CC BY
178
организация здравоохранения
правовое регулирование курортного дела (историко-правовой анализ)
Ильин М. В., кандидат юридических наук,
Хлапов А. Л.*, кандидат медицинских наук,
Першина Н. К.
Министерство здравоохранения Нижегородской области, 603082, г. Нижний Новгород, Кремль, корп. 2
РЕЗЮМЕ Описаны основные исторические этапы формирования отечественных курортов и курортных регионов России с середины 18 века по настоящее время. Представлены нормативные правовые акты, ставшие основой формирования рекреационных зон.
Ключевые слова: курорт, курортная местность, рекреационная зона, историческое развитие, нормативные правовые акты.
* Ответственный за переписку (corresponding author): e-mail: hlapov-a@yandex.ru
Изучение истории появления первых курортных предприятий: учреждений и организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности, механизма взаимодействия с властями, маркетинговых технологий, законотворческой деятельности, влияния курортной жизни на развитие регионов страны - приобретает в современных условиях большую актуальность [10].
Согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека [1], нормам Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [9], ст. 41 Конституции Российской Федерации [8] неотъемлемым правом человека является право на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. Соблюдение названного права обеспечивается в том числе и курортным делом.
Курортное дело - совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов.
В настоящее время развитие отечественных курортов и курортных регионов имеет особое зна-
чение в связи с необходимостью формирования единого правового пространства, отвечающего современным требованиям. До сих пор не выработано общепринятое определение сущности курортного дела, недостаточно четко установлен механизм правового регулирования этой сферы. Действующее российское законодательство и организационная структура управления отечественным курортным делом не отвечают современным требованиям рынка услуг и потребностям отечественных курортов и даже входят с ними в противоречие [10]. Это противоречие заключается в том, что, с одной стороны, активно развивающийся рынок услуг и изменение социально-экономической сущности курортного дела требуют соответствующего правового регулирования; а с другой -прослеживается устойчивая тенденция законодательной сферы к традиционному следованию положениям о курортном деле как неотъемлемой составляющей системы здравоохранения и к игнорированию общественной потребности в новой концептуальной схеме его регламентирования.
В становлении правовых и организационных основ курортного дела выделяют 5 этапов, отража-
LEGAL REGULATION ОР НEALTH RESORT MANAGEMENT (HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS)
Ilyin M. V., Khlapov A. L., Pershina N. K.
ABSTRACT The main historical periods of national resorts and resort regions in Russia from the middle of XVIII century till now are described. Authors present legal standard acts which became the basis of recreation areas formation.
Key words: resort, resort area, recreation area, historical development, legal standard acts.
ющих исторические изменения территориальных границ страны и постепенное развитие нормативной сферы, регулирующей использование природных лечебных ресурсов. Стоит также подчеркнуть, что если в дореволюционной России нормативные правовые акты носили локальный характер, то в Советском государстве утверждается централизованная система регламентации курортного дела.
I этап - 1719-1846 гг. Высочайший именной указ от 20 марта 1719 г. «О целительных водах, отысканных на Олонце. Объявление о марциальных водах на Олонце» с приложением «Дохтурских правил», указывавших, «как при оных водах поступать» [20], явился первым нормативным актом, содержащим положения о курортном деле. Он юридически закрепил необходимость регулирования использования свойств данного природного ресурса, однако низкий уровень развития законодательной сферы свел нормативное регулирование к строгому соблюдению правил лечения. «Дохтурские правила» представляют собой ряд постановляющих положений относительно приезда, режима употребления минеральной воды и сопутствующей пищи, а также сохранения достигнутого целительного эффекта.
Предметом правового регулирования здесь становятся общественные отношения, возникающие при употреблении минеральной воды из марци-альных природных источников. Неполнота указа обусловлена отсутствием четкого юридического статуса не только прибывших в данную местность, но и тех, кто должен контролировать его исполнение (и «Дохтурских правил», в частности). Логическая незавершенность, формальная неполнота, неточность формулировок, специфичность постановлений приводят к неисполнению и ненадлежащему исполнению вышеперечисленных правил использования лечебных свойств Олонецких природных источников.
Одним из первых правовых актов по охране минеральных вод можно считать вышедшее 29 мая 1847 г. Положение об управлении Кавказскими Минеральными Водами, в котором, однако, отсутствует четкая формулировка, от чего и как оберегать данный природный ресурс. Впоследствии «для охранения порядка и тишины во время съезда разного звания людей для пользования упомянутыми водами» [21] в Сергиевских минеральных водах учреждается полицейское управление (17 мая 1835 г.), тем самым окончательно оформляется тенденция установления особого правового режима на территории курорта [22].
II этап - 1846-1917 гг. Высочайшим именным указом от 3 марта 1846 г. Кавказские Минеральные
Воды предоставляются в непосредственное ведение и распоряжение кавказского наместника [23], а 29 мая 1847 г. утверждается Положение об управлении Кавказскими Минеральными Водами [11] - устанавливается новый порядок регулирования курортного дела на общегосударственном и местном уровнях. Значительную роль в формировании правовых основ курортного дела сыграло проникновение европейского правового опыта в отечественное законодательство, благодаря которому отдельный раздел Врачебного устава в редакции 1892 г. «Об управлении разных больничных заведений и минеральных вод» был посвящен охране минеральных вод и приравненных к ним минеральных грязей, а также организации их использования. Согласно Закону о санитарной и горной охране лечебных местностей от 24 апреля 1914 г., еще одним приоритетом в правовом регулировании становится благоустройство лечебных местностей, их застройка, горная и санитарная охрана их территорий [5].
III этап - 1917-1956 гг. До середины 50-х гг. ХХ в. активно происходило реформирование и поиск оптимальных форм регулирования курортного дела, которое определялось как неотъемлемая часть системы здравоохранения. Так, в Положении СНК РСФСР от 31 октября 1918 г. о социальном обеспечении трудящихся юридически закрепляется представление о санаторно-курортном лечении как о виде врачебной помощи, которое фигурировало в советском законодательстве вплоть до 90-х гг. ХХ в. [2]. Согласно Декрету от 20 марта 1919 г., лечебные местности (курорты), «где бы таковые на территории РСФСР ни находились и кому бы ни принадлежали со всеми сооружениями, строениями и движимостью, обслуживавшими ранее курорт и находящимися на присоединенных и приписанных к курорту землях, составляют собственность Республики и используются для лечебных целей» [3].
В Декрете СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения» было определено понятие лечебной местности (курорта). К таким местностям были отнесены: а) места с источниками лечебных вод или с лечебными грязями; б) солено-озерные, лиманные и морские купанья; в) климатические и горные станции; г) места для пользования кумысолечением. Кроме того, декретом определялись виды курортов и общий порядок их дифференциации, вводилось понятие округов горной и санитарной охраны. Кроме того, Наркомздравом РСФСР было утверждено Положение о высшем управлении лечебными местностями (курортами) [4].
25 февраля 1925 г. Наркомздрав РСФСР утверждает Положение о Главном курортном управле-
нии и Положение о курорте [12]. В последнем курорт рассматривается как административнохозяйственная единица, включающая в себя все санаторно-бальнеологические учреждения, гостиницы, жилищный фонд, парки и т. д.
В соответствии с постановлением Экономического совещания РСФСР от 18 июля 1931 г. в целях развития курортного дела и курортного строительства, а также внедрения хозяйственного расчета в управление курортными учреждениями и предприятиями организовано Всероссийское объединение курортов и курортных предприятий [13]. Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 июля 1932 г. № 42/1012 «О реорганизации курортного дела в СССР» [14] юридически расширило сферу действия введенной постановлением СНК РСФСР от 3 января 1930 г. первичной формы организации курорта - треста, а также утвердило новое всесоюзное объединение «Союзкурорт».
На VIII Чрезвычайном съезде Советов 5 декабря 1936 г. принимается Конституция СССР [7]. Согласно ст. 119 и 120, впервые в отечественной государственно-правовой истории право на санаторно-курортное лечение становится гарантированным для широких слоев населения.
IV этап - 1956-1991 гг. Постановлением Совета Министров СССР № 369 от 20 марта 1956 г. «Об улучшении работы санаториев и домов отдыха» (документ официально опубликован не был) санатории и дома отдыха были переданы органам здравоохранения. При этом распределение путевок возлагалось на ВЦСПС, а отбор лиц, направляемых в санатории, - на органы здравоохранения. С принятием постановления устраняется полицентричность руководства и контроля за деятельностью курортных учреждений.
В целях дальнейшего улучшения организации курортного дела и повышения роли профсоюзов в данной сфере 10 марта 1960 г. Советом Министров СССР принято постановление № 335 [15], ставшее важной вехой в развитии советского курортного дела. По данному постановлению, профсоюзам передавались все работающие по хозрасчету санатории (кроме туберкулезных), дома отдыха и другие санаторно-курортные учреждения, находящиеся на балансе управлений курортов, санаториев и домов отдыха министерств здравоохранения союзных республик. ВЦСПС осуществлял руководство деятельностью курортных управлений, курортных учреждений и подведомственных им хозяйств, контроль за выполнением своих постановлений по вопросам организации курортного дела; обеспечивал методическое руководство лечебно-профилактической работой здравниц; проводил мероприятия
по подбору и повышению квалификации кадров; разрабатывал планы развития курортов, санаториев и домов отдыха, гидроминералогических ресурсов, бальнеотехнического хозяйства курортов; распределял централизованные капиталовложения в развитие курортов, санаториев и домов отдыха.
В связи с введением в действие Основ законодательства о здравоохранении СССР и союзных республик (постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1970 г. «О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха» [16]), 5 сентября 1973 г. Совет Министров СССР утверждает Положение о курортах [17]. Оно содержит общие правила организационного и правового обеспечения управления советским курортным делом. Положение о курортах является воплощением зародившейся еще в дореволюционный период идеи о комплексном правовом акте, закрепляющем общие принципы, методы, процедуры образования на территории России курортов, управления ими, их развития и охраны. В силу политических и социально-экономических преобразований СССР в конце ХХ в. системообразующим актом данное положение не стало - оно легло в основу современного правового представления о курортном деле.
Согласно постановлению XIX Съезда профсоюзов СССР от 27 октября 1990 г., правопреемником ВЦСПС становится Всеобщая конфедерация профессиональных союзов СССР, которая в соответствии с нормами закона СССР от 10 декабря 1990 г. № 1818-1 «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» [6] наделяется полномочиями по управлению курортным делом.
V этап - с 1991 г. до настоящего времени. Происходят коренные изменения политической системы и экономической основы государства в направлении расширения самостоятельности государственных предприятий и сферы деятельности частного сектора. При этом имеет место акционирование санаторно-курортных учреждений и приватизация земельных участков в пределах курортных территорий. Стихийность перечисленных процессов приводит к сбою в функционировании всего курортного дела. В 90-е годы ХХ в. издаются разобщенные нормативные акты, которые большей частью способствуют появлению правовых пробелов, противоречий и казусов. Основополагающими становятся федеральные законы от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» [24] и от
14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [25]. Согласно первому из них, природные лечебные ресурсы, лечебнооздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям, использование и защита которых имеют свои особенности.
Принятие специализированного закона о курортах является важным достижением отечественной юридической мысли в силу вывода государственного управления курортной отраслью из сферы ведомственной юрисдикции. Впервые в отечественной юридической практике в федеральном законе № 26-ФЗ закрепляется понятие «курортное дело». Впоследствии содержание данного понятия было расширено в Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации, одобренной решением Коллегии Министерства здравоохранения РФ от 24 июня 2003 г. № 11 [19]. Курортное дело отождествляется с курортной деятельностью и представляется как совокупность всех видов научно-практической
литература
1. Всеобщая декларация прав человека: Международный договор от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. - 1998. - № 235.
2. Декрет СНК РСФСР от 31.10.1918 г. «Положение о социальном обеспечении трудящихся» // СУ РСФСР.
- 1918. - № 89. - Ст. 906.
3. Декрет от 20 марта 1919 года «О передаче всех курортных учреждений в ведение органов здравоохранения»: постановление КПСС и Советского Правительства об охране здоровья народа. - М., 1958. - С. 37.
4. Декрет СНК РСФСР от 4 апреля 1919 года «О лечебных местностях общегосударственного значения» // Декреты Советской власти. - 1921. - Т. 5. - С. 39.
5. Закон о санитарной и горной охране лечебных местностей от 24 апреля 1914 года // Собрание узаконений. - 1914. - 24 апреля. - Ст. 1212.
6. Закон СССР от 10.12.1990 г. № 1818-1 «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» // Ведомости ВС СССР. - 1990. - 19 декабря.
- № 51. - Ст. 1107.
7. Конституция СССР // Съезды Советов в документах. 1917-1936 гг. - М., 1960. - Т. 3. - С. 226-245.
8. Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. - № 237.
9. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Ведомости ВС СССР. - 1976. - 28 апреля. - № 17. -Ст. 291.
10. Панин Е. Л., Бовтун В. С. История курортного дела.
- Барнаул : Изд-во АлтГТУ, 2003.
11. Положение об управлении Кавказскими минеральными водами от 29 мая 1847 года, утвержденное императором // ПСЗ. - Собр. 2, т. 22. - Ст. 21276.
деятельности по организации и осуществлению профилактики заболеваний, лечению и реабилитации больных на основе использования природных лечебных ресурсов, а также изучению их свойств и механизма действия, как комплекс мероприятий по организации, строительству, управлению курортами, обеспечению лечения и культурно-бытовому обслуживанию граждан, эксплуатации и охране природных лечебных ресурсов и санитарной охране курортов.
Важным нормативным правовым актом последнего времени становится федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 76-ФЗ (вступивший в силу 9 июля 2006 г.) «О внесении изменений в федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [26]. В соответствии с ним особые экономические зоны создаются теперь и в целях развития санаторно-курортной сферы. Действующий порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и режим их функционирования определяются Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1425 [18].
12. Положение о курорте, утвержденное Наркомздра-вом РСФСР от 25.02.1925 г. // Курортное дело.
- 1925. - № 1-2.
13. Постановление Экономического совещания РСФСР от 18 июля 1931 года «Об организации Всероссийского объединения курортов и курортных предприятий» // Собрание узаконений и распоряжений РСФСР. - 1931. - № 40. - Ст. 310.
14. Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 июля 1932 г. № 42/1012 «О реорганизации курортного дела в Союзе ССР» // СЗ СССР. - 1932. - № 53. - Ст. 320.
15. Постановление Совмина СССР от 10.03.1960 г. № 335 «О передаче профсоюзам санаториев и домов отдыха» // Свод законов СССР. - 1993. - Т. 3.
- С. 160.
16. Постановление Совмина СССР от 28.08.1970 г. № 723 «О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха» // Свод законов СССР. - 1990. - Т. 6. -С. 250.
17. Постановление Совмина СССР от 05.09.1973 г. № 654 «Об утверждении Положения о курортах» // Свод законов СССР. - 1990. - Т. 3. - С. 152.
18. Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов федерального значения» // Рос. газ. - 1996. - № 249.
19. Решение коллегии Минздрава РФ «О Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации» (протокол от 24.06.2003 г. № 11) // Здравоохранение. - 2004.
- № 9.
20. Указ «О целительных водах, отысканных на Олонце» от 20 марта 1719 г. // Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 1, т. 5. - Ст. 333843.
21. Указ от 14 апреля 1823 г. «Положение об охране минерального источника» // Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 1, т. 38, кн. 3.
- Ст. 29426.
22. Учреждение полицейского управления в Сергиевских минеральных водах 17 мая 1835 г. // Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 2, т. 10. - Ст. 8140.
23. Указ «Предоставление в непосредственное ведение и распоряжение Кавказского Наместника Кавказских минеральных вод» от 3 марта 1846 г.
- СПб. : Типография II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1855.
24. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995.
- № 9. - Ст. 713.
25. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 12. - Ст. 1024.
26. Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Рос. газ. - 2006. - № 4087.
