CC BY
288
12. Бурдье П. Социология политики. М.: Socio-Logos, 1993. URL: http://zadocs.ru/voennoe/45433/index.html?page=20
Лаврикова Анастасия Александровна, канд. полит. наук, доц., доц., elav@mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
CONFLICT POTENTIAL OF POLITICAL PARTICIPATION: DEVELOPMENT FACTORS
A. А. Lavrikova
In the article it pays attention to the organizational, social -psychological and personal development factors of conflict potential of political participation. Proposed multifactorial approach to research of the problem of the conflict character of citizens involvement into the political process comprises the macro- and microlevels.
Key words: рolitical participation, conflict potential, political system
Lavrikova Anastasiya Alexandrovna, candidate of political science, docent, elav@mail.ru, Russia, Tula, Tula State University
УДК 323. 2
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ФАКТОР ОПТИМИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН
А.А. Сучкова
Рассмотрены основные принципы создания эффективного правового регулирования лоббистской деятельности в современной России на основе существующего международного опыта. Описан подход к разграничению таких явлений как лоббизм и коррупция, что позволит повысить эффективность борьбы с неконвенциональными методами отстаивания интересов. Предложены возможные направления реализации государственной стратегии по развитию института лоббизма в России.
Ключевые слова: политическая система, лоббизм, лоббистская деятельность, лоббист, лоббистское законодательство, коррупция.
Лоббистское законодательство создано и функционирует на государственном и международном уровнях, например в США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии, Австрии, Голландии, Ирландии, Литве, Польше, Венгрии, Австралии, Новой Зеландии, Филиппинах, регионах Тоскана и Тайвань (всего более двадцати стран мира), а также в межправительственной организации - Европейском союзе. Главной целью правового регулирования
лоббизма во всех государствах была оптимизация политической системы с помощью решения нескольких задач: во-первых, увеличения открытости и прозрачности государственной политики и процесса принятия решений, во-вторых, налаживания взаимодействия общества и власти для развития каналов обратной связи, в-третьих, уменьшения практик использования неконвенциональных методов влияния, в том числе коррупции. Большинство стран не полностью решили поставленные задачи, поэтому для тех государств, где только создаются законопроекты о лоббистской деятельности, таких как Россия, Казахстан, Израиль, Перу, Япония и другие, опираясь на существующий опыт, необходимо предлагать иную точку зрения.
На сегодняшний день в мире существуют две основных модели законодательного регулирования лоббирования: американская (англо-саксонская) и европейская (континентальная). Первая модель характеризуется пониманием лоббизма как узкоспециализированной сферы деятельности профессиональных лоббистов, важное место также отводится системе регистрации, отчетности и ответственности лоббистов. Эта модель действует в таких странах как США, Канада, Австралия, Литва, Польша, Венгрия, Тайвань и др. Вторая модель отличается тем, что в качестве лоббиста могут выступать депутаты парламента, а регулирование направлено на объект лоббизма, а не на субъект и его представителей. Данная модель функционирует в Великобритании, Ирландии, Франции. Германии, Австрии, Голландии и в целом - Европейском союзе. Несмотря на разные подходы к закреплению лоббизма, структура нормативно правовых актов во многом схожа во всех странах. Главными ее элементами являются: 1) трактовка понятия «лоббистская деятельность», 2) определение субъектов лоббизма, 3) описание объектов влияния, 4) раскрытие порядка взаимодействия с представителями власти, 5) выстраивание системы регистрации, отчетности и ответственности лоббистов, 8) образование контролируемого органа с конкретным перечнем его функций, 7) формулирование правил поведения представителей власти с обществом.
Одним из наиболее важных и сложных элементов является определение термина «лоббизм», так как научное сообщество не выработало единого подхода к пониманию данного понятия, поэтому в различных законах встречаются всевозможные трактовки. Первый вариант был предложен в США в 1876 году; затем акт о лоббизме не раз перерабатывался и в 1995 году приобрел современное значение. В Законе «О раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act) лоббирование рассматривается как лоббистские контакты и усилия по их обеспечению, включающие подготовку и планирование этой деятельности, различные исследования и иную работу, предназначенную для использования в ходе таких контактов, а также координацию с лоббистской деятельностью других лиц. На основании данного подхода было построено большинство законов, которые раскрывают явление через понятие влияния по отношению к органам власти, например, в Австралии, Польше, Литве и др. Интересные варианты данного термина предлагают российские законопроекты
конца 90-х и начала 2000-х годов, которые были отклонены Государственной Думой РФ (табл. 1).
Таблица1.
Законопроект Подход к пониманию термина «лоббизм»
Законопроект № 96700123-2 «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1996 г. Лоббистская деятельность - взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов
Законопроект № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1997 г.
Законопроект № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 2003 г. Лоббистская деятельность - взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти
Законопроект № 22-16 Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», 2003 г. Лоббистская деятельность - деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений
Законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления», 2013 г. Продвижение интересов коммерческой организации или индивидуального предпринимателя в органах государственной власти и местного самоуправления - устное или письменное взаимодействие представителя интересов с должностным лицом органа государственной власти или местного самоуправления в предусмотренном настоящим Федеральным законом порядке с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами нормативных актов, политических, экономических, административных и иных решений в интересах коммерческой организации или индивидуального предпринимателя, от имени которых действует представитель интересов
Ключевая проблема в выделении понятия «лоббирование» лежит в разграничении конвенциональных и неконвенциональных методов отстаивания интересов. Существует большое количество подходов к соотношению лоббизма и коррупции. В одних странах их отождествляют (Италия, Индия), в других
предлагают новое понятие «теневой лоббизм», таким образом, рассматривая их как две составляющие одного явления.
Несмотря на это, можно выделить несколько концептуальных различий между данными понятиями:
• во-первых, при использовании коррупции как метода отстаивания интересов объектом влияния могут стать любые социальные и политические институты, но привлечение лоббистских методов возможно, только если в качестве него выступают органы государственной власти, поэтому коррупция как явление возникло раньше лоббизма, появившегося с возникновением первых государств;
• во-вторых, главной характеристикой коррупционной деятельности является использование неформальных контактов и экономических взаимоотношений, тогда как лоббистские методы и технологии основаны на привлечении законодательно закрепленных, формальных каналов продвижения интересов;
• в-третьих, лоббистская деятельность всегда осуществляется в рамках правового поля, вне зависимости от политических традиций и уровня развития гражданского общества;
• в-четвертых, идеологический смысл лоббизма как части института представительства заключается в эффективном функционировании политической системы по средствам информирования государства об актуальных проблемах общества для коррекции процесса принятия и реализации политических решений. Таким образом, если будет налажена эффективная система отставания интересов с помощью лоббистских методов, в том числе через создание необходимого законодательства, коррупция как технология влияния -перестанет играть важную роль во взаимодействии с властью и уступит место более совершенной и современной модели -развивающемуся институту лоббизма;
• в-пятых, интересы, отстаиваемые с помощью лоббистских методов и технологий, всегда носят актуальный и общественно значимый характер, тогда как коррупция направлена на продвижение частных и экономически выгодных интересов.
Второй элемент структуры - это определение субъекта лоббизма. Основываясь на американском законе, большинство стран выделяют профессиональных лоббистов, не учитывая других возможных участников взаимодействия общества и власти. Lobbying Disclosure Act классифицирует субъектов лоббизма на индивидуальные (лоббисты) и коллективные (лоббистские фирмы) и предлагает следующие трактовки: лоббист - любое физическое лицо, являющееся либо штатным служащим клиента, либо нанятым за денежное или иное вознаграждение и оказывающее услуги, которые включают не менее двух лоббистских контактов. Но таковым не считается лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в течение полугода на оказание услуг данному клиенту. Лоббистская фирма - любое физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют в
качестве лоббистов от имени клиента при условии, что им не является сама фирма. Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act) в Канаде делит лоббистов на консультантов (consultant Lobbyists), корпоративно встроенных (in-house lobbyists corporate) и встроенных от организации (in-house lobbyists organizations) лоббистов, разница заключается в их роли внутри предприятия - клиента, интересы которого они отстаивают. В Австралийском законе Lobbyists registration scheme данное понятие рассматривается довольно широко: субъект лоббизма - физическое или юридическое лицо, которое представляет клиента в процессе взаимодействия с государственными министрами и официальными лицами. В Великобритании на основе Кодекса гражданской службы (Civil blervice Code) представлять интересы заинтересованных групп в парламенте могут его депутаты, если предварительно заявят о своей позиции и своем клиенте. В российских законопроектах нет единой логики в описании кто может стать лоббистом, только профессиональные или иные субъекты, индивидуальные или коллективные (табл. 2).
Корпоративистский подход настаивает на понимании лоббизма через профессиональную сферу, отводя лоббистам важнейшее место в институте представительства. При использовании данной модели исключаются роль иных субъектов лоббизма, а также самостоятельная деятельность разнообразных групп давления вне зависимости от актуальности и уровня общественной значимости их интересов. Плюралистический подход, основываясь на этих недостатках, предлагает расширить количество возможных лоббистов, понимая под данным термином не профессиональные ассоциации, а группы интересов активно влияющие на власть. Для повышения эффективности законодательства о лоббистской деятельности необходимо уравнять права всех возможных субъектов лоббизма, независимо от их ресурсной базы, и в связи с этим изменить систему регистрации лоббистов, увеличить доступ к государству.
Таблица 2
Термин «лоббист» в трактовке законопроектов РФ_
Законопроект Подход к пониманию термина «лоббист»
Законопроект № 96700123-2 «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1996 г. Лоббист - гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке
Законопроект № 97801795-2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 1997 г.
Законопроект № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», 2003 г. Лоббист - физическое или юридическое лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность на основании гражданско-правового договора или на основании трудового договора в качестве работника клиента
Окончание табл.2
Законопроект Подход к пониманию термина «лоббист»
Законопроект № 22-16 Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», 2003 г. Лоббист - гражданин, осуществляющий за денежное (гонорар) либо иное вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями, а также сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица
Законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления», 2013 г. Представителями интересов признаются индивидуальные предприниматели, занимающиеся на профессиональной основе продвижением интересов коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления и являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций представителей интересов
Объектами лоббистской деятельности могут выступать органы исполнительной и законодательной власти. В Великобритании, Франции, Польше, Литве и других странах группы интересов могут получить доступ только в парламент, а в США, Европейском союзе, Австралии, Германии лоббисты представлены и в органах исполнительной власти, особенно в правительстве. Во всех странах речь идет о федеральном уровне власти в связи с сосредоточением большого количества ресурсов, только в Австралии на региональном уровне действует Register of lobbysts, регламентирующий лоббистскую деятельность на уровне штатов, кроме штата Северная Территория. Наиболее эффективно будет предоставить доступ группам давления для отстаивания интересов в законодательные и исполнительные органы государственной власти на федеральном уровне, что позволит раскрыть институциональный потенциал лоббирования.
Процесс регистрации, аккредитации, составления отчетности и виды ответственности лоббистов включая ежегодную публикацию их списка? коренным образом не отличаются в разных сраных. Органы, контролирующие и обслуживающие лоббистскую деятельность со стороны объектов и субъектов отстаивания интересов, делятся на общественные и государственные. Первые существуют во Франции (Социально-политический совет), Австрии, Голландии и др.; вторые - в Великобритании (Комитет по стандартизации публичной сферы), Канаде (Центральное бюро регистрации Канады), Польше (Главная комиссия по служебной этике) и др. Данные организации также регулируют процесс взаимодействия лоббистов и власти, основываясь на специальных нормативных актах: в Германии «Регламент деятельности бундестага» разрешает экспертам от профессиональных союзов и ассоциаций отстаивать интересы в парламенте, «Кодекс поведения члена бундестага» 1972 года дает право депутатам представлять интересы групп давления на заседаниях парламента в соответствии с вопросами повестки дня, депутат должен заранее оповестить о том, кто является его нанимателем, в Канаде «Кодекс поведения лоббиста» состоит из ряда
правил и рекомендаций, которые должны ими соблюдаться во время работы в органах власти.
В современной России существует ряд значительных препятствий для создания лоббистского законодательства: во-первых, рядовые граждане не осознают роли лоббизма в системе представительства интересов; во-вторых, сохранение практик использования неконвенциональных методов отстаивания интересов; в-третьих, нейтральная позиция государства к институту лоббизма. Для преодоления данных проблем необходимо выработать государственную стратегию по развитию института лоббизма, которая будет состоять из нескольких направлений. Во-первых, через средства массовой информации и систему образования следует повысить общий уровень осведомленности общества об институтах политической системы, о функционировании органов государственной власти, о возможности участия граждан в процессе разработки и принятия политических решений, а также сформировать позитивный образ института лоббизма как эффективного и конвенционального механизма отстаивания интересов. Во-вторых, создать лоббистское законодательство, основываясь на принципах: 1) конкретное и понятное разграничение лоббистской деятельности и коррупции, 2) определение лоббирования как общедоступного и удобного механизма отстаивания интересов, 3) признание равенства всех субъектов влияния, 4) понимание в качестве объектов лоббизма федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти, 5) упрощение системы регистрации, аккредитации лоббистов, 6) создание четкого порядка взаимодействия общества и власти. 7) введение этических кодексов поведения лоббистов и др. В-третьих, создать специальные органы государственной власти, деятельность которых заключается в контроле за исполнением лоббистского законодательства и регистрации лоббистов.
Сучкова Анастасия Александровна, аспирант, suchkova-tulgu@,mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
THE LAW ON LOBBYING AS A FACTOR OF OPTIMIZATION OF POLITICAL SYSTEM
A.A. Suchkova
The principles of creating an effective lobbying legislation in modern Russia on the basis of existing international experience. The described approach to the delineation of such phenomena as lobbying and corruption, which will allow to raise efficiency of struggle against illegal methods of advocacy. Proposed possible areas of implementation of the state strategy for the development of the Institute of lobbyism in Russia.
Key words: political system, lobbyism, lobbying, lobbyist, lobbing legislation corruption,
Suchkova Anastasia Alexandrovna, postgraduate student, suchkova-tulgu@,mail.ru, Russia, Tula, Tula State University
