CC BY
6
DOI 10.24412/2227-7315-2023-4-135-142 УДК 342.92
А.Ю. Соколов, O.A. Лакаев
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ЖИВОТНЫМИ БЕЗ ВЛАДЕЛЬЦЕВ
Введение: актуальность статьи связана с необходимостью упрочения федеральных начал правового регулирования административной ответственности за нарушение требований к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев. Цель — на основе комплексного анализа законов и подзаконных актов выявить основные проблемные моменты установления административной ответственности за нарушение требований к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев и сформулировать предложения по коррекции федеральных правил ответственного обращения с животными. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, включая абстрагирование, синтез, анализ, формально-юридический и прочие методы научного познания. Результаты: выявлены факты превышения пределов предоставленной региональным законодателям компетенции при введении административной ответственности за нарушения требований к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев и правотворческие инициативы, ориентированные на тиражирование подобной практики. Вывод: целесообразно обобщение опыта регионального нормотворчества в данной сфере для определения его лучших практик, достаточных для разработки унифицированных правил Правительством РФ, что создаст условия для единообразного применения соответствующих норм федерального административно-деликтного законодательства и ограничения сомнительной нормотворческой самодеятельности на уровне субъектов РФ.
Ключевые слова: правовое регулирование, административная ответственность, ответственное обращение с животными, законодательство, административное правонарушение.
© Соколов Александр Юрьевич, 2023 2
Доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала (Институт государства и права 33
Российской академии наук); e-mail: aysockolov@mail.ru ©Лакаев Олег Анатольевич, 2023
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала (Института государства и права Российской академии наук); e-mail: olegoleg81@mail.ru © Sokolov Aleksandr Yurievich, 2023
Doctor of Law, Professor, Director Saratov Branch (Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences) © Lakaev Oleg Anatolyevich, 2023
Candidate of Law, Senior Researcher Saratov Branch (Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences) 135
A.Yu. Sokolov, O.A. Lakaev
LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATION OF THE REQUIREMENTS FOR THE IMPLEMENTATION OF ACTIVITIES FOR THE TREATMENT OF ANIMALS WITHOUT OWNERS
Background: the relevance of the article is connected with the need to consolidate federal principles of legal regulation of administrative responsibility for violation of requirements to the implementation of activities for the treatment of animals without owners. Objective — on the basis of a comprehensive analysis of laws and by-laws to identify the main problematic aspects of establishing administrative responsibility for violation of requirements for the implementation of activities on the treatment of animals without owners and to formulate proposals for the correction of federal rules of responsible treatment of animals. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, including abstraction, synthesis, analysis, formal legal and other methods of scientific cognition. Results: the facts of exceeding the limits of the competence granted to regional legislators when introducing administrative responsibility for violations of the requirements for the implementation of activities for the treatment of animals without owners and law-making initiatives aimed at replicating such practices have been revealed. Conclusion: it is advisable to generalize the experience of regional rulemaking in this area to determine its best practices sufficient for the development of unified rules by the Government of the Russian Federation, which will create conditions for the uniform application of the relevant norms of federal administrative and tort legislation and the restriction of dubious rule-making activities at the level of the subjects of the Russian Federation.
Keywords: legal regulation, administrative responsibility, responsible treatment of animals, legislation, administrative offense.
В течение продолжительного времени проблема ответственного обращения с животными — как находящимися под надзором владельцев, так и не имеющими таковых — находилась вне поле зрения законодателя. Исключениями являлись лишь уголовно-правовой запрет на жестокое обращение с животными и устанавливаемые на уровне субъектов Российской Федерации правила, касающиеся отлова безнадзорных животных и выгула домашних собак в целях обеспечения безопасности граждан. Отсутствие системного федерального законодательного регулирования ответственного обращения с животными порождало ситуацию не только неполной правовой определенности в области возможных пределов воздействия человека на животное, но и проблемы социально-этического свойства. Отношение человека к животным является одним из факторов формирования нравственного состояния социума, поскольку любые проявления безответственности в данной сфере негативно влияют на взаимоотношения людей. Отсутствие гуманного отношения к животным делает человека неспособным сострадать не только животным, но и другим людям. Поэтому в научной литературе значительное внимание уделяется влиянию рассматриваемой сферы законодательного регулирования на общество [1, с. 87].
В связи с этим принятие Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдель-
ные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 28 апреля 2023 г.)1 (далее — Федеральный закон № 498-ФЗ) одной из своих целей имело повышение уровня гуманности российского социума, укрепление его нравственных основ, чему должны способствовать введение общих и специальных требований при обращении с животными, их защита от жестокого антигуманного обращения, страдания и гибели, недопущение их жестокого умерщвления. При этом позиция законодателя основана на необходимости обеспечения баланса между защитой животных и поддержанием необходимого уровня безопасности человека от нападений с их стороны, реализацией прав и законных интересов граждан2.
В то же время на протяжении всего периода действия указанного Закона в научной литературе отмечалась декларативность многих его положений, не подкрепленных ни в организационном, ни в финансовом отношениях [2, с. 77], а также невозможность его эффективной реализации без принятия многочисленных актов федерального и регионального подзаконного нормотворчества [3, с. 24].
Одним из наиболее важных моментов, показывающих возможность реализации законодательных предписаний, является установление механизмов юридической ответственности за его нарушение. Наиболее актуален в данной сфере вопрос установления административной ответственности. Область применения уголовной ответственности ограничена наиболее деструктивными для общества проявлениями жестокого обращения с животными, и вряд ли возможно расширение спектра составов преступных деяний, посягающих на порядок обращения с ними. Гражданско-правовое регулирование связано с причинением вреда животными или животным, и эта сфера также не нуждается в коррекции.
Что касается административной ответственности, то она обладает большим потенциалом по приведению социальных связей в сфере обращения с животными в надлежащее состояние, поскольку большинство из них являются отношениями управленческого типа, связанными с реализацией компетенции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и соблюдением гражданами и организациями правил, контроль за выполнением которых возложен на указанные органы.
Федеральный закон № 498-ФЗ в полном объеме применяется с 1 января 2020 г., включая правила организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, однако их нарушение стало административно наказуемым лишь с 13 июня 2023 г.3 Это касается в том числе административной ответственности за нарушение правил осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев (ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ). Нельзя сказать, что данный вопрос рассматривался законодателем как второстепенный, тем не менее принятие соответствующего законопроекта было инициировано лишь 16 июля 2021 г., когда он был зарегистрирован в Государственной Думе4.
1 См.: СЗ РФ. 2018. № 53, ч. 1, ст. 8424; 2023. № 18, ст. 3227.
2 См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона № 458458-5 «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/458458-5 (дата обращения: 22.07.2023).
3 См: Федеральный закон от 13 июня 2023 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2023. № 25, ст. 4419.
4 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bill/1216032-7 (дата обращения: 22.07.2023). 137
Вступление в силу указанных правил об административной ответственности не решило всех проблем правового регулирования рассматриваемых правоотношений. Следует обратить внимание на два проблемных момента: наличие в региональном административно-деликтном законодательстве составов административных правонарушений, дублирующих составы, содержащиеся в КоАП РФ; наличие у субъектов Российской Федерации потребности ввести административную ответственность за нарушения той части требований обращения с животными без владельцев, которая не охватывается федеральным законодательством.
Первый проблемный момент изначально был одним из проявлений опережающего правового регулирования в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в условиях отсутствия необходимых норм в КоАП РФ. Соответствующие составы начали появляться в региональных административно-деликтных законах еще до вступления в силу Федерального закона № 498-ФЗ, а также во время его действия и сохранились до настоящего времени. В частности, в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях1 содержится отдельная глава, в которой предусмотрена ответственность за противоправные деяния в сфере обращения с животными, в том числе за нарушения правил отлова, содержания и регулирования численности животных без владельцев (ст. 5.5). Нарушение установленного законодательством Курской области порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев продолжает быть наказуемым по ст. 66.9 Закона Курской области от 4 января 2003 г. № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» (в ред. от 4 мая 2023 г.)2. Эти примеры не уникальны, напротив, данное явление можно охарактеризовать как массовое.
Учеными-административистами как до, так и после введения в действие федерального законодательства об ответственном обращении с животными обоснованно указывалось на необходимость разработки федеральных правил об административной ответственности в области охраны, содержания и использования животных для закрепления единых составов административных правонарушений и формирования однородной правоприменительной практики по соответствующим вопросам [3, с. 24-25; 4, с. 72-78]. Поскольку федеральное административно-деликтное законодательство в этой сфере уже принято и вступило в силу, региональные законодательные правила об административной ответственности нуждаются в коррекции. Какого-либо универсального подхода в данном случае предложить не представляется возможным. В первую очередь, следует надеяться на то, что региональные законодатели самостоятельно «вспомнят» о том, что в законах, за содержание которых они ответственны, закреплены нормы, дублирующие положения КоАП РФ. В противном случае должен быть задействован механизм прокурорского реагирования с обращением прокуроров в законодательные органы соответствующих субъектов РФ, а при недостижении целей такого реагирования — механизм судебного нормоконтроля.
1 См.: Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (в ред. от 7 июня 2023 г.) // Ведомости Московской городской Думы.
2008. № 12, ст. 251; официальный сайт Московской городской Думы. URL: http://www.duma. mos.ru (дата обращения:15.06.2023). 138 2 См.: Курская правда. 2003. 11 янв.; 2023. 11 мая.
Второй проблемный момент связан с бланкетным регулированием административной ответственности по ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ, поскольку возникают вопросы относительно содержания правил осуществления деятельности по обращению с безнадзорными животными. После введения в действие данной нормы в органах региональной законодательной власти обсуждается перспектива совершенствования собственного законодательства для определения видов деяний, так или иначе связанных с обращением с животными без владельцев, за которые может быть предусмотрена административная ответственность на уровне субъектов РФ.
Так, 16 мая 2023 г. прокурором Саратовской области в Саратовскую областную Думу был внесен проект закона Саратовской области № 7-10150 «О внесении изменений в Закон Саратовской области "Об административных правонарушениях на территории Саратовской области"», которым предлагается установить административную ответственность за нарушение органами местного самоуправления порядка утверждения графика отлова животных на территории городских округов и муниципальных районов, а также порядка и срока передачи обращений граждан и сообщений об отлове животных без владельцев исполнителям соответствующих мероприятий, которые регламентированы нормативным правовым актом Правительства Саратовской области1.
Подобные предложения нуждаются в критическом осмыслении. Следует исходить из того, что в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена только на федеральном уровне. При наличии федерального законодательства, регламентирующего те или иные социальные связи, административная ответственность за его нарушение может быть предусмотрена только КоАП РФ. Это касается и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в рамках которых приняты те или иные федеральные нормативные правовые акты. К числу предметов совместного ведения относится и организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев2, а соответствующие правоотношения в общем виде урегулированы нормами гл. 4 Федерального закона № 498-ФЗ.
В ст. 21 данного Закона указано, что за нарушение его требований владельцы животных и иные лица несут ответственность, в том числе административную, в установленном федеральном законодательством порядке. Из этого следует, что алгоритм административно-правовой охраны рассматриваемых правоотношений при наличии общественно вредного поведения физических или юридических лиц замыкается на применении административной ответственности по ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ и не может выходить за пределы федерального уровня.
Наличие у органов государственной власти субъектов РФ полномочия по определению порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев (ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 498-ФЗ) не означает возможности
1 См.: Официальный сайт Саратовской областной Думы. URL: https://srd.ru/index.php/ component/docs/?view=pr_zak&id=1965&menu=0&selmenu=0 (дата обращения: 23.07.2023).
2 См. п. 143 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 10 июля
2023 г.) (СЗ РФ. 2021. № 52, ч. 1, ст. 8973; 2023. № 29, ст. 5304). 139
установления на уровне субъекта РФ административной ответственности за нарушения соответствующих правил.
Постановлением Правительства Саратовской области от 13 февраля 2020 г. № 83-П (в ред. от 3 июля 2023 г.) утверждено Положение о порядке осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Саратовской области1. Согласно данному документу порядок утверждения графика отлова животных на территории городских округов и муниципальных районов, а также передачи обращений граждан и сообщений об отлове животных без владельцев исполнителям соответствующих мероприятий, за нарушение которого прокурором Саратовской области предложено установить административную ответственность, является составной частью порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Саратовской области. Наличие данного документа обусловлено тем, что федеральный законодатель уполномочивает органы государственной власти субъектов РФ принимать нормативные правовые акты, определяющие порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев. Следовательно, нарушение установленных на региональном уровне правил одновременно означает и нарушение федерального законодательства об ответственном обращении с животными.
Логика разработчиков рассматриваемого законопроекта сводится к тому, что порядок утверждения графика и передачи обращений граждан и сообщений исполнителям имеет свой собственный предмет, что обособляет его от порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, в то время как название нормативного правового акта предполагает охват более узкого круга правоотношений, чем он регламентирует на самом деле. Данная ситуация вызвана тем, что федеральный законодатель, регулируя социальные связи в сфере ответственного обращения с животными, указывает на принятие органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов с четко очерченным предметом, что не дает им возможности принимать какие-либо иные акты, связанные с данной сферой. Поэтому порядок утверждения графика отлова животных на территории городских округов и муниципальных районов, а также передачи обращений граждан и сообщений об отлове животных без владельцев исполнителям соответствующих мероприятий не может быть установлен никак иначе, чем в единой структуре порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории субъекта РФ, несмотря на некоторую обособленность предмета регулирования.
В ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ не уточняется, несоблюдение каких именно требований к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев влечет возможность применения административного наказания. Это дает основания полагать, что административная ответственность согласно указанной норме должна наступать за несоблюдение как общих (предусмотренных Федеральным законом № 498-ФЗ) требований к осуществлению деятельности по обращению с безнадзорными животными, так и конкретизирующих их на региональном уровне правил, включая порядок утверждения графика отлова животных на территории городских округов и муниципальных районов, а также передачи обращений граждан и сообщений об отлове животных без владельцев исполнителям соответствующих мероприятий.
1 См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http//www.pravo.gov.ru (дата обращения: 06.07.2023).
Исходя из изложенного можно прийти к выводу о том, что любые попытки регионального законодателя установить административную ответственность за нарушения как в целом порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, так и какой-либо его части будут означать выход за пределы предоставленных ему полномочий, в связи с чем подобные законодательные инициативы не могут быть поддержаны. Ими усугубляется общая проблема нелегитимности региональных правил об административной ответственности, подтверждаемая практикой органов судебной власти в рамках нормоконтроля по многим другим вопросам установления административной ответственности в сферах, которые не просто граничат с федеральным регулированием, а прямо в него встроены (сфера охраны объектов культурного наследия, финансово-бюджетная сфера, ряд вопросов благоустройства и др.). «Региональные» составы должны иметь сугубо специфическое содержание, никак не охваченное федеральными правилами, по тем проблемам обеспечения правопорядка и законности, которые характерны для конкретных регионов или обусловлены их географическими или иными особенностями. Загромождение регионального законодательства «лишними» составами административных правонарушений является одним из факторов, омрачающих общую картину обеспеченности прав и законных интересов граждан и организаций и создающих избыточную нагрузку для органов правосудия, вынужденных на регулярной основе выяснять, законно ли установлена в региональном законе административная ответственность по тому или иному вопросу.
Ранее была отмечена связанность рассматриваемой проблемы с бланкетным регулированием по ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ, однако проблема не в самой бланкетно-сти норм. Этот прием необходим федеральному законодателю для регулирования административной ответственности, обеспечивая компактность администра-тивно-деликтного законодательства. Проблема обусловлена длинной цепочкой нормативных правовых актов, которыми опосредована работа правоприменителя, осуществляющего привлечение к ответственности по ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ. Помимо Федерального закона № 498-ФЗ ее составляют «методические указания» Правительства РФ1 (ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 498-ФЗ), а далее в соответствии с ними государственными органами субъектов РФ принимаются правила осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев. Как показала нормотворческая практика, эти органы могут прийти к необходимости регулирования вопросов, которые в данных «методических указаниях» не обозначены, что и побуждает региональных законодателей рассматривать вопросы о возможности установления административной ответственности за нарушения неких собственных региональных правил.
Представляется, что за время действия Федерального закона № 498-ФЗ накоплен достаточный опыт регионального нормотворчества в сфере установления требований к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, чтобы можно было выявить его лучшие практики, достаточные для разработки унифицированных правил. Поэтому в данном Законе целесообразно сделать отсылку не к «методическим указаниям» Правительства РФ, а к принимаемому им полноценному нормативному правовому акту, определяющему
1 См.: Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2019 г. № 1180 «Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев» // СЗ РФ. 2019. № 38, ст. 5300.
в полном объеме порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев. Это позволит единообразно применять ч. 2 ст. 8.54 КоАП РФ и ограничить сомнительную нормотворческую самодеятельность на уровне субъектов РФ.
Библиографический список
1. Мехришвили Л.Л., Скифская К.Н. Ответственное обращение с животными: социально-правовые аспекты регулирования общественных отношений // Известия вузов. Социология. Экономика. Политика. 2019. Т. 12, № 3. С. 85-97.
2. Галиева А.И. Проблемы законодательного регулирования ответственного обращения с животными // Academy. 2020. № 6(57). С. 75-78.
3. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) / отв. ред. Д.Б. Горохов. М.: Юридическая фирма «Контракт», 2020. 280 с.
4. Хорьков В.Н., Рубашкин В.В. Спорные вопросы установления административной ответственности за нарушение правил содержания домашних животных // Современное право. 2017. № 10. С. 72-78.
References
1. Mekhrishvili L.L., Skifskaya K.N. Responsible Treatment of Animals: Socio-Legal Aspects of Regulation of Public Relations // News of universities. Sociology. Economy. Politics. 2019. Vol. 12, no. 3. Р. 85-97.
2. Galieva A.I. Problems of Legislative Regulation of Responsible Treatment of Animals // Academy. 2020. No. 6(57). Р. 75-78.
0 3. Commentary to Federal Law no. 498-FZ of December 27, 2018 "On Responsible Treat-~ ment of Animals and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian FederaS tion" (article) / ed. by D.B. Gorokhov. M.: Law Firm "Contract", 2020. 280 p.
g 4. Khorkov V.N., Rubashkin V.V. Controversial Issues of Establishing Administrative
1 Responsibility for Violation of the Rules of Keeping Domestic Animals // Modern law.
1 2017. No. 10. Р. 72-78.
*
ro 5 S
0 *
и
01 т s
s a
2 5 S
0
1 i
ai
CO U
a ro
и О
5 S
О *
и CO О
