ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВА Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ

A.B. ЛАГУТКИН,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права Российского экономического Университета имени Г.В. Плеханова, действительный член РАЕН, председатель отделения проблем управления РАЕН

Л.Ю. ГРУДЦЫНА,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры «Гражданское право»

Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВА1

В современных рыночных условиях экономики, изменение

1 Научная публикация выполнена по результатам НИР «Развитие институтов гражданского общества в системе частноправовых отношений», на основании Государственного задания Финансового университета при Правительстве Российской Федерации на 2014 году за счет средств бюджетного финансирования.

A.V. LAGUTKIN,

doctor of jurisprudence, associate professor, professor of chair of the administrative and financial law of Plekhanov Russian Academy of Economics, full member of the Russian Academy of Natural Sciences, chairman of office of problems of management of the Russian Academy of Natural Sciences

L.YU. GRUDTSINA, doctor of jurisprudence, professor, professor of Civil law chair of Financial University under the Government of the Russian Federation

THE LEGAL REGULATION OF ACTIVITY IN THE FIELD OF THE HIGHER EDUCATION FROM THE STATE

In modern market conditions of economy, change of management of the higher education is more connected with development of an autonomy of institutions of higher education, affecting all types of data of establishments. It is caused by economic, social and political factors. First, in the majority of the even economically developed countries

управления высшим образованием в большей степени связано с развитием автономии учреждений высшего образования, затрагивая все типы данных учреждений. Это обусловлено экономическими, социальными и политическими факторами. Во-первых, в большинстве даже экономически развитых стран имеет место недостаточность государственных ресурсов для поддержания необходимого уровня финансирования все более разрастающегося сектора высшего образования; во-вторых, растут требования к качеству образования. Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования национальной системы высшего образования, ее развития является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе в условиях глобализации правовая база. Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, ставят задачу надлежащего и оперативного законодательного и, прежде всего, административно-правового регулирования общественных отношений в области высшего образования.

Ключевые слова: высшее образование, управление образованием, глобализация, автономия, качество образования, интеграция образования и науки, обучение, воспитание.

insufficiency of the state resources for maintenance of necessary level of financing of more and more expanding sector of the higher education takes place; secondly, requirements to quality of education grow. An indispensable condition of a sustainable development and normal functioning of national system of the higher education, its development is the legal base coordinated, objectively reflecting real processes in economy and society in the conditions of globalization. It is obvious that in modern conditions of requirement of quickly developing economy, on the one hand, and need of ensuring stability of labor market subject to crises, on the other hand, set a task appropriate and quick legislative and, first of all, administrative and legal regulation of the public relations in the field of the higher education.

Keywords: the higher education, management of education, globalization, autonomy, quality of education, integration of science and education, training, education.

Тенденции развития национальной системы высшего образования, на наш взгляд, должны быть направлены на обеспечение:

- интеграции российской системы высшего образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций;

- активного выхода на рынок высшего образования, широкого участия высших учебных заведений и преподавателей в образовательных программах международных организаций и сообществ;

- преобразования учреждений высшего образования в центры образования, культуры, науки и новых технологий;

- интеграции образования, науки и производства, включая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций с образовательными учреждениями, науки и образования с производством.

Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, вызывают необходимость акцентирования следующих аспектов высшего образования:

- культурном (всестороннее развитие личности студентов и трансляция культуры);

- экономическом (необходимость подготовки кадров высшей квалификации, приоритетность связи рынка высшего профессионального образования и рынка труда);

- социальном (высшее образование как основной канал вертикальной мобильности и способ «сглаживания» социального неравенства);

— инновационном (институты высшего образования не только как исследовательские центры, но и центры распространения иннова-ций).1

Правила приема в конкретную организацию, осуществляющую образовательную деятельность, на обучение по образовательным программам устанавливаются в части, не урегулированной законодательством об образовании, организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно. Необходимо отметить и политическую составляющую высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, которая проявляется в том, что принятие любых управленческих решений в этой области государственного управления, в том числе выраженных в правовой форме, всегда имеет место в условиях конфликтности интересов различных политических сил. Эти отношения затрагивают интересы не только собственно государства, его именно суверенного существования, но и субъектов федерации и муниципальных образований, которые становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных реше-

1 Grudtsina L.Yu. Private property, middle class and civil society in Russia // Oxford Journal of Legal Studies. 2012. T. 32. P. 39.

ний в области высшего образования. Отношения при осуществлении деятельности в области высшего образования имеют в своей основе широкие социальные корни — в развитии высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, возможности равного доступа к его получению заинтересован и каждый гражданин государства, и государство в целом.

При этом политика в области развития высшего образования государства как составная часть его государственной образовательной политики, учитывая мировые тенденции развития высшего образования, отражается, прежде всего, в его решениях, которые определяют:

— источники (бюджетные, частные капиталы, доходы граждан) в качестве финансовой основы высшего образования;

— обеспечение доступности высшего образования;

— приоритетные формы высшего образования;

— единство основных положений порядка и условий высшего образования в Российской Федерации, непосредственно направленного на защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации;

— развитие и структурные изменения высшего образования;

— условия для привлечения инвестиций и участия работодателей в развитие высшего образования;

— совершенствование разграничения полномочий между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями.

Заинтересованность государства в развитии высшего образования отражена в Национальной доктрине образования в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года № 751, в которой регламентируется, что государство призвано обеспечить развитие высших учебных заведений как центров образования, культуры, науки и новых технологий2. В этой связи в условиях рыночной экономики и формирования единого образовательного пространства вследствие глобализации на первое место выходит решение следующих задач: активное участие учреждений высшего образования в региональном развитии и установление тесных контактов учреждений высшего образования с бизнес-структурами, обеспечение финансовой устойчивости учреждений высшего образования и создание прозрачной системы оценки качества обучения.

В целом же следует иметь в виду, что развитие высшего образования - это стратегическое направление деятельности любого государства, обеспечение которой всегда требует огромного количества денежных средств и образования для этих целей специальных денежных фондов, что является, конечно, важной заботой государства. Достижение (или недостижение) этих це-

2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 года № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.

лей определяет эффективность (или неэффективность) развития национальной системы высшего образования в государстве. Поэтому, по нашему мнению, необходимо подходить к признанию образуемых в результате обучения человеческих ресурсов высшей квалификации — человеческого капитала как к части национального богатства страны, определяющего не только ее образовательный, но и экономический суверенитет.

Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования национальной системы высшего образования, ее развития является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе в условиях глобализации правовая база. Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, ставят задачу надлежащего и оперативного законодательного и, прежде всего, административно-правового регулирования общественных отношений в области высшего образования.

Административно-правовое регулирование деятельности в области высшего образования со стороны государства проявляется в:

- принятии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области высшего образования, в том числе регулирующих отношения на образовательном рынке;

- установлении в интересах общества обучения по определенным программам с целью выпуска подготовленных специалистов для работы в социально и общественно значимых сферах экономики;

- проведении специальной налоговой политики для установлении различных льгот субъектам высшей школы для стимулирования их деятельности.

Выполнение регулирующей функции государства, как правило, возлагается на специальный орган -орган исполнительной власти по надзору за образовательной деятельностью (государственный образовательный надзор). Если в отношении установления надзора в области высшего образования не существует разногласий, то в отношении вопроса о выборе лучшей системы надзора, о способе осуществления и интенсивности надзора за деятельностью субъектов высшей школы, о компетенции ведомства образовательного надзора они имеются. Данный вопрос решается в разных государствах по-разному, но в основу всех систем образовательного надзора положен принцип публичности (гласности). Система публичности исходит из того, что органы государственного управления в области высшего образования непосредственно контролируются и управляются лицами с высокой степенью ответственности, заинтересованными в развитии высшего образования. Государство обеспечивает контроль над достоверностью представленной учреждениями высшего образования публичной отчетно-

сти, определяет формы публичной отчетности и обеспечивает их публикацию.

Государство придает определенным требованиям к деятельности в области высшего образования (к условиям деятельности в области высшего образования) форму закона. Задача органа надзора в области высшего образования заключается, прежде всего, в контроле над соблюдением учреждениями высшего образования законодательства, регулирующего административные отношения, складывающиеся в области высшего образования. Система материального государственного надзора в области высшего образования в экономически развитых странах сочетает основы системы публичности и нормативной системы. При этом задача ведомства материального государственного надзора в области высшего образования заключается не только в обеспечении информацией о деятельности учреждений высшего образования и контроле над соблюдением ими норм законодательства, но и в защите интересов обучаемых и преподавателей при нарушении учреждениями высшего образования своих обязательств. Достижение указанной цели обеспечивается как за счет выдачи разрешений (лицензий) на проведение деятельности в области высшего образования, так и проведением текущего надзора этой деятельности.

В современных рыночных условиях экономики, как уже подчеркивалось, изменение управления высшим образованием в большей сте-

пени связано с развитием автономии учреждений высшего образования, затрагивая все типы данных учреждений. Это обусловлено экономическими, социальными и политическими факторами. Во-первых, в большинстве даже экономически развитых стран имеет место недостаточность государственных ресурсов для поддержания необходимого уровня финансирования все более разрастающегося сектора высшего образования; во-вторых, растут требования к качеству образования. Причем под качеством подразумевается не только уровень подготовки, но и разнообразие специализаций. Недостаточность финансирования сферы высшего образования, ее рост в ряде западных стран вынуждают искать разрешение проблемы в привлечении других источников - бизнеса, благотворительных организаций, местных сообществ (при этом в ряде стран ЕС высшее образование и без того финансируется главным образом из региональных бюджетов) и, наконец, обучаемых.

Государство и учреждения высшего образования в условиях расширяющегося разнообразия источников финансирования вынуждены менять и организацию управления, в том числе, в связи с тем, что бизнес и местные сообщества постепенно начинают принимать все более активное участие в политике учреждений высшего образования, включая определение миссии, спектра и содержания образовательных программ и их качества. И если раньше под качеством понималось

соответствие программ определенным эталонам, устанавливаемым государством, то сейчас под качеством во все большей степени понимается соответствие потребностям всех заинтересованных участников - от работодателей до студентов. Это отнюдь не означает, что государство уходит из высшего образования, где его роль не только не уменьшается, но даже усиливается; речь идет об изменении целей и механизмов управления и участия государства в этих процессах. Существенно повышается роль государства и в содействии укреплению роли университетов как научно-исследовательских центров в экономике знаний. Широко признано, что проведение фундаментальных исследований и разработок невозможно без государственной поддержки.

У государственных органов, регламентирующих деятельность в области высшего образования, в разных странах разные подходы, различно и применяемое законодательство. Степень и формы административно-правового регулирования отношений, складывающихся в об-

ласти высшего образования, определяются как общими основами экономики страны, так и задачами ее экономического развития.

Библиографический список:

1. Grudtsina L.Yu. Private property, middle class and civil society in Russia // Oxford Journal of Legal Studies. 2012. T. 32. P. 39.

2. Грудцына Л.Ю. Проблемы инновационного управления учреждениями высшего профессионального образования // Образование и право. 2011. № 7 (23). С. 35-51.

3. Грудцыта Л.Ю. Рабство и модернизация: путь, которого нет // Право и жизнь. 2012. № 166 (4). С. 78-85.

Bibliograficheskiy spisok:

1. Grudtsina L.Yu. Private property, middle class and civil society in Russia // Oxford Journal of Legal Studies. 2012. T. 32. P. 39.

2. Grudtsyna L.Yu. Problemy innova-tsionnogo upravleniya uchrezhdeniyami vysshego professional'nogo obrazovaniya // Obrazovanie i pravo. 2011. № 7 (23). S. 35-51.

3. Grudtsyna L.Yu. Rabstvo i moderni-zatsiya: put', kotorogo net // Pravo i zhizn'. 2012. № 166 (4). S. 78-85.