CC BY
246
АНАЛИЗ КАЧЕСТВЕННЫХ ХАРАКТЕРИСТИК КАДРОВОГО СОСТАВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Е. Ю. ИВАНОВА, А. И. ЕРМАКОВ
В статье освещены принципы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; выявлены недостатки системы профессионального развития и образования работников государственного аппарата; дан анализ наиболее важных качественных характеристик кадрового состава государственных органов исполнительной власти Тамбовской области, которые позволяют оценить перспективы эффективного функционирования государственных органов по исполнению государственных функций и предоставлению населению государственных услуг.
Проведенный анализ показателей Тамбовской области даёт возможность сделать прогноз на дальнейшую модернизацию системы профессионального развития государственных гражданских служащих, которая позволит осуществлять их подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку с целью более профессионального решения задач государственного управления, и, соответственно, возможности корректировать кадровую политику в регионе.
Ключевые слова: государственные органы, исполнительная власть, кадровый состав, качественные характеристики, Тамбовская область.
Вопрос оценки работы государственных служащих является одним из ключевых в системе государственной службы и кадровой политики. В условиях кардинального реформирования системы государственного и муниципального управления Российской Федерации требование профессионального развития и образования государственных служащих становится особенно актуальным. Для того чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественной жизни, служащие должны иметь специальный уровень профессиональной, деловой и моральной подготовки, а также иметь возможность оценивать свою деятельность.
Недостаточность профессионализма и компетентности служащих современного государственного аппарата (об этом свидетельствует и практика регионального управления) признана официально. Значительной части чиновников еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих знаний и умений. Зачастую они не обладают правовой, социально-экономической, управленческой: подготовкой, необходимой для служебной деятельности. Все это обуславливает не только теоретическую, но и практическую значимость проблемы.
Федеральным законом № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» закреплен принцип профессионализма и компетентности в качестве единого фундаментального принципа организации и функционирования государственной службы [2]. Под профессионализмом имеются в виду глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области государственно-служебной деятельности. Под компетентностью понимаются показатели, характеризующие профессиональные знания, осведомленность и способности государственного служащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности.
Реализация принципа профессионализма и компетентности на государственной службе обеспечивается, прежде всего, системой профессионального развития государственных служащих.
Федеральным законом № 79-ФЗ на государственных служащих возложена обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных полномочий: им гарантируются переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения [2, ст. 14, 15]. На кадровые службы государственных органов возложена обязанность анализировать уровень профессиональной подготовки государственных служа-
щих. Следовательно, систематическая профессиональная подготовка и переподготовка является юридически обязательной частью и элементом прохождения государственной службы каждым государственным служащим в любом государственном органе.
В существующей системе государственной службы профессиональное развитие тесно связано с продвижением по службе, оценкой качества службы, уровнем денежного содержания, присвоением классных чинов, применением мер поощрения и т. д.
Сама государственная служба считается творческим трудом, поэтому государственный служащий, избравший ее своей профессией, должен непрерывно повышать свой теоретический уровень на протяжении всей служебной деятельности, независимо от замещаемой государственной должности. Именно по этим причинам подготовка, переподготовка и Повышение квалификации органически «встроены» в систему прохождения государственной службы [1].
В настоящее время профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих регулируются следующими нормативными правовыми актами:
- Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями на 25.12.2008), (ст. 61-63);
- Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации (с изменениями на
06.12.2007);
- Положение о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474;
- Постановление Правительства РФ от 17 ап-
реля 2008 г. № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих» (с изменениями от
27.11.2008).
Данные акты предусматривают организационно-правовые формы профессиональной подготовки государственных служащих, порядок, периодичность, сроки и условия профессионального обучения и затрагивают некоторые другие вопросы.
Характер и тип профессионального развития государственных служащих определяются тем, какие принципы заложены в этом процессе. Принципы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих могут быть разделены на три группы: общегражданские; профессиональные; внутрикорпоративные.
Общегражданские принципы предполагают:
- развитие повышенного чувства ответственности и гражданского сознания, в том числе ряда специфических этических качеств, таких, как гражданский долг, верность интересам государственной службы;
- внедрение в поведение чиновников навыков мотивирующего воздействия на окружающих;
- честность и неподверженность коррупционным воздействиям.
Профессиональные принципы включают:
- наличие специальных знаний в области права, политологии, социологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления;
- умение использовать эти знания;
- непрерывность и гибкость профессионального образования служащих;
- системность и систематичность профессионального образования работников госаппарата.
Внутрикорпоративные принципы предполагают:
- привитие навыков управленческой работы и лидерских качеств;
- солидарность, взаимодействие и взаимоподдержка на службе;
- повышение социального статуса и имиджа государственной службы, чести и достоинства государственного служащего [5].
Названные принципы, будучи структурированными, предполагают комплекс практических мер, направленных на организацию процесса профессионального развития, кадров государственного управления.
Практика показывает, что в современной системе профессионального образования государственных служащих России имеется немало «узких мест». Общими недостатками системы профессионального развития и образования работников государственного аппарата выступают:
1) отсутствие конкуренции государственных и негосударственных образовательных учреждений за право получения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации госслужащих;
2) полная подчиненность образовательных учреждений, своим заказчикам, их ведомственная
зависимость от них: это обеспечивает быструю реакцию на ведомственные требования, но сковывает, инициативу образовательных учреждений;
3) широкое и не всегда оправданное привлечение чиновников-практиков для участия в образовательных программах в качестве преподавателей;
4) оторванность системы дополнительного профессионального образования чиновников от федеральной системы общего и профессионального образования, курируемой Министерством образования и науки РФ: следствие этого - мало координируемое с общими образовательными стандартами преподавание общегуманитарных дисциплин, что снижает ценность повышения квалификаций;
5) проблемы с качеством разработки правовой базы профессиональной подготовки, переподготовки и повышение квалификации чиновников: фрагментарность регулирования и юридическая неопределенность многих понятий профессионального развития государственных служащих (например, какое образование следует считать высшим образованием по специализации государственных должностей, какое образование считается равноценным и какое требуется дополнительное профессиональное образование и др.);
6) формирование образовательной системы, призванной проводить профессиональную подготовку и переподготовку кадров государственной службы, затруднено по причинам слишком долго поиска решений по созданию стройной системы учебных заведений, которым специально поруча-
ется заниматься обучением и переподготовкой кадров государственного управления [4].
Для решения этих проблем требуется реализация комплекса мер правового, организационного, финансово экономического и учебно-методического характера.
Регулирование отношений, связанных с государственной гражданской службой Тамбовской области, осуществляется: Уставом (Основным Законом) Тамбовской области Российской Федерации и иными законами Тамбовской области и принимаемыми в соответствие с ними иными нормативными правовыми актами Тамбовской области [3].
В администрации Тамбовской области постоянно ведется мониторинг кадрового состава. Так, общее число занятых на государственной службе области за период с 2002 по 2009 гг. возросло на 603 чел. (в связи с расширением выполняемых государственными органами области полномочий) и составило 1339 чел. При этом в период с 2002 по 2008 гг. наблюдался рост численности госслужащих с тенденцией к явно выраженному замедлению этого процесса. В период с 2008 по 2009 гг. были реализованы комплексные мероприятия, направленные на оптимизацию численности госслужащих и повышение эффективности деятельности государственных органов области, что привело к снижению фактической численности госслужащих на 85 человек (-5,97 %) (рис. 1).
В пересчете на 1 тыс. человек населения области динамика численности государственных служащих представлена на рисунке 2.
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1319 1424 1339
1222 762 879 908 906
1 яяя 036
736 795 561 705
503
467
Годы
□ Мужчины □ Женщины
Рис. 1. Численность служащих в государственных органах области, чел.
1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00
Рис. 2. Динамика количества госслужащих на 1 тыс. чел. населения области с 2002 по 2009 гг. (по состоянию на 01.01.2010)*
В целях объективной оценки кадрового потенциала государственной службы области анализу подвергнуты наиболее важные характеристики кадрового состава: возраст служащих; уровень образования и опыт работы. Данные характеристики позволяют интегрально оценить перспективы эффективного функционирования государственных органов по исполнению государственных функций и предоставлению населению государственных услуг.
Средний возраст (определено как среднее арифметическое) государственного служащего области составляет 42,8 года (для сравнения: в 2006 г. средний возраст госслужащего составлял 40,9 лет, в 2008 г. - 42,9 года). Вклад соответствующей возрастной категории в общую численность государственных служащих представлены на рисунке 3.
Следует отметить, что в период с 2001 по 2004 гг. возрастная структура государственных служащих области практически оставалась неизменной: общее число служащих в возрасте от 31 до 54 лет составляло порядка 73 %. В течение 2005-2008 гг. доля данной возрастной категории возросла до 78 %, а в 2009 г. она составила 78,8 %, при этом наблюдается незначительная тенденция к увеличению числа служащих в возрасте свыше 60 лет (относительное увеличение численности составило за год 0,48 %, а за два последних года -2,53 %), с одновременным приростом числа «зрелых специалистов» в возрасте от 31 года до 40 лет (относительный прирост по данной категории за год составил 2,74 %).
* Данные включают в себя государственных служащих администрации области, областной Думы, исполнительных органов государственной власти области, областной избирательной комиссии, а также государственных служащих, осуществляющих обеспечение деятельности мировых судей на территории Тамбовской области.
Следующей важной характеристикой кадрового состава является образовательный уровень государственных служащих области, который характеризуется следующими параметрами. За период с 2002 по 2009 гг. число служащих, имеющих высшее образование, повысилось с 85,6 % до 94 %. Снижена численность служащих, имеющих среднее, среднее-профессиональ-ное образование, с 12,8 % в 2002 г. до 6 % по итогам 2009 г. Положительные тенденции по изменению уровня образования служащих наиболее ярко выражены, начиная с 2005 г. Следует отметить, что 53 государственным служащим присуждены ученые степени кандидата и доктора наук (рис. 4).
Учитывая, что плановая ротация кадров и «преемственность» государственной службы путем передачи опыта и практических знаний служащим, впервые поступившим на государственную службу невозможны без наличия в коллективе наиболее опытных сотрудников, было проанализировано распределение общей численности государственных служащих области по стажу (опыту) работы в целом по всем государственным органам области (рис. 5).
С целью оценки таких показателей, как текучесть и сменяемость кадров на государственной службе области, так и престиж поступления на государственную службу и «стабильность» кадров государственной службы, изучена динамика количества назначений и увольнений с гражданской службы (рис. 6).
Можно сделать вывод о том, что основное число служащих в системе исполнительных органов государственной власти области составляют лица в возрасте от 18 до 54 лет, или 81,8 % от общего числа служащих.
Доля молодых специалистов (до 30 лет), % от общей численности служащих
201 18-'
16-'
14-'
12-'
10-'
8-'
6-'
4-'
2-'
0-
2008 на
01.01.2010 (за 2009г.)
Доля госслужащих в возрасте от 41 до 50 лет, %
2008 на
01.01.2010 (за 2009г.)
Доля госслужащих в возрасте старше 60 лет, %
01.01.2010 (за 2009г.)
Доля госслужащих в возрасте от 31 до 40 лет, %
на
01.01.2010 (за 2009г.)
Доля госслужащих в возрасте от 51 до 60 лет, %
2008 на
01.01.2010 (за 2009г.)
2002
2003
2005
2006
2002
2004
2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Рис. 3. Возрастной состав сотрудников государственных органов Тамбовской области
♦ среднее образование — —Высшее профессиональное образование
Д кандидаты наук доктора наук
Рис. 4. Уровень образования служащих в государственных органах области, %
Доля служащих, имеющих стаж работы в государственных органах менее 5 лет, %
Доля служащих, имеющих стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, %
01.01.2010 (за 2009г.)
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0 5,0 0,0
Годы
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 на
01.01.2010 (за 2009г.)
Годы
Доля служащих, имеющих стаж работы в государственных органах свыше 10 лет, %
01.01.2010 (за 2009г.)
Годы
Рис. 5. Показатели стажа работы сотрудников государственных органов Тамбовской области
25,00
20,00
15,00
5,00
0,00
2002 2003
2008 на
01.01.2010 (за 2009г.)
1)
Годы
10,00
12,00 10,00 8,00 6,00
4.00
2.00 0,00
2)
Рис. 6. Динамика количества назначений (1) и увольнений (2) с гражданской службы к общему количеству служащих, %
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 на
01.01.2010 (за 2009г.)
Годы
Соотношение мужчин и женщин, замещающих должности в государственных органах области, составляет 1:2,09 (1:1,98 по данным за 2008 г.). Таким образом, наблюдается прирост относительного количества женщин, занятых на гражданской службе.
В целях обеспечение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих, а также обеспечения подержания необходимого уровня квалификации, в условиях динамичного развития действующего законодательства, управлением государственной службы и организационной работы организуется работа по планированию и проведению обучения государственных гражданских служащих по программам дополнительного
Заявленная государственными органами области потребность в обучении гражданских служащих на 2010 г. составляла 253 чел. С учетом особенностей организации обучения в 2009 г. и значительного контингента служащих, завершающих свое обучение в 2010 г., общее количество обученных предположительно превысило 350 чел., что позволит не только исправить наметившуюся негативную тенденцию, но и обеспечить исполнение требований федерального законодательства [6].
В целях повышения правовой культуры населения Тамбовской области и сотрудников администрации была проведена работа по организации мониторинга уровня правовой подготовки государственных гражданских служащих области в 2009-2010 гг. Мониторинг проводился по методике, утвержденной 29.05.2009 г. заместителем главы администрации области А. А. Сазоновым. В соот-
* Снижение количества обученных в 2009 г. произошло на фоне нестабильности финансово-экономической ситуации и недофинансированием мероприятий по дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих области (располагаемый объем финансовых средств составил 60 % от требуемого).
профессионального образования (профессиональной переподготовки и повышения квалификации).
С 2006 г. такая работа ведется на основе Госзаказа Тамбовской области, при этом в качестве государственного заказчика определена администрация области. Размещение государственного заказа на конкурсной основе среди вузов, позволяет отбирать наиболее перспективные образовательные программы, при этом эффективно и экономно расходовать бюджетные средства. Основным показателем, учитываемым федеральными органами (Росстат, Минздравсоцразвития), является число гражданских служащих, получивших дополнительное профессиональное образование (рис. 7).
ветствии с принятой методикой, результаты проведения мониторинга уровня правовой подготовки государственных гражданских служащих области в 2009-2010 гг. представлены в таблице 1.
Суммарное число гражданских служащих, обладающих уровнями правовой подготовки для категорий «высокий», «очень высокий» и «100 %-ный уровень знаний», по результатам проведенного тестирования составило более 80,7 % (для сравнения: в 2009 г. аналогичный показатель составил 71 %).
Необходимо отметить, что случаи крайне низкого уровня правовых знаний гражданских служащих области при проведении мониторинга в 2010 г. не отмечены, тогда как в 2009 г. аналогичный показатель составлял около 0,3 %.
Таким образом, реализуемая в области система дополнительного профессионального образования гражданских служащих области вместе с обязательным тестированием при проведении аттестации и квалификационного экзамена, несомненно, дают положительный результат.
Вместе с тем, в целях закрепления и улучшения полученного результата, в соответствии с постановлением администрации области от 26.02.2006 г. №161 «Об утверждении Порядка
Рис. 7. Динамика количества гражданских служащих, прошедших профессиональную переподготовку, повышение квалификации с 2002 г. по настоящее время, чел.*
формирования государственного заказа Тамбовской области на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Тамбовской области», постановлением администрации области от 27.05.2008 г. № 644 «О порядке утверждения индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих области,
Система профессионального развития государственных служащих позволяет осуществлять подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных служащих с целью более профессионального решения задач государственного управления, но сложившийся комплекс не дает полной информации по кадровому потенциалу и соответственно возможности корректировать кадровую политику.
Проведенный анализ показателей Тамбовской области дает положительную динамику роста уровня образования госслужащих и отмечает своевременное внедрение новых способов обучения и стажировки.
Таким образом, профессиональная подготовка государственных служащих в настоящее время не может быть эффективной без соответствующего научно-методического обеспечения, без объединения усилий в этом направлении преподавателей, научных сотрудников, самих государственных служащих, а также без индикаторов состояния и систем мониторинга кадровой обстановки. Существующий пробел в ближайшее время необходимо устранить, иначе уровень качества государственных услуг так и останется на недостаточном уровне.
Литература
1. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учебный курс. М., 2004. С. 57.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации (с изменениями на 25.12.2008): федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Правовая система Гарант.
3. О системе исполнительных органов государственной власти Тамбовской области: положение о порядке получения дополнительного профессионального
представителем нанимателя для которых является глава администрации области», управлением государственной службы и организационной работы администрации области на планомерной основе проводится работа по дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих области по направлению обучения «правовое» в ведущих вузах области.
образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474. Закон Тамбовской области от 25 ноября 2005 г. № З91-З // Правовая система Гарант.
4. Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. С. 491.
5. Яблокова Е. А. Подготовка кадров государственной службы: методические и дидактические основы повышения эффективности. М., 2004. С. 10.
6. иКЬ: http://www.tambov.gov.ru.
* * *
THE ANALYSIS OF QUALITATIVE CHARACTERISTICS OF PERSONNEL STRUCTURE OF STATE EXECUTIVE POWER AUTHORITIES OF THE TAMBOV REGION
Ye. Yu. Ivanova, A. I. Yermakov
In article principles of preparation, retraining and improvement of professional skill of civil servants are shined; lacks of system of professional development and formation of workers of machinery of state are revealed; the analysis of the most important qualitative characteristics of personnel structure of state structures of executive power of the Tambov region which allow to estimate prospects of effective functioning of state structures on execution of the state functions and granting to the population of the state services is given.
The carried out analysis of indicators of the Tambov region gives the chance to make the forecast for the further modernization of system of professional development of the state civil servants which will allow to carry out their preparation, retraining, improvement of professional skill and training for the purpose of more professional solution of problems of the government, and, accordingly, possibilities to correct personnel selection in region.
Key words: state structures, executive power, personnel structure, qualitative characteristics, Tambov region.
Таблица 1
Результаты мониторинга уровня правовой подготовки государственных гражданских служащих области
год Количество лиц, участвовавших в мониторинге, чел. Уровень правовой подготовки (по количеству человек, давших правильные ответы при тестировании), %
Крайне низкий (менее 5Q % правильных ответов) Низкий (количество правильных ответов от 5Q до 75 %) Средний (количество правильных ответов от 76 до 85 %) Высокий (количество правильных ответов от 86 до 95 %) Очень высокий (количество правильных ответов от 96 до 99 %) 100 %-ный уровень знаний
2009 851 0,24 2,94 24,91 33,49 9,40 29,02
2010 911 0,00 2,74 16,47 31,72 14,38 34,69
