CC BY
2570
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА: СУЩНОСТЬ И АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Е. Ю. ИВАНОВА
В статье отражены современные проблемы в сфере государственной кадровой политики по формированию профессионального корпуса государственных и муниципальных служащих РФ, в том числе и на региональном уровне, на примере Тамбовской областной Администрации, и дан им анализ.
Рассматриваются цели и современные концепции государственной кадровой политики; характеризуются основные направления кадровой работы на государственной и муниципальной службе; описываются условия обеспечения высокой профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих; формулируются предложения по улучшению деятельности регионального управления в сфере проведения кадровой политики.
Ключевые слова: государственная кадровая политика, проблемы, система исполнительной власти, государственные и муниципальные служащие, кадровая работа.
Под кадровой политикой в сфере государственного и муниципального управления понимается последовательная деятельность государства и всех его органов по формированию требований к государственным и муниципальным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию их профессионального потенциала.
Суть кадровой политики в системе органов исполнительной власти состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной и муниципальной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий для реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Кадровая политика призвана в полной мере использовать творческий потенциал служащих, их энергию и способности к решению назревших проблем; помочь государственным и муниципальным служащим наиболее полно раскрыть свои умения, таланты и способности. На основе подобного подхода возможно повысить качество работы служащих и обеспечить решение важнейших государственных программ в экономической, социальной, культурной и других сферах.
Главной целью кадровой политики в системе органов исполнительной власти является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном и деловом отношении позволял бы обеспечить эффективное функционирова-
ние и развитие государственного аппарата и органов местной власти.
Государственная кадровая политика, независимо от конъюнктуры и возможных корректировок, к числу главных своих целей относит:
- создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний;
- обеспечение высокого профессионализма управленческого и технологического процесса, укомплектованности всех участков трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросовестными работниками;
- установление надежных преград на пути проникновения на руководящие и управленческие должности людей недостойных, склонных к карьеризму [12].
В исторической практике России четко просматриваются две основные концепции кадровой политики:
1) высокоцентрализованная (черта административно-командной системы): с широким использованием принципа назначения руководящих кадров государственной службы при ограничении демократических механизмов их выдвижения и расстановки (выборности, учета общественного мнения, коллегиальности решения кадровых вопросов и др.);
2) демократическая (по сути и технологиям организации): система формирования и развития кадрового корпуса, хотя и централизованная,
единая в рамках государства (на основе единства целей, принципов, стандартов при назначении на должность и обучении кадров).
В современных условиях России прослеживается сочетание этих концепций государственной кадровой политики. Без назначения на должность государственное и муниципальное управление не может функционировать в принципе, но сам механизм назначения может опираться на разные подходы: субъективную волю руководителя, излишне централизованные, формально-бюрократические технологии, односторонние оценки работников (главное не профессионализм, компетентность, а верность начальнику, лидеру) или на волю народа, социума (региона, района, коллектива), демократические механизмы выявления и реализации этой воли в особенности на основе выборности, гласности, отчетности.
Реальным воплощением кадровой политики в органах исполнительной власти является кадровая работа, представляющая собой реализуемую на практике совокупность технологий, способов и механизмов ее осуществления. Кадровая работа -непосредственная деятельность кадровых служб организаций по формированию и совершенствованию кадрового состава соответствующих структур.
На государственной и муниципальной службе кадровая работа вбирает в себя такие составные элементы, как кадровое планирование, отбор персонала, обеспечение его профессионального развития, оценка кадров, их мотивация, социальный контроль и т. д.
Исходным моментом кадровой работы органов исполнительной власти является кадровое планирование, определяемое как процесс обеспечения организации необходимым количеством квалифицированного персонала, принятым на правильные должности в правильное время [1].
Главная задача планирования персонала - перевести имеющиеся цели и планы организации в конкретные потребности, в квалифицированных служащих, т. е. вывести неизвестную величину необходимых работников из наличного «уравнения» планов организации; и определить время, в которое они будут востребованы.
По существу, каждая организация, каждый орган власти и управления использует кадровое планирование, явно или неявно. Некоторые организации проделывают в этом плане серьезные исследования, другие ограничиваются поверхностным вниманием в отношении планирования персонала.
Долговременный успех любой организации, включая властные структуры, в конечном счете, зависит именно от наличия необходимых служа-
щих, находящихся в необходимое время на правильно выбранных должностях («кадры решают все!»). Организационные цели и стратегии достижения этих целей имеют значение лишь тогда, когда люди, обладающие требуемыми талантами и умением, занимаются достижением этих целей.
Недобросовестно выполненное, или вовсе проигнорированное, кадровое планирование способно спровоцировать серьезные проблемы в самое короткое время. С помощью эффективного кадрового планирования можно «заполнить» вакантные позиции, а также уменьшить текучесть кадров, оценивая возможности карьеры специалистов в пределах организации [9].
Грамотно спроектированное кадровое планирование должно дать четкие, однозначные ответы на следующие вопросы:
- сколько работников, какой квалификации, когда и где будут необходимы (планирование потребности в персонале)?
- каким образом можно привлечь необходимый и сократить излишний персонал, учитывая социальные аспекты (планирование привлечения или сокращения штатов)?
- каким образом можно использовать работников в соответствии с их способностями (планирование использования кадров)?
- каким образом можно целенаправленно содействовать повышению квалификации кадров и приспосабливать их знания к меняющимся требованиям (планирование кадрового развития)?
- каких затрат потребуют планируемые кадровые мероприятия (расходы по содержанию персонала)?
Центральное место в кадровом планировании занимают вопросы определения общей потребности организации в персонале. Конкретное определение потребности в персонале в органах власти и управления представляет собой расчет необходимого числа работников по их количеству, квалификации, времени, занятости и расстановке в соответствии с текущими и перспективными задачами развития. Расчет производится на основе сравнения потребности в рабочей силе и фактического состояния обеспеченности кадрами на определенную дату и рассматривается как информационная основа для принятия управленческих решений в области привлечения персонала, его подготовки и переподготовки [10].
На сегодняшний день на государственной и муниципальной службе определение потребности в персонале - одна из самых слабо проработанных сторон проблемы кадрового планирования. Точно определить потребность органов государ-
ственной власти и муниципального управления в кадрах сегодня могут лишь немногие властные структуры. Причина этого - отсутствие на государственном уровне четких научно обоснованных критериев и методических рекомендаций по определению штатной численности персонала государственных и муниципальных органов (до сих пор неизвестно точное число служащих, занятых в сфере государственного и муниципального управления, как признал осенью 2010 г. Президент РФ Д. А. Медведев, объявив о скором сокращении численности штатов госслужащих).
Отдельные начинания в данной области имеются, однако, в массе своей они логически не завершены. В этой связи существует объективная потребность в проведении подобной работы на федеральном и региональном уровнях. Ведь кадровая политика в современных условиях должна исходить из приоритета человеческой личности и иметь под собой надежную научную базу.
Определение потребности в персонале является исходной предпосылкой для осуществления процедуры набора кадров. Набор - это наем, рекрутирование или привлечение работников в организацию. Объем работ на этом этапе определяется разницей между имеющимися кадрами и настоящей или будущей потребностью в них, т. е. предполагает создание резерва кандидатов на вакантные государственные должности, учитывая будущие изменения с кадрами: уход на пенсию, реорганизацию органа управления и сопровождающее ее сокращение (увеличение) кадров и другие изменения.
Осуществляя набор персонала, кадровая служба организации решает определенное количество общих задач. Прежде всего, это определение оптимального числа персонала. Не должно быть как недостатка численности, последствиями которой являются срывы запланированных мероприятий, ошибки, возникновение конфликтной или напряженной ситуации в коллективе, так и ее избытка, который вызывает увеличение денежных затрат по фонду заработной платы, снижение заинтересованности в качественном и высококвалифицированном труде, отток квалифицированных специалистов.
Помимо кадрового планирования и оценки персонала, важной составной частью кадровой работы в органах государственной власти и муниципального управления является обеспечение высокой профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих.
Профессионалу, занятому в системе органов исполнительной власти сегодня должны быть присущи следующие черты:
1) необходимые знания в соответствующей области деятельности;
2) умение применять на практике фундаментальные идеи и теоретические наработки;
3) постоянное сосредоточение на предмете работы;
4) стремление и способность передать свои знания другим людям;
5) ясное осознание целей и мотивов своей деятельности;
6) умение прогнозировать и принимать эффективные решения [2].
Профессиональные качества являются стержнем в любой сфере деятельности, в особенности в сфере управления. Понимая огромную значимость формирования корпуса профессионально-компетентных служащих, органы законодательной и исполнительной власти РФ, ученые и практики уделяют этой проблеме пристальное внимание. Продолжающаяся в стране реформа всей структуры исполнительной власти свидетельствует о важности и стратегической значимости этой проблемы.
Среди различных форм и направлений работы, способствующей повышению профессиональной компетентности государственных и муниципальных служащих, особое место занимает образовательная деятельность. Несмотря на положительные подвижки в обучении служащих, потребность в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации в целом удовлетворяется пока недостаточно. Реальная практика, характеризующаяся наличием обширного государственного аппарата и ротацией кадрового состава государственной и муниципальной службы, требуют значительного расширения образовательной деятельности.
Однако было бы не совсем верно сводить профессиональное развитие персонала управления только к специальному обучению (в вузах, на курсах, семинарах и т. п.). Профессиональное развитие заключается, прежде всего, в формировании и постоянном обогащении у служащих профессионально значимых качеств, знаний, навыков и умений, которые необходимы им для эффективного выполнения своих должностных функций и обязанностей. Единство обучения и активной включенности в управленческую практику - необходимое условие роста профессионализма государственных и муниципальных служащих на современном этапе.
Определяя сегодняшнее кадровое обеспечение как наиболее значимый вопрос, стоящий перед государственной службой, региональный процесс
управления рассматривается как составная часть общей государственной политики формирования корпуса российских государственных служащих.
Государственная кадровая политика реализуется в субъектах РФ посредством кадровой работы высших региональных исполнительных органов, в том числе Администрации Тамбовской области. Она в своем составе имеет Управление государственной службы и организационной работы. В своей деятельности данное Управление руководствуется статьями Конституции РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Трудовым кодексом РФ, Уставом (Основным законом) Тамбовской области, законами области, постановлениями и распоряжениями Администрации области, приказами (поручениями) начальника Управления [3; 5; 6; 11].
Кадровая работа Администрации Тамбовской области сводится к основным направлениям, присущим всем органам исполнительной власти РФ:
- осуществлению мониторинга эффективности кадровой работы в Администрации области и участие в проведении мониторинга кадровой работы в исполнительных органах государственной власти области;
- участие в проведении служебных проверок, осуществляемых в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов, комиссии по служебным спорам;
- участие в формировании кадрового состава для замещения должностей гражданской службы в Администрации области;
- обеспечение подготовки проектов актов Администрации области, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы, и выходом его на пенсию за выслугой лет;
- обеспечение подготовки проектов актов Администрации области, связанных с заключением, изменением и расторжением трудовых отношений с лицами, не являющимися государственными служащими;
- ведение трудовых книжек государственных гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Администрации области и лиц, замещающих должности, не отне-
сенные к должностям гражданской службы в администрации области;
- ведение личных дел государственных служащих, замещающих должности гражданской службы в Администрации области;
- ведение реестра гражданских служащих, замещающих должности в Администрации области;
- участие в обеспечении деятельности Комиссии по урегулированию конфликтов интересов;
- организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы в Администрации области и включение гражданских служащих в кадровый резерв;
- организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих, замещающих должности в Администрации области;
- организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих, замещающих должности в Администрации области;
- организация и обеспечение установления стажа работы работников Администрации области;
- участие в организации профессиональной переподготовки, повышении квалификации и стажировки гражданских служащих, замещающих должности в Администрации области;
- участие в формировании кадрового резерва для замещения вакантной должности гражданской службы в Администрации области, организация работы с ним и его эффективное использование;
- участие в обеспечении должностного роста государственных служащих, замещающих должности в Администрации области;
- участие в организации подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства области, обеспечение работы Тамбовской региональной Комиссии по организации подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ.
Одной из проблем кадрового обеспечения органов исполнительной власти в Тамбовской области является преодоление, прежде всего, стихийности в подготовке кадрового резерва в администрациях в связи с нестабильностью аппарата и всего корпуса управленцев. Это проявляется в следующем:
1) неопределенность с выборами глав администраций и представителей органов власти;
2) неясность механизма аттестации государственных служащих;
3) противоречивость и медлительность процесса формирования государственной службы в РФ в целом.
По результатам опроса госслужащих Администрации Тамбовской области, проведенного студентами специальности «государственное и муниципальное управление» ТГУ им. Г. Р. Державина в рамках прохождения ими учебной практики в 2010 г., среди негативных проявлений в кадровой сфере государственного (или муниципального) органа управления можно выделить:
- нестабильность структур государственных учреждений, частую их реорганизацию;
- низкий авторитет институтов государственной службы у населения;
- отсутствие действенного контроля и ответственности чиновников за некачественную и недобросовестную работу;
- недостаточность объективных, независимых от воли начальников технологий кадровой работы;
- непродуманность прохождения службы: по мере повышения в должности ответственность возрастает быстрее, чем служебные возможности и материальное вознаграждение;
- коррумпированность властных структур;
- отсутствие справедливой и гибкой системы оплаты труда;
- влияние на карьерный рост «семейных» факторов, политических ориентаций.
Сами госслужащие Администрации Тамбовской области в ходе опроса сделали следующие предложения по улучшению деятельности регионального управления в сфере проведения кадровой политики:
- привлечение в органы власти порядочных людей, специалистов;
- привлечение к руководству профессионалов, грамотных людей;
- сокращение числа чиновников и упрощение структуры аппарата;
- увольнение недостойных, позорящих власть людей;
- усиление общественного контроля за их деятельностью;
- борьба с бюрократизмом, бумаготворчеством, канцелярщиной;
- выборность руководителей всех уровней;
- повышение зарплаты управленцам.
Сотрудникам органов исполнительной власти
Тамбовской области уже недостаточно лишь опыта в работе, требуемых критериальных качеств. Сейчас необходимо постоянное самосовершенствование, приобретение новых знаний. Именно синтез качеств, навыков, умений, опыта, теории, практики, приобретенных знаний в процессе учебы и уважения к людям дает основания заявлять о государственном служащем как о профессионале.
Очевидно, что четкая государственная кадровая доктрина - главное на сегодняшний день в процессе формирования государственного и муниципального управления [7]. Но вместе с тем, повышение авторитета и престижности государственной службы, создание надлежащих социально-экономических и социально-правовых условий, пресекающих такие раздражающие общество явления, как коррупция, местничество, ориентирование на «случайный» приток людей в аппараты управления, автоматически выталкивающий оттуда достойных специалистов, приобретают особую значимость. Ставка на интеллектуального управленца, его компетентность, профессионализм и эффективные информационные технологии - один из главных путей совершенствования кадровой работы органов исполнительной власти.
В свою очередь, совершенствование системы управления, кадровой и организационной работы выступают важным условием успешного решения стоящих перед обществом задач и укрепления российской государственности. Именно органы власти и управления могут непосредственным образом воздействовать на развитие происходящих в стране реформ, обеспечивать реализацию решений, направленных на модернизацию жизни российского общества.
В то же время, как показывает практика, проблема формирования качественного, высокопрофессионального корпуса государственных и муниципальных служащих является одной из сложнейших проблем любой государственной системы. Здесь поднимаются такие неоднозначные вопросы, как совершенствование системы отбора кадров на государственную и муниципальную службу, разработка научных критериев их оценки, научный подход к анализу потребностей в управленческом персонала, формирование эффективных технологий расстановки и продвижения кадров, повышение обоснованности кадровых решений и расширение их гласности и т. п.
Функционирование органов исполнительной власти, организованной иерархически, предполагает определенный подход к кадровым вопросам и должен быть построен не столько на отборе «угодных» или на отборе «профессионалов», но на отборе компетентных специалистов.
Однако столь сложная задача подбора компетентных специалистов в обычной практике зачастую реализуется только с опорой на личный опыт либо руководителя подразделения, либо его кадровой службы. Такой опыт у всех различен, поэтому различны и принципы отбора и служебного перемещения кадров государственной службы.
Именно поэтому отбор персонала предполагает выработку единой научно обоснованной и законодательно утвержденной кадровой политики, юридически определяющей всю систему управления кадровым корпусом.
В сфере работы с кадрами органов исполнительной власти пока больше проблем, чем позитивных результатов. Во многих регионах России отсутствуют долгосрочные перспективы в подготовке и использовании кадров, кадровая политика зачастую носит бессистемный характер, в связи с чем оказывается несогласованной с программами экономического и социального развития территорий, в ней нет продуманной системы подбора и перемещения кадров.
Усиливают данные негативные тенденции следующие факторы:
- чрезмерный рост управленческого персонала во всех сферах, что снижает эффективность власти, увеличивает затраты на содержание аппарата, ослабляет возможности контроля за его деятельностью;
- бюрократизм аппарата;
- включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводит к саботажу государственных управленческих решений;
- коррупция, активно проникающая во властные структуры [8].
Итак, проблема стабильности государственного (регионального, муниципального) аппарата и корпуса государственных (и муниципальных) служащих, скорейшее обеспечение органов власти государственно-мыслящими, квалифицированными кадрами становится ключевой задачей кадровой работы органов исполнительной власти и проведения государственной кадровой политики в целом. К числу первоочередных задач в работе с кадрами следует отнести повышение научной обоснованности государственной кадровой политики, создание новой системы работы с кадрами, профессионального развития персонала государственной и муниципальной службы, расширение сети и качественное обновление государственно-образовательных учреждений и кадровых служб государственных и муниципальных органов, освоение мирового опыта в управлении человеческими ресурсами.
Литература
1. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2008. С. 312.
2. Деркач А. А. Актуализация потребности в личностно-профессиональном развитии государственных служащих. М., 2008. С. 58.
3. Конституция РФ. М., 1993.
4. О государственной гражданской службе РФ: фе-дер. закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 29.03.2008) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.
5. О системе государственной службы РФ: федер. закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 02.06.2003, № 22. Ст. 2063.
6. Об организации государственной гражданской службы Тамбовской области: закон Тамбовской области от 30.03.2005 г. № 304-З: принят Тамбовской областной думой 30.03.2005 г. с изменениями от 28.04, 31.10.2006 г. URL: http://www.tambov.gov.ru
7. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2008. С. 448.
8. Радченко А. И. Основы органов исполнительной власти: системный подход. Ростов н/Д, 2001. С. 228.
9. Савченко С. Д. Система государственной службы Российской Федерации: Проблемы реформирования и развития // Чиновник. 2009. № 1. С. 19.
10. Слепцов Н. С. Проблемы формирования государственной региональной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих // Социологическое обеспечение государственной службы. М., 2001. № 10. С. 8.
11. Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Тамбовской областной думой 30 ноября 1994 г.) (с изменениями от 18.10.1996 г., 31.01, 24.10.1997 г., 14.04.1998 г., 28.11.2000 г., 27.02, 1.11.2002 г., 27.03, 30.05, 27.06.2003 г., 30.01.2004 г., 20.05, 26.12.2005 г., 31.03, 20.07.2006 г., 3.05, 27.12.2007 г.).
12. Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2008. С. 576.
* * *
STATE MANPOWER POLICY: ESSENCE AND ACTUAL PROBLEMS
Ye. Yu. Ivanova
This paper reports and analyzes current problems in the field of the state manpower policy, which concern the forming of professional corps of government and municipal employees of the Russian Federation, including the forming at the regional level; as an instance, the administration of the Tambov Region is considered.
The purposes and the modern concepts of the state manpower policy are examines. The main lines of personnel work at government and municipal institutions are defined. The conditions ensuring the high-professional training of government and municipal employees are described. The authors also give the suggestions as for improvement of operation of the regional manpower policy administration.
Key words: state manpower policy, problems, system of executive authority, government and municipal employees, personnel work.
