. И, как отмечается в литературе, лоббисты охотно пользуются данной возможностью, организуют встречи, банкеты и иные способы взаимодействия с теми, от кого зависит принятие решений [9, с. 21].
В целях недопущения коррупционных способов лоббирования, немецкое уголовное законодательство содержит ряд запретов, направленных на предупреждение коррупционного лоббизма.
Прежде всего, государственным служащим запрещено получать подарки и иные вознаграждения за осуществление своих полномочий, а рядовым гражданам запрещено предоставлять вознаграждения государственным служащим за осуществление ими своих полномочий. В противном случае данные действия образует став преступления предусмотренного §331 (получение материаль-
ной выгоды) и §333 (предоставление материальной выгоды) Уголовного кодекса Германии.
Так, в частности, жительница Берлина, будучи государственным служащим, была привлечен к уголовной ответственности за нарушение §331 Уголовного кодекса Германии, получив материальную выгоду в виде подарка стоимостью 200 евро в качестве благодарности [10].
Получение вознаграждение за осуществление действий, не входящих в полномочия государственного служащего запрещены §332 Уголовного кодекса Германии (получение взятки). Предоставление материального вознаграждения за осуществление действий, не входящих в служебные полномочия государственного служащего запрещены §334 (дача взятки) Уголовного кодекса Германии.
Поскольку депутаты не являются государственными служащими, соответственно §331-334 Уголовного кодекса Германии на них не распространяются. До недавнего времени в Германии существовал законодательный пробел, относительно подкупа депутатов, более того, некоторые авторы отстаивали позицию, что данные действия являлись законными, поскольку такие действия отражают свободу депутатского мандата [14, с. 174].
В настоящее время данный пробел ликвидирован, депутатам запрещено принимать материальные вознаграждения за осуществление действий, как входящих, так и не входящих в их служебные полномочия, всем остальным гражданам запрещено предоставлять вознаграждение депутатам за осуществление каких-либо действий §108е (получение и дача взятки носителю депутатского мандата) Уголовного кодекса Германии.
Резюмируя сказанное, следует отметить, что, несмотря на отсутствие специализированного закона о лоббировании немецкое законодательство пошло по пути признания института лоббизма и придания ему легитимных форм на уровне подзаконного нормотворчества, что на наш взгляд, является не маловажным. Наряду с некоторыми аспектами регулирования лоббистской деятельности, которые по-прежнему остаются неурегулированными, в частности, отсутствуют правила поведения и меры ответственности лоббистов в немецком Бундестаге, во всем остальном лоббирование гармонично сочетается с остальными нормами и институтами немецкого права. В настоящее время лоббистская деятельность приобретает все больший размах, в результате чего лоббизм в Германии считается пятой ветвью власти [12].
Литература
1. Актуальные проблемы парламентаризма в России: учебное пособие / под ред. Г.Н. Комковой. Москва : Проспект, 2015. 166 с.
2. Закон Германии «О политических партиях» (Parteiengesetz Stand: 23.08.2011) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/partg/gesamt.pdf
3. Закон Германии «О правовых отношениях участника Немецкого Бундестага» (Abgeordnetengesetz) Stand: 11.7.2014. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gesetze-im-internet.de/abgg/_44a.html
4. Лепехин В. А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования / В. А. Лепехин // Политические исследования. 1998. №. 4. С. 119-121.
5. Официальный сайт немецкого Бундестага раздел подачи петиций [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://epetitionen. bundestag.de .
6. Официальный сайт Правительства Норд Рейн Вестфалия, раздел подачи петиций [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.landtag.nrw. de/portal/WWW/Webmaster/GB_I/I.3/Petitionen/online-petition.jsp
7. Правила поведения члена немецкого Бундестага (Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bundestag.de/parlament/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/anlage1/245178
8. Распорядок немецкого Бундестага (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses) [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.btg-bestellservice.de/pdf/10080000.pdf .
9. Шимановский Д. Лоббизм в Германии // EXRUS.eu. № 68. С. 20-21.
10. Falsch beschenkte Lehrerin darf sich nicht helfen lassen. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.tagesspiegel.de/ berlin/korruptions-posse-in-berlin-falsch-beschenkte-lehrerin-darf-sich-nicht-helfen-lassen/11192882.html
11. Hauschka/Moosmayer/Loeser, Corporate Compliance. 3. Auflage 2016.
12. Leif, Thomas, and Rudolf Speth, eds. Die fünfte Gewalt: Lobbyismus in Deutschland. Vol. 514. Springer-Verlag, 2006.
13. Richter Carolin. Lobbyismus und Abgeordnetenbestechung. Aachen, Shaker, 1997. С. 18.
14. Rolf Klein. Straflosigkeit der Abgeordnetenbestechung. Einer Strafrechtslücke zum 25-jarigen Bestehen. ZPR 1979.
15. Van Schendelen R. Brüssel: Die Champions League des Lobbying // Die fünfte Gewalt: Lobbyismus in Deutschland. 2006. Vol. 514.
