CC BY
129
Государственная и муниципальная служба
Ю. В. ИЛЬИНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Ключевые слова:
правовое регулирование, правовые отношения, дополнительное профессиональное образование, государственный гражданский служащий
Система переподготовки и повышения квалификации государственных служащих рассматривается в статье как целостное явление, с позиции системного подхода. Автор приходит к выводу, что правоотношения, возникающие в сфере переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, являются особым видом правовых отношений. Нормы, регулирующие эти отношения, могут рассматриваться в качестве самостоятельного межотраслевого правового института.
Нормы права затрагивают существенные стороны кадровых отношений в государстве и обществе. Особую роль эти нормы играют в регулировании вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в период становления отечественной государственной службы, их следует рассматривать как часть стратегии государства, направленной на правовое обеспечение эффективного функционирования института государственной службы.
Их первостепенное значение обусловлено тем, что именно в си-
Key words:
legal regulation, legal relations, additional professional education, state civil servant
The system of retraining and improvement of professional skills of civil servants is considered in the article as the complete phenomenon, from the position of the system approach. The author concludes that legal relations appeared in the sphere of retraining and improvement of professional skills of civil servants is a special form of legal relations. The legal rules, regulating the relations may be considered as an independent interdisciplinary legal institution.
стеме государственной службы сосредоточен основной управленческий потенциал общества. Это предопределяет характер и направление нормативного правового регулирования вопросов профессионального образования государственных служащих.
Правовое регулирование (от лат. regulare — упорядочивать, подчинять определенному правилу) представляет собой целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств [1, с. 145]. С учетом нашего
предмета рассмотрения это будет означать приведение в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, отношений в сфере переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, их поддержание, воздействие государства на эти отношения с помощью норм права.
Следует отметить, что в данном случае в качестве объекта правового регулирования выступают:
1) государственные служащие;
2) государственные органы (их структурные подразделения и иные субъекты правоотношений);
3) образовательные учреждения;
4) профессорско-преподавательский и учебно-вспомогательный составы образовательных учреждений.
Исходя из этого следует выделить следующие правовые нормы, определяющие отношения в сфере переподготовки и повышения квалификации государственных служащих:
1) нормы, регулирующие отношения между государством (государственными органами) и государственными служащими (например, право государственного служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку за счет средств соответствующего бюджета). Эти отношения возникают так-
же в связи с направлением государственных служащих на обучение, что влечет возникновение других правоотношений между этими сторонами;
2) нормы, регулирующие отношения между органами государственной власти в связи с изданием вышестоящими органами нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих (формы, виды, сроки обучения, требования по образовательным программам и т. п.), а также условия направления на обучение. Данная группа норм регулирует также координацию работы органов государственной власти в этой области, методическое руководство и контроль за осуществлением дополнительного профессионального образования государственных служащих;
3) нормы, регулирующие отношения между органами государственной власти в связи с совместной организацией работы по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных служащих, координацией и согласованием этой деятельности (например, в части реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих);
Ильина Ю. В. Правовое регулирование дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
4) нормы, регулирующие отношения между органами государственной власти и учебными учреждениями. В данном случае следует выделить два вида отношений:
— по поводу их организации, руководства ими и контроля за деятельностью учебных учреждений;
— по направлению государственных служащих на обучение, по расчету расходов, связанных с обучением и пр.;
5) нормы, регулирующие отношения между учебными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, а также между учебными учреждениями и их структурными подразделениями (например, филиалами). В данном случае также следует рассматривать два вида отношений:
— координацию, согласование деятельности неподчиненных друг другу учебных учреждений;
— руководство и контроль за работой подчиненных структур;
6) нормы, регулирующие отношения между учебными учреждениями и государственными служащими (слушателями). Эти отношения обусловлены наличием определенных прав и обязанностей сторон в процессе обучения;
7) нормы, регулирующие отношения между учебными учреждениями и профессорско-преподава-
тельским, учебно-вспомогательным составами.
Очевидна возможность дальнейшей классификации правовых норм и нормативных актов в сфере профессионального образования государственных служащих и по другим основаниям: юридической силе, назначению в механизме правового регулирования, территории и времени действия, степени универсальности и т. д.
Ряд основополагающих элементов правового регулирования установлен Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [11]. Так, организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих определяется как составляющая часть кадровой работы (п. 13 ч. 1 ст. 44).
Так, например, правовая норма определяет право государственных гражданских служащих на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 11 ч. 1 ст. 14) и другими федеральными законами.
В числе дополнительных гарантий государственным гражданским служащим, согласно п. 1 ст. 53, может предоставляться право (при определенных условиях, предусмот-
ренных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации) на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания.
А. Ф. Ноздрачев отмечает, что право на переподготовку следует понимать широко [6, с. 56]. То есть это право принадлежит всем государственным служащим независимо от занимаемых должностей и присвоенных классных чинов. Вместе с тем профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих относится не только к числу их прав, но является и юридической обязанностью. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей, т. е. иметь профессиональную подготовку, знать соответствующее законодательство, следить за изменениями фактических и правовых аспектов своей служебной деятельности.
Следует также иметь в виду, что поступление на государственную службу, как правило, не связывается с перспективой выполнения одной и той же работы (вида деятельности). В то же время содержание одних и тех же профессий претерпевает изменения. Поэтому переподготовка и повышение квалификации становятся одной из основных обязанностей государственного служащего [7].
Обязанность профессионального обучения государственных служащих нередко влечет за собой обязательства оставаться на государственной службе в течение определенного срока. В частности, п. 4 ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также прокурорские работники, обучающиеся в очной аспирантуре с сохранением денежного содержания, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее 5 лет [9]. Той же статьей определены также обстоятельства увольнения, при которых указанные лица обязаны полностью возместить затраты на обучение.
Ильина Ю. В. Правовое регулирование дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
Аналогичная норма предусмотрена ч. 5 ст. 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [10], определяющей, что военнослужащий, проходивший военную службу по контракту и поступивший в военное образовательное учреждение высшего профессионального образования, в адъюнктуру или военную докторантуру, заключает контракт о прохождении военной службы на время обучения в указанном образовательном учреждении, в адъюнктуре или военной докторантуре, а также в течение 5 лет после окончания учебы.
Принимая во внимание принцип субсидиарности в регулировании государственно-служебных отношений, следует обратить внимание на ст. 249 Трудового кодекса Российской Федерации, которая определяет возмещение затрат, связанных с обучением работника: в случае увольнения без уважительных причин до истечения срока, установленного трудовым договором или соглашением об обучении за счет средств работодателя, работник обязан возместить затраты, понесенные работодателем на его обучение, пропорционально не отработанному после окончания обучения времени, если иное не предусмотрено трудовым договором или соглашением об обучении [16].
Важным шагом в формировании организационно-правового механизма эффективного использова-
ния подготовленных специалистов для государственной гражданской службы стало Положение о порядке заключения договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы, утвержденное Указом Президента РФ «О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение» от 21 декабря 2009 г. № 1456 [13]1.
В течение прохождения службы государственные служащие, как правило, исполняют в рамках одного и того же государственного органа различные по своей значимости и профессиональным требованиям функции. Государственный служащий повышается в должности, ему приходится выполнять более сложные служебные обязанности. С другой стороны, происходит эволюция самих профессий, претерпевает изменения их содержание. Следовательно, возникает необходимость в постоянном обновлении профессиональных знаний, а переподготовка и повышение квалификации государственных служащих становится их обязанностью.
Отсутствие образования, опыта и соответствующей квалификации, как правило, является фактором,
1 Подробнее см.: [4].
свидетельствующим о невозможности исполнения либо ненадлежащем исполнении обязанностей по службе. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий — освобожден от замещаемой должности и уволен с гражданской службы в случае несоответствия замещаемой должности гражданской службы вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации [11].
Важный аспект обязанности государственного служащего поддерживать соответствующий уровень своей квалификации подчеркивает Ю. Н. Старилов: замещение гражданином государственной должности предполагает, что субъективно этот гражданин имеет моральное право занимать данную должность, т. е. он не только обладает профессиональными качествами, но и имеет определенные личностные характеристики (развитое чувство долга, честность, ответственность) [15]. Поэтому требование соблюдения государственным служащим норм служебной этики (в том числе установленных ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [11], а также Указом Президента РФ от 12 авгу-
ста 2002 г. № 885 (в ред. Указов Президента РФ от 20 марта 2007 г. № 372, от 16 июля 2009 г. № 814) [8]) и действующего в государственном органе служебного распорядка также является исключительно важным.
Поскольку государственный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей, это, на наш взгляд, свидетельствует о целесообразности установить кадровым службам органов государственной власти правообязанность не только планировать и организовывать профессиональное развитие государственных служащих, но и требовать от них прохождения запланированной учебы, а также осуществлять (при прочих удовлетворяющих обстоятельствах) соответствующие должностные перемещения, являющиеся следствием повышения образовательного уровня.
Объективно возникает необходимость установления правовых последствий для государственных служащих, прошедших определенную переподготовку или повысивших свою квалификацию. Эти правовые последствия должны стимулировать замещение соответствующей государственной должности (продвижение по службе) и / или присвоение очередного классного чина, увеличение размера денежного содержания и т. п.
Ильина Ю. В. Правовое регулирование дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
При продвижении по службе необходимо учитывать действие, в частности, следующих нормативно закрепленных факторов:
1) право государственного служащего на продвижение, обусловленное прохождением соответствующего обучения;
2) обязанность руководителей органа государственной власти учитывать этот фактор как одно из оснований определения соответствия государственного служащего требованиям, предъявляемым к государственным служащим при замещении конкретной должности государственной службы, и как его преимущественное право по сравнению с прочими возможными кандидатами на такое продвижение.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в п. 10 ч. 1 ст. 14 прямо устанавливает, что гражданский служащий имеет право на должностной рост на конкурсной основе. Несколько видоизменена и конкретизирована данная норма в ст. 43 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [10], которая определяет, что военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, вправе предложить на рассмотрение соответствующей аттестационной комиссии свою кандидатуру для назначения на освобождающуюся или вакантную воинскую должность. Федеральный
закон «О статусе военнослужащих» конкретизирует данное положение, устанавливая, что государство гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу по контракту: назначение на высшие воинские должности с учетом условий заключенного ими контракта в соответствии с полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе; повышение квалификации с учетом интересов военной службы и их собственного выбора; увеличение количества льгот, гарантий и размера компенсаций в соответствии с полученной квалификацией и со сроком военной службы (ч. 2 ст. 10) [14].
В последнее десятилетие принят ряд нормативных правовых актов, которые регулируют дополнительное профессиональное образование государственных служащих. В то же время соответствующая правоприменительная практика еще только формируется и в этой связи требует наблюдения и осмысления ее результатов. Необходимо принятие нормативных актов, направленных на определение основных направлений политики кадровых служб органов государственной власти, обеспечивающих повышение правового, социального и организационного статуса государственного служащего в соответствии с ростом его профессионализма, с результатами обучения [3].
Следует отметить, что в сфере правового регулирования дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих реализуется в основном административное нормотворчество, административное распорядительство и контроль. Вместе с тем, для решения почти всех проблем, связанных с переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих, необходимо установление определенного порядка и правил организации этой деятельности, прав и обязанностей участвующих в данном процессе государственных служащих, государственных органов и учреждений, определение сроков, ресурсов, что в совокупности присуще механизму административноправового воздействия.
Рассматривая систему переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как целостное явление, с позиции системного подхода, следует прийти к выводу, что правоотношения, возникающие в сфере переподготовки
и повышения квалификации государственных служащих, являются особым видом правовых отношений. Нормы, регулирующие эти отношения, могут рассматриваться в качестве самостоятельного межотраслевого правового института. Главное назначение этого правового института состоит в обеспечении комплексного правового регулирования общественных отношений в области переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Дальнейшее развитие нормативно-правовой базы предполагает введение новых норм права. Особое значение при этом имеет интеграция норм конституционного, административного, трудового и образовательного права [см.: 2, с. 4-9] в единые нормы служебного права. Вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих необходимо выделить в качестве одного из важных направлений развития законодательства Российской Федерации о государственной службе.
1. Алексеев С. С. Теория государства и права. М., 2005.
2. Апоницкий С. В. Источники правового обеспечения высшего профессионального образования. М., 2009.
3. Горшков А. С. О дополнительном профессиональном образовании государственных служащих в Северо-Западном федеральном округе // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 1. С. 25-39.
4. Ильина Ю. В. Продвижение по службе и повышение квалификации государственных гражданских служащих // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представите-
Ильина Ю. В. Правовое регулирование дополнительного профессионального образования...
Государственная и муниципальная служба
ле Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 2. С. 47-52.
5. Кананыкина Е. С. Источники образовательного права в системе источников права // Юридическое образование и наука. 2007. № 2. С. 4-9.
6. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М., 1998.
7. Нестеров А. Г. О практике применения кадровых технологий в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 1. С. 4-13.
8. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (в ред. указов Президента РФ от 20 марта 2007 г. № 372, от 16 июля 2009 г. № 814) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.
9. О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
10. О воинской обязанности и военной службе: федер. закон Рос. Федерации от 28 марта 1998 г.
№ 53-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475.
11. О государственной гражданской службе: федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
12. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 3 марта 2009 г. № 269 // Российская газета. 2007. 7 марта.
13. О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение: указ Президента РФ от 21 декабря 2009 г. № 1456 // Российская газета. 2009. 25 декабря.
14. О статусе военнослужащих: федер. закон Рос. Федерации от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.
15. Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996.
16. Трудовой кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 30 июня 2006 г.
№ 90-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 27. Ст. 2878.
