CC BY
103
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОБЛАСТИ ИНЖЕНЕРНЫХ ИЗЫСКАНИЙ, АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ И СТРОИТЕЛЬСТВА: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
© Евдокименко Ю.А.*
Тюменский государственный университет, г. Тюмень
В статье рассматриваются основные положения и особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства объектов капитального строительства, а также роль государства по контролю над строительством.
Ключевые слова: административная ответственность, контроль, лицензирование, саморегулирование, строительство.
Государственное регулирование в области инженерных изысканий, проектирования, строительства зданий и сооружений рассматривается как одно из проявлений государственного управления путем установления и обеспечения государством общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от постоянно изменяющихся и развивающихся условий. Саморегулирование и лицензирование относится к сфере деятельности, которая устанавливается и обеспечивается государством.
Лицензирование деятельности в области строительства и проектирования зданий осуществлялось в рамках Федерального закона от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [1]. Настоящий закон относил строительство и проектирование зданий и сооружений к деятельности, на осуществление которой требовалось получение со стороны государственных органов специального разрешения (лицензии). Лицензионные требования и условия, а также порядок получения и прекращения действия лицензий были определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. № 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства» [2].
В связи с изменением государственной политики в области строительства и принятием нового Федерального закона от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [3] законодатель обязал строительные компании быть членами негосударственной саморегулируемой организации и получать допуск к работам, оказывающих влияние на
* Аспирант. Научный руководитель: Костылев А.К., доцент кафедры Административного и финансового права, кандидат юридических наук.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
129
безопасность объектов капитального строительств, выдаваемых данной организацией.
Основные положения саморегулирования в строительстве закреплены в главе 6.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации [4] «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства».
Саморегулирование в строительстве является перспективным направлением, основная идея которой основана на том, что контроль в этой сфере представлен двумя уровнями. Первый уровень закрепляет непосредственный контроль над отдельными хозяйствующими субъектами со стороны негосударственных саморегулируемых организаций, членами которых должны быть лица, выполняющие строительные работы, инженерные изыскания и проектирование. Второй уровень выражается в виде опосредованного контроля со стороны государства за деятельностью саморегулируемых организаций [5].
Членами саморегулируемой организации являются только индивидуальные предприниматели и юридические лица, которые отвечают требованиям к выдаче свидетельств о допуске к определенному виду или видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Участие лиц, выполняющих инженерные изыскания, а также осуществляющих подготовку проектной документации и строительство, обязательно в саморегулируемых организациях. Обязательный порядок участия в саморегулируемых организациях предусмотрен законодателем для повышения качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Другой целью саморегулируемых организаций является предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняющихся членами саморегулируемых организаций.
Рассматривая градостроительное законодательство можно сделать вывод, что саморегулируемая организация не должна разрабатывать стандарты с участием потребителей результатов строительных работ и выступать гарантом защиты потребителя на случай ликвидации исполнителя работ. Такая организация не выдает гарантийные сертификаты об обязательном завершении строительных и иных связанных с ним работ. С другой стороны законодатель предусматривает диспозитивное право саморегулируемых организаций закреплять в своих правилах следующие условия:
130
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
- требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ;
- требования о страховании иных связанных с выполнением строительно-монтажных работ рисков;
- требование о наличии сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, сертификатов системы управления качеством таких работ, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в определенной системе добровольной сертификации.
Одной из проблем саморегулирования строительства является отсутствие контроля участников саморегулируемых организаций на предмет необходимой квалификации специалистов и учета их по единому всероссийскому реестру, т.е. отсутствует единый информационный реестр лиц, находящихся в штате участников саморегулируемой организации [5]. Что приводит к следующей ситуации. Лица, имеющие соответствующее строительное образование, но не работающие по специальности, за вознаграждение предоставляют копию своего диплома определенным организациям для того, чтобы последние могли вступить в саморегулируемую организацию.
На практике также распространены случаи, когда участники саморегулируемой организации заключают частные гражданско-правовые договоры на выполнение проектно-изыскательских работ объектов капитального строительства с физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями и членами саморегулируемой организации, но обладающими необходимым образованием и опытом работы.
В данных случаях необходимо подумать над тем, какие правовые нормы должно закрепить государство для урегулирования настоящих отношений.
Следующей проблемой саморегулирования является ответственность саморегулируемых организаций. Действующим законодательством введена мера ответственности для саморегулируемых организаций - исключение из государственного реестра по внесудебному решению органа надзора на основании заключения соответствующего Национального объединения саморегулируемых организаций или исключении на основании решения суда.
Градостроительный кодекс Российской Федерации в ч. 6 ст. 55.2 закрепляет исчерпывающий список оснований исключения сведений о саморегулируемой организации.
Согласно ч. 11 ст. 55.19 и ч. 11 ст. 50.20 Градостроительного кодекса Российской Федерации национальное объединение саморегулируемых организаций в течение тридцати дней со дня поступления обращения органов надзора утверждает заключение о возможности исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра, которое подлежит направлению в орган надзора в течение пяти дней со дня его утверждения. После
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
131
этого орган надзора в течение тридцати дней со дня получения указанного заключения вправе принять внесудебном порядке решение об исключении сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра. В случае поступления в органы надзора заключения Национального объединения саморегулируемых организаций об отсутствии оснований для исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра или не поступления заключения в срок, то органы надзора вправе обратиться в суд.
Данная норма права носит диспозитивный характер, т.к. принятие решения об исключении сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра или обращение в суд является для органа надзора правом, а не обязанностью.
Статьей 14.52. КоАП РФ [6] предусмотрена административная ответственность за неразмещение саморегулируемой организацией документов и информации, а также сведений, содержащихся в реестре членов саморегулируемой организации, на официальном сайте саморегулируемой организации в сети «Интернет» в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Совершение данного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Субъектом административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.52 КоАП РФ, являются юридические лица - саморегулируемые организации, а также должностные лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в указанных организациях.
С субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.52 КоАП РФ, характеризуются умышленной [7] формой вины.
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.52 КоАП РФ, наделен в силу ст. 23.69 КоАП РФ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а именно Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени данного органа вправе:
1) руководитель Ростехнадзора, его заместители;
2) руководители территориальных органов Ростехнадзора, их заместители.
132
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
Помимо исключения саморегулируемой организации из государственного реестра и наложение административного штрафа за непредоставление сведений в сети «интернет», необходимо установить меры административной ответственности деятельности саморегулируемых организаций, закрепленной на законодательном уровне.
Необходимо дополнить законодательство эффективными механизмами контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, путем установления административной ответственности за ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией своих обязанностей.
Поддерживая профессора Е.М. Бутаеву [8] предлагаем дополнить КоАП РФ статьей о привлечении саморегулируемой организации к административной ответственности за установление требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, установленных градостроительным законодательством путем наложения административного штрафа и / или приостановления деятельности на определенный срок.
Также на законодательном уровне необходимо закрепить ответственность саморегулируемых организаций за нарушение сроков предоставления допуска к определенному виду или видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, истребование дополнительных, не предусмотренных законодательством документов, необоснованный отказ в предоставлении допуска, необоснованное предоставление допуска в отсутствие установленных документов [9].
Кроме вышеуказанного законодатель применяет меру ответственности в виде исключения и в отношении членов саморегулируемых организаций. Данная мера применяется путем принятия решения саморегулируемой организацией об исключении из ее членов индивидуального предпринимателя или юридического лица в случае:
1) несоблюдения членом саморегулируемой организации требований технических регламентов, повлекшего за собой причинение вреда;
2) неоднократного в течение одного года или грубого нарушения членом саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований технических регламентов, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций и (или) требований правил саморегулирования;
3) неоднократной неуплаты в течение одного года или несвоевременной уплаты в течение одного года членских взносов;
4) невнесения взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации в установленный срок;
5) отсутствия у индивидуального предпринимателя или юридического лица свидетельства о допуске хотя бы к одному виду работ, которые
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
133
оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
6) неоднократного в течение одного года привлечения члена саморегулируемой организации к ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Перечень оснований исключения индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц из членов саморегулируемой организации является закрытым.
Решение об исключении из членов саморегулируемой организации принимается общим собранием членов данной организации. В случае отсутствия у члена свидетельства о допуске хотя бы к одному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, решение об исключении из членов вправе принять постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации.
При этом лицу, прекратившему членство в саморегулируемой организации, не возвращаются уплаченные вступительный взнос, членские взносы и взносы в компенсационный фонд саморегулируемой организации.
Для избегания ситуации, когда исключенный член саморегулируемой организации, несоответствующий требованиям действующего законодательства или действующий член, обращается за получением нового свидетельства к допуску работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, не только в свой регион, где он состоит, но и в другие регионы страны, законодатель предусмотрел обязанность саморегулируемой организации предоставлять сведения о своих участниках в Национальное объединение саморегулируемых организаций и размещать сведения на своем официальном сайте в сети «Интернет».
В день принятия соответствующего решения саморегулируемая организация размещает на своем сайте в сети «Интернет», вносит изменение в личное дело участника и в реестр членов саморегулируемой организации сведения о выдаче свидетельства, о внесении изменений в данное свидетельство, о приостановлении, о возобновлении, об отказе в возобновлении или о прекращении действия данного свидетельства, а также направляет в соответствующее Национальное объединение саморегулируемых организаций уведомление о принятом решении. При этом Национальное объединение саморегулируемых организаций при получении таких сведений направляет их в орган надзора за саморегулируемыми организациями, т.е. в Ростехнадзор.
Дела членов саморегулируемой организации, а также дела лиц, членство которых в саморегулируемой организации прекращено, подлежат бессрочному хранению в саморегулируемой организации. В случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра указанные дела подлежат передаче в соответствующее Национальное объединение саморегулируемых организаций.
134
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
Настоящие положение позволяет осуществить контроль за выполнением минимальных требований участниками саморегулируемой организации.
Законодатель предусматривает контроль со стороны саморегулируемой организации за деятельностью членов саморегулируемой организации в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске при приеме в ее члены, а также не реже чем один раз в год за соблюдением участниками требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.
Саморегулируемая организация также вправе осуществлять контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований технических регламентов при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, в процессе осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Но настоящее полномочие саморегулируемой организации является правом, но не обязанностью.
При введении института саморегулирования в строительстве законодатель учел взаимоотношение диспозитивных и императивных норм регулирования отношений в настоящей отрасли права, определил систему контроля и надзора со стороны государства и профессиональных сообществ за действиями и бездействиями саморегулируемых организаций и их членов. В связи с этим появилась необходимость разработки научно обоснованных методов и способов урегулирования отношений в области строительства объектов капитального строительства, которые действующее законодательство не урегулировало.
На сегодняшний день состояние научно-теоретического анализа действующего российского законодательства о саморегулировании в области инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства находится на развивающемся уровне.
Озвученные недостатки саморегулирования в области ответственности лиц, осуществляющих инженерные изыскания, проектирование и строительство, обусловлены мало изученным уровнем научного исследования ряда ключевых вопросов, имеющих фундаментальное значение.
Саморегулирование в области строительства обладает положительными признаками.
Одной из положительных сторон саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства является субсидиарная ответственность саморегулируемой организации по обязательствам своих членов за счет средств компенсационного фонда.
При этом передавая контрольные полномочия саморегулируемым организациям, государство учитывает следующие преимущества регулирования данной сферы отношений, а именно: непосредственное взаимодействие сторон саморегулирования, гибкость норм, экономия бюджетных средств [10].
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ
135
Другой положительной стороной саморегулирования в сфере строительства является добровольно-обязательное участие субъектов строительства в саморегулируемых организациях. Настоящая обязанность является гарантом соблюдения участниками саморегулируемых организаций минимальных требований к допуску работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительств. При использовании законодателем только диспозитивных норм и наделении субъектов строительства чрезмерной свободой, государство не смогло бы обеспечить реализацию функции по предотвращению совершения субъектами неправомерных действий, влекущих причинение вреда. С другой стороны, при использовании законодателем только императивных норм при урегулировании отношений саморегулирования в сфере строительства, государство своими правовыми нормами препятствовало бы развитию и урегулированию постоянно развивающих отношений в указанной сфере.
Для формирования правовых положений совершенствования действующего законодательства саморегулирования в области инженерных изысканий, проектирования, строительства зданий и сооружений капитального строительства необходимо провести мониторинг действующих законов и правовых актов по административному, гражданскому и градостроительному праву, а также провести анализ применения ответственности за нарушения градостроительного законодательства.
Выполнение настоящих требований позволит проанализировать результаты реализации саморегулирования в строительстве на практике и разработать проекты изменений и дополнений к действующим нормативно-правовым актам, которые регламентируют ответственность саморегулируемых организаций за нарушение градостроительного и административного законодательства, а также права, обязанности и функции органов контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций и их участников.
Список литературы:
1. О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ: по сост. на 29 декабря 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3430.
2. О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства: постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. № 174: по сост. на 29 декабря 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 12. - Ст. 1149.
3. О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ: по сост. на 29 декабря 2015 г. //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 19. - Ст. 2716.
4. Градостроительного кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ: по сост. на 29 декабря 2015 г. // Соб-
136
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ
рание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 1 (часть 1). -Ст. 16.
5. Ершов О.Г. К вопросу о лицензировании и саморегулировании строительства/ О.Г. Ершов // Право и экономика. - 2013. - № 5. - С. 18-23.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: по сост. на 29 декабря 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. - № 1 (Часть 1). - Ст. 1.
7. Костылев А.К. Процессуальное обеспечение административной ответственности: монография / А.К. Костылев. - Тюмень, 2008.
8. Бутаева Е.М. Совершенствование законодательства о саморегулировании - основной путь развития строительной отрасли / Е.М. Бутаева// Современное право. - 2011. - № 11. - С. 95-99.
9. Бутаева Е.М. Совершенствование законодательства о саморегулировании - основной путь развития строительной отрасли / Е.М. Бутаева // Современное право. - 2011. - № 11. - С. 95-99.
10. Субанова Н.В., Капинус Н.И. Допуск к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства: вопросы ответственности / Н.В. Субанова, Н.И. Капинус // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2014. - № 7. - С. 82-88.
