CC BY
231
Навасардова Элеонора Сергеевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права Северо-Кавказского федерального университета _(тел.: 88652267326)
К вопросу об управлении курортом «Кавказские Минеральные Воды» (историко-правовой анализ)
Статья посвящена формированию и развитию управления курортом «Кавказские Минеральные Воды». Также дана историко-правовая оценка экологическому состоянию этого курорта.
Ключевые слова: курорт, Кавказские Минеральные Воды, государственное управление, муниципальное управление, окружающая среда
E.S. Navasardova, Doctor of law, professor, head of the chair of ecological, land and labor law of North Caucasian Federal University, professor; tel.: 88652267326.
To a question of management by the resort "Caucasus Mineralnye Vody region" (historical and legal analysis)
Article is devoted to formation and development of management by the resort "Caucasus Mineralnye Vody region". The historical and legal assessment is also given to an ecological condition of this resort.
Key words: resort, Caucasus Mineralnye Vody region, public administration, municipal management, environment.
Зколого-курортный регион «Кавказские Минеральные Воды» (КМВ) ведет свою официальную историю с 1803 г., когда рескриптом Александра I, адресованным Инспектору Кавказской линии, Астраханскому военному губернатору и Главнокомандующему в Грузии было дано предписание приступить к строительству на территории современного курорта «заведений, кои для удобства врачевания нужны». Примечательно, что авторы научно-информационного издания «Управление курортами Кавминвод» (1803-2003 гг.). Страницы российской истории» обозначили этот документ как рескрипт о признании государственного значения Кавказских Минеральных Вод и необходимости их устройства [2, с. 5] , хотя в тексте документа о таковом признании не говорится. Однако именно с этого времени российское государство начинает выстраивать систему управления курортами КМВ на общеимперском, региональном и местном уровнях как основного элемента государственно-правовой курортной политики.
Эта система создавалась применительно ко всем курортам Российской империи, однако в отношении курортов КМВ она носила особый характер в силу не прекращавшихся еще довольно длительное время военных действий на Северном Кавказе. С государственно-правовой точки зрения, организационная и правовая курортная политика выражалась и в
придании полномочий по обустройству курортов военной администрации, и в установлении специального правового регулирования градостроительной и иной хозяйственной деятельности. В настоящее время, стремление к унификации правового регулирования, с одной стороны, и несогласованность разноотрасле-вых нормативных правовых актов, с другой, привело к негативным последствиям, касающимся состояния природных лечебных ресурсов на КМВ, о которых речь пойдет далее.
Если говорить о местном уровне управления, то его органами и должностными лицами с приданием им и организационно-хозяйственных, в том числе строительных функций, и заведованием медицинской частью в разные годы дореволюционного периода выступали: Смотритель Вод, Дирекция Вод, частноуправляющий, Директор Вод, Правительственный комиссар. Они же или создаваемые ими комиссии с соответствующими согласованиями распоряжались источниками минеральных вод, землями курортов, давали разрешения на строительство подземных сооружений. По мере введения в населенных пунктах КМВ городского самоуправления их полномочия по земельным вопросам сокращались, но в целом оставались в объеме, достаточном для проведения имперской курортной политики, направленной не только на создание курортной и связанной с ней инфраструктурой,
107
но и, в первую очередь, недопущением истощения минеральных подземных источников, строительства промышленных предприятий.
В первые годы советской власти, по существу, была продолжена политика, направленная на поддержание развития курортов. Достаточно сказать, что уже в 1919 г. издается декрет СНК «О лечебных местностях общегосударственного значения» [3, с. 30-32]. В течение нескольких лет выходят в свет: Охранная грамота Народного комиссариата здравоохранения РСФСР от 8 апреля 1920 г. № 4/154, выданная Управлению КМВ и признающая за этими курортами общегосударственное значение, Положение о Кавказских Минеральных Водах, утвержденное Народным Комиссаром здравоохранения и введенное в действие с 1 августа 1925 г., Обязательное постановление Терского Окружного Исполнительного Комитета № 21 от 28 июля 1928 г. «О горносанитарной охране курортов «Кавказские Минеральные Воды».
Как отмечается в литературе, санаторное дело стало развиваться в настоящем понимании этого слова в 20-30 гг. ХХ в. [2, с. 57]. Преемственность сохранялась и в созданной организационно-правовой системе управления (Большой Совет КМВ, Управление Вод, Ответственный Президиум, Директор Вод, Комиссар КМВ, Управление КМВ, Кавминводздравтрест, Управление курортами КМВ).
Нельзя сказать, что в дореволюционный период и в первые десятилетия советской власти была создана система специального экологического управления курортами КМВ, но существовавшие организационные структуры реа-лизовывали некоторые направления деятельности, которые ныне мы бы назвали функциями экологического управления.
Промышленное освоение Ставропольского края началось в 60-е гг. ХХ в. В этот период строится несколько производственных объектов, сыгравших отрицательную роль в сохранении природных ресурсов курортов КМВ. Это Невинномысский завод «Азот» и построенный позже завод «Ставропольполимер» (ныне «Ставролен») в Буденновске, причем, государственная экологическая экспертиза Госкомприроды СССР в 1989 г. пришла к выводу о «недопустимости последующего развития производственного объединения «Ставропольполи-мер» не только путем создания новых, но и расширения действующих, строящихся и проектируемых производств без существенного улучшения общей экологической обстановки в регионе». Экологическая опасность этих объектов заключается еще и в том, что при определенных условиях, связанных с атмосферными процессами, происходит перенос загрязняющих веществ в район КМВ.
Наряду со строительством санаторно-курортных объектов, в этот период в Пятигорске сооружаются промышленные предприятия, включая мусороперерабатывающий завод. Практически не ограничиваются миграционные процессы. В городах КМВ активно ведется жилищное строительство.
Все это негативно сказывается на состоянии источников минеральных вод. Несмотря на формирование в конце 80-х гг. системы органов экологического управления, параллельно обновляемой нормативно-правовой базе курортов КМВ (9 июля 1985 г. издается постановление Совмина РСФСР № 300 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае»), экологическая ситуация на курортах значительно ухудшается.
В 1992 г. начинается новый этап государственного строительства на КМВ. Издается Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г. № 309, которым району Кавказских Минеральных Вод придается статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта. Подтверждаются и границы округа горносанитарной охраны, включающие часть территорий не только Ставропольского края, но и Карачаево-Черкесии, а также Кабардино-Балкарии. Высшим органам исполнительной власти этих субъектов предписывается обеспечение соблюдения требований режима охраны КМВ.
Этим же документом создавался орган государственного управления - администрация Кавказских Минеральных Вод особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, руководитель которой назначался Президентом Российской Федерации. На тот момент Администрация была призвана выполнять, в том числе, координирующие межтерриториальные функции.
В последующие несколько лет принимается ряд нормативных правовых актов, развивающих положения указа.
Принципиально важным из них являлось постановление Правительства РФ от 6 июля 1992 г. № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации -Кавказских Минеральных Водах». Им утверждалось Положение о курорте с указанием границ округа горно-санитарной охраны. Оно продублировало описание границ, установленных постановление Совмина РСФСР от 9 июля 1985 г., подтвердив, что в состав территории особо охраняемого эколого-курортного Кавказских Минеральных Вод входят:
108
в Ставропольском крае - города Георгиевск, Минеральные Воды, Железноводск, Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, а также районы Минераловодский, Георгиевский и Предгорный;
в Кабардино-Балкарской Республике - Золь-ский район;
в Карачаево-Черкесской Республике - Малокарачаевский и Прикубанский районы.
При отсутствии полноценного унифицированного конституционного, муниципального, экологического, налогового законодательства Администрация КМВ наделялась широким кругом полномочий, что должно было способствовать социально-экономическому развитию региона при приоритете охраны уникальных природных лечебных ресурсов и в целом охраны окружающей среды.
Однако эти полномочия Администрация КМВ реализовывала относительно недолго, да и то, с учетом социально-экономических и правовых реалий. Если и была принята в 1993 г. Федеральная целевая программа «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона РФ -Кавказские Минеральные Воды», утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1063, то предусмотренные в ней мероприятия в подавляющем своем большинстве не были проведены. Выдача лицензий на добычу минеральной воды сначала была передана комиссии по лицензированию Ставропольского края, а затем и вовсе перешла к федеральному центру. Недолго просуществовали контрольные полномочия.
К концу 90-х гг. начало формироваться унифицированное федеральное законодательство, а с начала 2000-х и система органов исполнительной власти, в которой не нашлось места этому органу.
Утрата полномочий Администрацией КМВ, практически бесконтрольная миграция, отсутствие финансирования со стороны Российской Федерации (хотя поддержка развития курортов федерального значения в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» является расходным обязательством РФ) и т.д. привели, мягко говоря, к удручающим последствиям.
Чем характеризуется ныне экологическая ситуация на КМВ? Можно сказать, что она близка к критической. И само состояние курорта и имеющиеся новые экологические и социально-экономические угрозы ставят под вопрос сам факт его дальнейшего существования как «всероссийской здравницы».
Основные проблемы связаны с неконтролируемым развитием промышленности, старым неканализорованным жилищным фондом (а
имеющаяся канализация в городах курортах изношена на 70-80%). По отдельным показателям предельно допустимые концентрации вредных веществ в почве и атмосферном воздухе (в основном за счет выбросов автотранспорта) во 2-ой и 3-ей зонах округа горносанитарной охраны превышают норму в 10100 раз» [4, с. 55; 7]. На этой же территории находится множество несанкционированных сволок бытовых и производственных отходов, скотомогильники.
В ряду проблем - судьба уникального озера Тамбукан - источника лечебных грязей. Идет процесс опреснения воды, что сказывается на лечебных свойствах грязей. Значительное число скважин минеральной воды находится в аварийном состоянии. Из-за отсутствия финансирования практически не ведется мониторинг состояния подземных минеральных вод.
В настоящее время землями курортов практически бесконтрольно распоряжаются органы местного самоуправления городов-курортов, до недавнего времени даже не имевшие утвержденные в установленном порядке документы территориального планирования и правила землепользования и застройки. В том же Кисловодске Правила землепользования и застройки были утверждены только в 2009 г. В 2009 г. был утвержден генеральный план Пятигорска. Как результат - вынесение постановлений органами местного самоуправления о застройке первой зоны округа горносанитарной охраны курортов.
Печальна участь лесов КМВ, большая часть которых посажена искусственно. При нормативе 40% лесистость КМВ составляет лишь 10%. При этом идет рубка лесных насаждений.
Недавно Глава администрации г. Пятигорска выступил с предложением пересмотра границ зон округа горно-санитарной охраны в сторону уменьшения их площади, мотивируя это отсутствием земель, необходимых для развития города. И это развитие отнюдь не связано с восстановлением курортно-рекреационного потенциала. Это при том, что «в городе за последние 10 лет объем промышленной продукции превысил производство санаторно-курортных учреждений более чем в 12 раз. Экологическая ситуация усугубляется тем, что значительная часть предприятий (около 1500 реальных источников загрязнения) расположена в первой и второй зоне округа санитарной охраны» [4, с. 55].
Печальный перечень фактов можно продолжить. В частности, в г. Буденновске, который находится в непосредственной близости к курортам КМВ, и где уже имеется завод «Став-ролен», признанный «главным загрязнителем воздуха» не только в г. Буденновске, но и Ставропольском крае» [1, с. 10], начинается
109
строительство газоперерабатывающей установки.
Государственная экологическая экспертиза проектной документации не проводилась, несмотря на высокую вероятность негативного воздействия на окружающую среду особо охраняемой природной территории федерального значения - курорты Кавказских Минеральных Вод. Мотивировка: будущий объект не подпадает под действие норм ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Как известно, несмотря на поручение Президента РФ данное по итогам состоявшегося 27 мая 2010 г. заседания президиума Государственного совета, посвященного реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды о расширении перечня объектов государственной экологической экспертизы, соответствующие изменения в ФЗ «Об экологической экспертизе» не были внесены.
Кстати, как отмечалось на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека, прошедшего 15 марта 2012 г. в Но-вокуйбышевске, это поручение снято с контроля, хотя оно и не было выполнено [5]. Отрадно, что требование об установлении обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов, включая ра-диационно, химически и биологически опасные объекты закреплено в Основах государственной политики в области экологического развития России период до 2030 г. от 30 апреля 2012 г.
Отметим, что Администрация КМВ не приложила никаких усилий к блокированию решения о строительстве ГПУ-1.
Не вызывает оптимизма и возможные новеллы законодательства об особо охраняемых природных территорий, содержащиеся в проекте федерального закона № 50654-6, одной из которых является исключение из числа особо охраняемых природных территорий курортов и лечебно-оздоровительных местностей. Как справедливо отметил вице-президент РСТ Ю.А. Барзыкин, предлагаемые изменения в законодательстве не соответствуют заявленным целям и задачам и приведут к существенному ухудшению эффективности использования особо ценных земельных ресурсов, имеющих социально-экономическое значение для Российской Федерации, потере уникальных природных лечебных ресурсов для лечения и реабилитации граждан, что негативно отразится на здоровье граждан Российской Федерации, а также снижении конкурентоспособности России на мировом рынке туруслуг [6].
Что же касается управления курортами КМВ, то 3 февраля 2012 г. утратил силу п. 2 Указа
Президента РФ от 27 марта 1992 г. № 309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации», предусматривавший возложение непосредственного государственного управления курортом на администрацию КМВ.
Учитывая сложившуюся ситуацию, полагаем, что упразднение Администрации КМВ в том виде и с теми полномочиями которые она имела до последнего времени мера целесообразная. Однако, как показала практика последнего десятилетия, этот курортный регион должен иметь орган управления, наделенный властными координационными полномочиями. В качестве варианта можно предложить наделение соответствующей компетенцией уже созданный Департамент Минрегионразвития по Северо-Кавказскому федеральному округу. При этом, как представляется, недопустимо пересматривать границы как округа горносанитарной охраны, так и границы зон округа. Имея в виду статус курорта КМВ как имеющего федеральное значение целесообразно, на наш взгляд, принять федеральный закон «О курорте «Кавказские Минеральные Воды», а также ускорить принятие государственной программы «Развитие курорта КМВ».
1. Государственный доклад о состоянии окружающей среды и природопользовании в Ставропольском крае в 2007 году. Ставрополь, 2008.
2. Краснокутская Л.И., Михайленко В.И. Управление курортами Кавминвод (18032003). Страницы российской истории. Пятигорск, 2004.
3. Об охране окружающей среды: сборник документов партии и правительства. 19171985 гг. / Сост. А.М. Галеева, М.Л. Курок. М., 1986.
4. Прижигалинский В.П., Юрина В.П. Проблемы загрязнения природоохранной среды Кавказских Минеральных Вод и пути преодоления // Современные исследования социальных проблем. 2011. № 1.
5. Стенографический отчет о заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека. 15 марта 2012 г. Новокуй-бышевск// URL: www.state.kremlin.ru.
6. URL: http://www.rostourunion.ru/pages/rus/ ob_rst/ novosti/mayi_2012/poziciya_rst_po_ pred-logeniyam_o_lechebnoozdorovitelnyh_ mestnos-tyah_i_kurortahimdex.html
7. www.mpr.stavkray.ru
1. State Report about environment's condition and using of nature in Stavropol Territory in 2007. Stavropol, 2008.
2. Krasnokutskaya L.I., Mihaylenko V.I. Management for resorts of Caucasian Mineral Spa
110
(1803-2003). Pages of Russian history. Pyatigorsk, 2004.
3. On environment's defense: collection of Party and Government's documents. 1917-1985 / Compiled by A.M. Galeeva, M.L. Kurok. M., 1986.
4. Prizhigalinsky V.P., Yurina V.P. Problems of solution of Caucasian Mineral Spa nature-defended sphere and ways of their overcoming // Modern researches of social problems. 2011. № 1.
5. Stenographical report about sitting of Council for development of civil society and human rights. 15 March 2012. Novokuibyshevsk / URL: www.state.kremlin.ru
6. URL: http://www.rostourunion.ru/pages/rus/ ob_rst/ novosti/mayi_2012/poziciya_rst_po_ pred-logeniyam_o_lechebnoozdorovitelnyh_ mestnos-tyah_i_kurortah/index.html7. URL: www.mpr.stav-kray.ru
111
