CC BY
71
& ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО &
Правовое регулирование инвестиций в инновационный сектор экономики (венчурных инвестиций)
О. А. Акопян
В современных условиях проведения системных налоговых и бюджет-ныех реформ становится очевидным, что акцентирование внимания исключительно на гражданско-правовых аспектах непосредственного осуществления инвестиций как элемента предпринимательской деятельности становится недостаточным. В условиях постепенного восстановления в России контрольной и стимулиру-юще-регулирующей функции финансов на первый план выходит необходимость анализа публично-правового воздействия инвестиционных процессов, а также совершенствования правовых механизмов обеспечения эффективности бюджетного и частно-публичного (смешанного) инвестирования. В данном случае речь идет о бюджетных инвестициях в инновационный сектор и о финансово-правовом регулировании, стимулировании венчурных инвестиций в России и зарубежных странах. Стимулирование инновационных процессов является одним из важнейших условий эффективного экономического развития. Активизация инновационной деятельности и повышение восприимчивости к инновационным процессам становятся основными приоритетами для стран, стремящихся лидировать в условиях глобализации.
Акопян Оганес Арменович — младший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП.
Правовое стимулирование инвестиций предполагает собой меры, которые должно предпринять государство на законодательном уровне для активизации инвестиционного процесса в целях появления материальной заинтересованности у инвесторов (налоговые льготы, инвестиционные кредиты и т. д.) в финансировании приоритетных отраслей отечественной экономики.
Необходимо отметить, что бюджетные инвестиции, а также венчурные инвестиции в наукоемкие производства являются важнейшим инструментом экономического развития. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. говорится, что «принципиальной особенностью нацпроектов стала их инновационная направленность. Государственную поддержку получают именно те направления развития, которые связаны с использованием и внедрением самых передовых технологий».
Анализ законодательного регулирования венчурных инвестиций в инновационный сектор экономики (на Западе и в России) и всей венчурной индустрии в целом позволяет сделать вывод о том, что в большинстве стран с развитыми рыночными отношениями не существует отдельного закона, регулирующего венчурное инвестирование. Данный способ инвестирования осуществляется в рамках общих юридических норм и определяется дей-
ствующими юридическими, организационными формами и схемами, которые устанавливаются основными положениями, актами о формах и правилах корпоративной и инвестиционной деятельности.
В странах с развивающимися и переходными видами экономики приняты специальные законы, которые регулируют венчурную деятельность (Венгрия, Индия). Законопроект о венчурной деятельности находится в стадии разработки в Китае. Но в Венгрии со времени принятия в 1998 г. закона «О венчурной деятельности» вследствие крайне усложненной регламентации и избыточной императивности данного закона был учрежден всего один венчурный фонд, основанный частным лицом1.
Наиболее развитая модель правового регулирования инноваций и инновационной деятельности сформировалась в США. Значительный массив законодательных актов содержит в себе положения о первостепенной роли науки и инноваций, а также отводит им главенствующую роль в экономическом развитии страны. В середине XX в. В США был создан ряд федеральных ведомств, деятельность которых связана с научно-технологическим развитием и внедрением инноваций (НАСА, Национальный научный фонд, Администрация по делам малого бизнеса и др.). Фундаментом для создания и развития современной инновационной экономики США являлся Федеральный закон 1976 г. «О государственной научно-технологической политике, организации и приоритетах». Данный документ предусматривал особую роль федерального правительства в определении инновационной стратегии развития государства как «главного организатора по содействию развитию фундаментальных наук, как особой сферы стратегических инте-
1 См.: Каржаув А. Т., Фоломъев А. Н. Национальная система венчурного инвестирования. М., 2006. С. 239.
ресов США, определив федеральный бюджет в качестве источника покрытия этих расходов»2.
Также к основополагающим нормативным правовым актам, регулирующим инновационную деятельность в США, относится закон Сти-венсона-Уайдлера 1980 г. «О технологических инновациях». Закон интересен тем, что регламентирует кооперацию между частным и государственным секторами в сфере разработки и производства наукоемкой продукции. Законом было предусмотрено создание на базе университетов и некоммерческих бесприбыльных организаций — промышленно-технологических центров (Centers for Industrial Technology). Данные организации осуществляли деятельность общегосударственного стратегического значения, от которой у частных компаний не было экономической выгоды3.
В России также предпринималась попытка принятия федерального закона, регулирующего инновационную и научно-техническую деятельности. Это был законопроект № 99029071-2 «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике», редакция которого была принята Государственной Думой РФ в первом чтении 16 июня 1999 г., но этот законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думой РФ постановлением от 21 июня 2001 г. № 1664-III ГД.
В заключении Правительства РФ от 14 мая 1999 г. № 2179п-П84 на
2 R. McConwey. American Science Policy Since World War II. The Postwar Consensus. Wash., 1990.
3 Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980 (Public Law 96-480).
4 Заключение Правительства РФ от 14 мая 1999 г. № 2179п-П8 «На проект федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике». Текст названного заключения опуб-
ликован в электронной правовой системе «КонсультантПлюс».
проект федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике» говорится, что целесообразна доработка законопроекта по ряду важных направлений, а в частности в уточнении роли и функций субъектов РФ в государственном регулировании и стимулировании регионально ориентированной инновационной деятельности в рамках единой государственной инновационной политики.
Современное российское бюджетное законодательство предоставляет возможность государству осуществлять инвестирование (бюджетные инвестиции) в наиболее перспективные для отечественной экономики отрасли. В последние годы наметилась тенденция к переводу российской экономики на путь инновационного развития. Существенное увеличение расходов Федерального бюджета на государственные инвестиции в 2006 г. позволило экспертам назвать бюджет 2006 г. «бюджетом развития»5. Инновационным отличием бюджета 2006 г. стало создание инвестиционного фонда в размере 69,7 млрд руб. (0,2% ВВП), средства которого будут направляться на обеспечение механизмов господдержки крупных инфраструктурных проектов, например, в сфере строительства, развития транспортной отрасли и др. Общий объем государственных капитальных вложений на 2007 г. составил 508,4 млрд рублей, что в 1,6 раза больше чем в 2006 г.
Последние несколько лет государство на основании и во исполнение ст. 79, 80 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих порядок расходования средств на финансирование бюджетных инвестиций и
5 Основные результаты и направления бюджетной политики в 2007 году и среднесрочной перспективе. Министерство финансов РФ. Москва, сентябрь 2006 г. Материал опубликован по электронному адресу: http: //www1.minfin.ru/ru/badget/policy/
финансирования юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, пытается инвестировать средства в наукоемкие производства. Для этого постановлением Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 516 Министерству экономического развития и торговли было поручено обеспечить увеличение уставного капитала открытого акционерного общества «Российская венчурная компания» за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации в 2006 г. — на 5 млрд рублей и в 2007 году — на 10 млрд рублей.
В некоторых западных странах крупнейшим источником и двигателем венчурного капитала являются пенсионные фонды. Длительное время жесткие правила инвестирования, законодательно установленные в США для пенсионных фондов, препятствовали осуществлению рисковых инвестиций. В 1978 г. в США были приняты существенные поправки к действующему инвестиционному законодательству, которые дали возможность пенсионным фондам задействовать до 5% своих активов на венчурное инвестирование, что в корне изменило ситуацию и позволило пенсионным фондам стать ключевыми игроками на рынке государственных инвестиций. Объем венчурных вложений пенсионных фондов стал увеличиваться быстрее темпов их активов. И уже к 1999 г. доля пенсионных фондов США в мобилизованном венчурном капитале составила более 50%6.
В России на сегодняшний день только 1 % инвестиций идет на финансирование проектов в сфере высоких технологий7. В основном финансируются отрасли, которые ориентированы только на внутрен-
6 Данные из сообщений National Venture Capital Association по состоянию на 1999 год. http ://www.nvca.org/ffax.html
7 Каржаув А. Т., Фоломъев А. Н. Указ. соч.
ний рынок (например, пищевая отрасль), а проекты, которые будут эффективны в случае их экспорта за рубеж, обычно не рассматриваются с точки зрения инвестирования.
Следует отметить, что результативность инвестиционного процесса зависит не только от объемов инвестиций, но и от их эффективности.
Большое количество пробелов в правовом регулировании венчурного инвестирования появилось в налоговой сфере. Применение системы налоговых льгот всегда находится в числе наиболее актуальных вопросов для налогоплательщиков. В Налоговом кодексе РФ законодателем предусмотрен ряд норм, которые направлены на стимулирование венчурного инвестирования в целом. Например, в соответствии со ст. 251 НК РФ доходы, которые получены в виде взносов (или вкладов) в уставный капитал (фонд) организации; в виде имущества, полученного налогоплательщиком в рамках целевого финансирования, не учитываются при определении налоговой базы. Также одним из основных методов регулирования инвестиционной деятельности является предоставление инвестиционного налогового кредита. Инвестиционный налоговый кредит (ст. 66 НК РФ) представляет собой изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в установленных пределах снижать свои платежи по налогу с последующей постепенной уплатой кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит предоставляется организации при наличии оснований, которые закреплены в ст. 67 НК РФ. К этим основаниям относятся:
1) проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе на-
правленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;
2) осуществление этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов;
3) выполнение этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению.
Вместе с тем в распоряжении Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р «Стратегия развития финансового рынка на 2006—2008 годы» отмечается, что существенной проблемой налогового законодательства остается недостаточная урегу-лированность порядка исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость по операциям с имуществом, составляющим паевые инвестиционные фонды, в частности недвижимым имуществом и правами на недвижимое имущество. Этот законодательный пробел препятствует развитию закрытых паевых инвестиционных фондов, относящихся к категориям фондов недвижимости и фондов венчурных инвестиций.
В настоящее время отсутствует возможность определения налоговой базы, исчисления суммы налога и уплаты налога по операциям с имуществом, составляющим паевой инвестиционный фонд, отдельно от имущества управляющей компании этого фонда, имущества владельцев инвестиционных паев этого фонда, а также от имущества, составляющего другие паевые инвестиционные фонды. Это означает необходимость определять совокупную налоговую базу по операциям с собственным имуществом управляющей компании и операциям с имуществом, составляющим ее паевые инвестиционные фонды. В резуль-
тате имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, будет использоваться для уплаты налога на добавленную стоимость по операциям с собственным имуществом управляющей компании или с имуществом, составляющим другие паевые инвестиционные фонды, что противоречит законодательству Российской Федерации об инвестиционных фондах и нарушает права и законные интересы владельцев инвестиционных паев.
Кроме того, в настоящее время не предусмотрена возможность уплаты налога на добавленную стоимость по операциям с имуществом, составляющим паевой инвестиционный фонд, за счет этого имущества. Уплата указанного налога за счет собственного имущества управляющей компании экономически не обоснована и практически невозможна, поскольку суммы подлежащих уплате налогов на добавленную стоимость по операциям с имуществом, составляющим паевые инвестиционные фонды, могут значительно превышать стоимость собственного имущества управляющей компании этих фондов. Для развития добровольных и корпоративных систем пенсионного обеспечения требуется разработать такую модель налогообложения, которая ставила бы указанные системы в равное положение с обязательной системой пенсионного обеспечения.
В большинстве развитых стран законодательные акты, так или иначе касающиеся формы и способов венчурного финансирования, принимаются с целью стимулирования данного вида деятельности через предоставления разного рода налоговых льгот, отсрочек инвесторам и инвестируемым компаниям. Основной целью при создании благоприятного налогового режима для венчурной индустрии является перенос налогового бремени с инвестируемых компаний на инвесторов, но при этом сами фонды и
инвесторы также не должны быть объектами избыточного налогообложения.
Сегодня формирование инновационной политики происходит в условиях проведения налоговых реформ. Соответственно, можно сказать, что в системе правового регулирования налогообложения отсутствуют основополагающие положения, которые смогли бы дать необходимый импульс для развития инновационной деятельности путем формирования системы дополнительных налоговых льгот.
Государственное участие в различных схемах, предусматривающих смешанное бюджетно-частное финансирование малых и средних развивающихся компаний, законодательно регламентируется во всех без исключения странах Запада. Государство при этом выступает на равных с частными инвесторами, признавая для себя возможность риска потери инвестиций. Необходимость разработки государственного правового обеспечения смешанного венчурного инвестирования обусловливается тем, что во всех структурах такого типа управление осуществляется профессионалами — частными лицами и компаниями, государственное присутствие выражается в делегировании представителя государства в совет директоров или консультативный совет. Юридические нормы и правила в сфере венчурного инвестирования должны обеспечивать соответствующую степень компенсации за все трудности, связанные с данным видом инвестирования (в частности, длительный срок работы венчурных инвестиций, неопределенность, связанная с перспективой выхода из проинвестированной компании и получением дохода, высокий риск потери и т. д.).
Вместе с тем государство как субъект инвестиционной деятельности выступает и собственником имущества. Управление государ-
ственной собственностью является административной, властной деятельностью, но зарубежное законодательство знает исключения из этого правила, например, во Франции государственные денежные средства, инвестируемые в частный сектор экономики, будут находиться в частноправовом режиме. Содержанием этой деятельности могут быть и гражданско-правовые отношения, которые могут являться одной из составляющих государственного регулирования. Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий органов государства. Подобный подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющие здесь особое значение публично-правовые элементы8.
Выступая в роли собственника имущества, государство должно решать проблемы, которые связаны с правильным и эффективным управлением своим имуществом, из чего вытекает возникновение инвестиционных отношений, в которых государство выступает в качестве инвестора венчурного капитала. Также государство может выступать как реципиент инвестиций (венчурных инвестиций). Но необходимо отметить, что вопрос по определению правовых оснований при передаче денежных средств от государства при осуществлении инвестиционной деятельности остается открытым.
В настоящее время в качестве основы государственной инвестиционной системы предлагается создать Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд, с помощью которого государство будет добиваться претворения в жизнь
8 Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 65.
своей инвестиционной политики и достижения положительного социального эффекта в результате финансирования приоритетных направлений в экономике. Основной задачей данного фонда будет являться политическое кредитование, что предполагает инвестирование для крупных проектов по ставкам ниже, чем в системе коммерческих банков.
В рамках своих полномочий Фонд сможет участвовать совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ в разработке федеральных инвестиционных программ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, составлять ежегодный бюджет Фонда, составлять отчет об исполнении бюджета Фонда, взаимодействовать с федеральными органами государственной власти, ЦБ РФ по вопросам функционирования Фонда, а также организовать отбор, финансирование и контроль за реализацией инвестиционных проектов, эмитировать ценные бумаги под гарантии Российской Федерации, организовывать договорные отношения с коммерческими банками, выдавать займы и кредиты.
Источниками наполнения Фонда должны стать: облигационные займы, выкупаемые ЦБ РФ, средства, имеющие в настоящее время статус средств золотовалютных резервов ЦБ РФ, частично средства стабилизационного Фонда.
Годовой объем наполнения Фонда предполагается в размере трех триллионов рублей.
Также для реализации поставленных целей считаем необходимым внести ряд изменений в законодательство Российской Федерации и, в частности:
принять федеральный закон «О федеральных инвестиционных программах»;
изменить некоторые положения Федерального закона от 20 июля
1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации»;
разработать пакет подзаконных актов Правительства РФ, регламентирующих разработку программ социально-экономического развития;
изменить нормативные правовые акты, регулирующие деятельность Министерства экономического развития и торговли РФ и Министерства финансов РФ;
включить государственные инвестиционные программы в состав программ социально-экономического развития России9.
По мнению автора, в будущем, при создании нормативной правовой базы, регулирующей инновационную деятельность и высокорисковое инвестирование, следует учитывать следующие принципы, которые определяются законодательными актами, регламентирующими инновационную, инвестиционную и венчурную деятельность в Западных странах:
отсутствие мелочной регламентации;
9 Краткие сведения о полномочиях, источниках наполнения Фонда и планируемых изменениях в нормативных правовых актах, связанные с государственной экономической политикой, взяты на сайте www.rusrand.ru/ ргс^еСв/соггирИоп/ргое^/, а также в книге «О конкретном механизме восстановления рабочего уровня монетизации и инвестиционном стимулировании развития российской экономики» / Якунин В. И., Сулакшин С. С, Ахметзянова И. Р.; и др. М., 2007.
ориентация на малые и средние предприятия;
предоставление и использование капитала для развития перспективных компаний и технологий;
предоставление налоговых льгот и преференций, стимулирующих венчурные вложения и привлечение средств в венчурные институты;
ограничение деятельности венчурных институтов рамками основной деятельности;
преимущественно ограниченный срок существования венчурных институтов;
регламентация функций частных управляющих венчурными институтами в случае участия государства в формировании венчурных фондов или схем;
установление минимального предельного размера капитала венчурного фонда;
установление минимальной стоимости акций или сертификатов венчурного института;
ограничение на осуществление венчурных инвестиций в отдельных отраслях и сферах бизнеса;
уведомительная процедура государственной регистрации венчурных институтов.
Таким образом, преобразования, которые сейчас происходят в России, позволяют говорить о том, что отсутствие должной инфраструктуры, венчурного инвестирования и высокая потребность в них современного российского рынка высоких технологий, будут являться стимулами для создания полноценной и работоспособной национальной инвестиционной системы.
