CC BY
15
новых условиях развития его организационных и правовых механизмов. Этого требуют процессы, связанные с выходом социума в его глобальном понимании на новые рубежи развития.
Г.А. Тосунян"
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАПИТАЛИЗАЦИИ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
В настоящее время все большую актуальность приобретает тема капитализации банковского сектора. Это связано с тем, что, во-первых, Правительство РФ готовится внести в Государственную Думу законопроект, призванный регламентировать развитие национального банковского сектора вплоть до 2013 г., в котором предусмотрено поэтапное повышение требований к минимальному капиталу кредитных организаций. Во-вторых, близятся к завершению переговоры о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО), которые тянутся уже 17 лет. Более того, после подписания меморандума о взаимопонимании на саммите в Брюсселе отдельными представителями власти присоединение нашей страны к ВТО прогнозируется до конца 2011 г.
Помимо прочего, об актуальности рассматриваемого вопроса свидетельствует активная законотворческая деятельность по данной проблематике. В частности, если апеллировать к нормативно-правовой базе, то этот вопрос широко представлен в таких актах, как Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-ФЗ «О банках и банковской деятельности»1; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
* Доктор юридических наук, профессор, Президент Ассоциации российских банков, заведующий сектором финансового и банковского права Института государства и права РАН, заведующий кафедрой банковского права и финансово-правовых дисциплин Юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, заслуженный деятель науки РФ.
1 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2011
Федерации (Банке России)»2; Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской федерации»3; Федеральный закон от 28 февраля 2009 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»4; проект «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года»5; Положение Банка России «О безналичных расчетах в Российской Федерации» (утв. Центральным банком РФ 3 октября 2002 г.)6 и др.
Модернизация экономики страны, о чем в последнее время так много говорится, требует существенного прироста капитала банковской системы страны, для чего необходимо активизировать все механизмы пополнения капитала банков. Как отмечается в проекте Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года, важным условием развития банковского сектора и повышения устойчивости кредитных организаций является увеличение размера собственных средств (капитала), улучшение его качества и прозрачности обеспечения достаточного уровня покрытия капиталом принимаемых кредитными организациями рисков. Данный вопрос приобретает особую актуальность в условиях активного расширения бизнеса российских банков, в частности, увеличения объемов кредитования, наращивания активов.
Наряду с мерами по увеличению уровня капитализации проект Стратегии содержит ряд положений, которые позволят придать этому процессу более рыночный характер. К их числу относятся: ускорение процедур регистрации отчетов об итогах выпуска акций, изменение статуса номинальных держателей акций банков, чтобы, к примеру, депозитарии не получали предварительного согласия на приобретение ни 20, ни 10% акций банков. Последнее направлено на то, чтобы позволить банкам более
2 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
3 СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5029.
4 СЗ РФ. 2009. № 9. Ст. 1043.
5 Вынесен на обсуждение Правительством РФ и Банком России 10 января 2010 г.
6 Вестник Банка России. 2002. № 74.
активно использовать не только российские, но и западные торговые площадки для привлечения капитала7. В этой связи меры, направленные на увеличение капитальной базы кредитных организаций, играют важнейшую роль в развитии банковского бизнеса в России.
В соответствии с законодательством РФ капитал для банка является довольно значимым параметром его функционирования. Отталкиваясь от капитала банка, принимаются соответствующие нормативы, в пределах которых банк может осуществлять свою деятельность и, в первую очередь, кредитовать. Чем выше у банка капитал, тем выше уровень его достаточности; чем лучше диверсификация его бизнеса по регионам и отраслям, тем легче он переносит локальные и мировые кризисы.
Особые требования к капиталу содержат множество нормативных актов Банка России8, такие как:
Н1 - Норматив достаточности собственных средств (капитала) - 10 или 11% в зависимости от размера капитала кредитной организации;
Н2 - Норматив мгновенной ликвидности банка > 15%;
Н3 - Норматив текущей ликвидности банка > 50%;
Н4 - Норматив долгосрочной ликвидности банка < 120% и др.
Под капитализацией банковской системы подразумевается определенный объем банковского капитала, рассчитываемого по Инструкции Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И. Подавляющее большинство нормативов имеют показатель «капитал-банк». В первую очередь, капитал-банк - это масштаб, во вторую очередь - потенциал и уровень ответственности собственников банка, в некотором смысле его «визитная карточка».
Кроме того, согласно федеральным законам «О банках и банковской деятельности» (ст. 11, ст. 20 и др.) и «О страховании
7 См.: Стенограмма парламентских слушаний на тему «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» (совместно с заседанием Межрегионального банковского совета при Совете Федерации) от 15 декабря 2010 г.
8 См.: Инструкция Центрального банка РФ от 16 января 2004 г. № 110-И (в ред. от 8 ноября 2010 г.) «Об обязательных нормативах банков» // Вестник Банка России. 2004. № 11.
вкладов физических лиц в банках Российской Федерации (п. 1 ч. 4 ст. 44, ст. 49 и др.) требования по капиталу являются еще и важным фактором финансовой устойчивости конкретного банка.
Капитал - это те риски, которые несет собственник, когда выходит на рынок банковских услуг. Своими инвестициями в капитал он обозначает степень не только собственного риска, но и ответственности, так как в случае возникновения форс-мажорных обстоятельств потеряет вложенный капитал.
Возникает вопрос: является ли требование по капитализации банков исключительным только для банковской системы или это требование присутствует и в других отраслях?
В принципе это стандартное требование. Согласно ГК РФ, федеральным законам от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»9 и от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»10 для создания юридического лица также установлен размер минимального капитала. В частности, в соответствии со ст. 26 Закона «Об акционерных обществах» минимальный уставный капитал открытого акционерного общества должен составлять не менее 1000-кратной суммы минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на дату регистрации общества, а закрытого общества - не менее 100-кратной суммы минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на дату государственной регистрации общества.
Однако банковская деятельность (в связи с ее особым социально-экономическим статусом) предполагает особый режим регулирования и надзора. Поэтому и более жесткие требования, предъявляемые к данным субъектам экономической деятельности, являются оправданными. В этой связи следует отметить, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется, прежде всего, для задания вектора развития банковского сектора, установления и обеспечения необходимого уровня конкурентоспособности, а также защиты экономики страны от кризисных явлений. Конкуренция, в свою очередь, является ин-
9 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
10 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
струментом гарантии снижения стоимости банковских услуг, их качества и доступности. В частности, если обратиться к банковской статистике разных стран, то Россия по привлекательности для инвесторов находится далеко не в первых рядах11.
В целом повышение уровня капитализации банковской системы может быть достигнуто за счет следующих мер.
1. Привлечение инвестиций в банковский бизнес. Для этого необходимы не только рост рентабельности банков, но и обеспечение его уровня выше, чем в других отраслях экономики. В настоящее время ведущие отрасли промышленности достигли в два раза большего по сравнению с банковским сектором уровня рентабельности: металлургический комплекс - в среднем 48% (цветная металлургия - 37%, черная - 58%), кондитерские и табачные производства - 33-34%, нефтяная промышленность - более 25%. В связи с этим необходимо осуществить комплекс мер по снижению затрат банков на составление отчетности, обработку не свойственной для банков информации, открытие филиалов и др.
2. Рост капитализации за счет прибыли банков.
Дело в том, что прирост капитала за счет роста прибыли в рамках действующего законодательства не решает проблемы капитализации в ускоренном режиме. Поэтому необходимы государственные меры по расширению возможностей для капитализации банков и, в частности, освобождение капитализируемой прибыли от налогообложения. В этой связи требуется:
освобождение от налогообложения части прибыли, направленной на увеличение капитала, либо перевод налога на капитализируемую прибыль в разряд отложенных налоговых обязательств;
через механизм освобождения от уплаты налога на прибыль стимулировать физических и юридических лиц вкладывать средства в капиталы банков. Например, инвестор, вложивший в уставный капитал банка часть своей прибыли, освобождается на 50% от налога на прибыль в этой части.
11 См.: The World Bank Group/Doing Business 2011 Rank.
3. Минимизация неоправданных административных препятствий по регистрации вовлекаемого в банки капитала. В частности, необходимо:
изменить порядок уведомления Банка России при покупке долей (акций);
снять необоснованно жесткие требования к оценке финансового положения физического лица - приобретателя акций кредитной организации;
не уменьшать величину основного капитала банков на вложения в акции других кредитных организаций;
учитывать в составе капитала резервы общего характера, переоценку основных средств в текущем периоде;
отменить ограничения выпуска облигаций размером уставного капитала банков.
4. Оптимизация выхода банков на рынок IPO. Это также будет способствовать увеличению капитализации банковского сектора. Таким образом можно обеспечить до 80% роста капитала банковской системы. Проблема, однако, состоит в том, что подавляющее большинство региональных кредитных организаций не рассматривают рынок ценных бумаг как механизм привлечения ресурсов, а для средних и мелких банков выпуск облигаций является слишком затратным (от 1,5 до 2% от номинального объема выпуска). Кроме того, у большинства банков, особенно в регионах, отсутствует рыночная капитализация. Из 25 кредитных организаций, облигации которых обращаются на российском биржевом рынке, всего четыре региональных банка. Однако требуемый прирост капитала можно будет достичь прежде всего именно за счет IPO. Размещение всего лишь 20% акций российской банковской системы на рынке может привлечь более 30 млрд долл. уже в 2011 г. Для достижения этой цели необходимы:
модернизация инфраструктуры рынка, основой которой должны стать центральный депозитарий и единая система клиринга;
расширение конкурентных механизмов для проведения сделок с ценными бумагами, их надежного учета;
создание гибкой системы, предусматривающей меры по упрощению и повышению доступности выхода компаний на отечественный рынок капиталов;
выход государства на открытый рынок для реализации части акций российских приватизируемых госкомпаний юридическим и физическим лицам;
распространение поправок к Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»12, упрощающих процедуру публичного размещения (IPO) акций российских компаний, на кредитные организации.
5. Обеспечение оптимального государственного регулирования норматива достаточности капитала на законодательном уровне. Так, нельзя согласиться со стремлением некоторых государственных органов одномоментно ввести жесткие нормативы достаточности капитала. Напротив, необходимо на законодательном уровне разработать механизм постепенного (а не скачкообразного) повышения значения норматива Н1.
Рассматривая меры финансовой поддержки в целях повышения капитализации банков, следует отметить, что Банк России в течение 2008-2009 гг. активно предоставлял банкам кредиты как за счет своих собственных средств, так и размещая среди кредитных организаций средства федерального бюджета. В соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 171-ФЗ «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"»13 Банку России предоставлено право кредитовать без обеспечения на срок до 12 месяцев кредитные организации, имеющие рейтинг не ниже установленного уровня.
Если обратиться к истории развития современной российской банковской системы, то можно выделить следующие основные моменты, связанные с капитализацией.
Коммерческие банки начали развиваться с августа 1988 г., когда был зарегистрирован первый банк. Особенно активно коммерческие банки создавались во второй половине 1991 г.
12 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
13 СЗ РФ. 2008. № 42. Ст. 4696.
100
Именно в этот период, скорее, в политических, а не экономических интересах «сверху» осуществлялась коммерциализация учреждений государственных специализированных банков. В результате были разрушены крупные банки с вертикальной структурой управления, разветвленной сетью отделений и на их месте возникали зачастую мелкие и потенциально неустойчивые банки. Одновременно происходило создание новых коммерческих банков, ряд из которых занял лидирующие позиции на рынке банковских и финансовых услуг. В соответствии с Законом СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» можно было создавать разные банки, в том числе в форме кооперативов. Однако никакого нормативного правового акта, разъясняющего, как это делать, не существовало. Чуть позже Государственным банком СССР и Банком России было принято два банковских стандарта, которые устанавливали минимальный уровень уставного капитала в следующем объеме: 500 тыс. руб. - для кооперативных банков и 5 млн руб. - для банков коммерческих. Даже специалисты с трудом понимали разницу между кооперативными и коммерческими банками.
Правда, по мере деноминации рубля и быстрой инфляции такое разделение исчезло. В конце 1990-х гг. появилась планка в 5 млн ЭКЮ для вновь создаваемых банков. При этом строго придерживались принципа «дедушкиной оговорки». Ее суть состоит в том, что к добросовестным участникам банковского рынка, имеющим свою нишу и соответствующую клиентуру, не обладающим амбициями по чрезмерному расширению своей деятельности и в связи с этим не претендующим на захват более широких рынков, не предъявляются дополнительные требования по капитализации и тем самым не разрушается конкурентная среда.
В период 1998 г., когда с рынка ушли около 70% крупных банков, более 90% региональных кредитных организаций оказались более устойчивыми. Это объясняется тем, что региональные банки работали в узком сегменте рынка и не страдали манией чрезмерного разрастания. Последующее развитие событий показало, что малые и средние банки являются устойчивыми только в том случае, если государство не начинает проявлять
особый пиетет к крупным игрокам рынка, предоставляя последним чрезмерную поддержку.
В соответствии с законодательством РФ осуществление деятельности любого банка начинается с минимального требования к его капиталу14. В 90-е гг. этот показатель не являлся главной темой обсуждения и подход к увеличению капитализации банковской системы не был основным. Сегодня требования к капиталу стали гораздо строже. Так, в течение определенного времени необходимо саккумулировать всю сумму, и только потом можно приступать к осуществлению банковской деятельности.
Отправной точкой в обсуждении требований по увеличению капитала банков в истории России всегда являлся какой-либо кризис. Так было и в 1998 г., когда ряд крупных игроков сначала испытали серьезные финансовые проблемы, а затем были вынуждены уйти с рынка, и в 2008 г., когда каким-то странным образом кризис ликвидности актуализировал вопрос о необходимости увеличения капиталов банков. В обсуждениях почему-то возникла тема о том, что этот кризис вызвал объективную потребность в решении задачи по повышению уровня капитала банков. Сторонники такой точки зрения аргументировали ее тем, что на тот момент капитализация большинства российских банков была невысока, и потому у них возникла проблема низкой ликвидности их активов на внешних рынках капитала. Банком России было выделено 950 млрд руб. в виде субординированных кредитов. В начале февраля 2009 г. Правительство РФ задумалось о выделении дополнительно еще 500 млрд руб. Однако большая часть кредитов (около 70%) была выделена банкам с государственным участием, что вызвало скептицизм среди многих экспертов. Причем при колоссальном потенциале роста и прибыльности российского банковского сектора у России очень высокая концентрация банков с государственным участием. По рыночным законам это требует противовеса из адекватных по размеру и силе коммерческих банков. Доля банков с государственным участием в России действительно высока: до
14 См.: Норматив достаточности собственных средств (капитала) банка (Н1): Инструкция Центрального банка РФ № 110-И. 102
кризиса они оставляли 47%, а уже в 2009 г. превысили отметку 50%. В связи этим становится очевидной необходимость создания крупных коммерческих структур, которые могли бы на равных конкурировать с государственными банками, стимулируя конкурентное поле национального банковского рынка.
В связи с изложенным требования к капиталу банков были подняты, но уже без «дедушкиной оговорки». Так, Федеральным законом от 28 февраля 2009 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности"»15 предусмотрены новые требования к размеру уставного капитала вновь создаваемых кредитных организаций и собственных средств (капитала) действующих кредитных организаций, а именно:
минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемого банка устанавливается в сумме 180 млн руб.;
минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации, ходатайствующей о получении лицензии, предусматривающей право на осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам, устанавливается в сумме 90 млн руб.; минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации, не ходатайствующей о получении такой лицензии, устанавливается в сумме 18 млн руб.;
минимальный размер собственных средств (капитала) банка устанавливается в сумме 180 млн руб.;
размер собственных средств (капитала) небанковской кредитной организации, ходатайствующей о получении статуса банка, должен быть не менее 180 млн руб.;
минимальный размер собственных средств (капитала) банка, ходатайствующего о получении Генеральной лицензии, устанавливается в сумме 900 млн руб.;
вновь регистрируемый банк либо банк, с даты государственной регистрации которого прошло менее двух лет, для получения права на привлечение во вклады денежных средств фи-
15 СЗ РФ. 2009. № 9. Ст. 1043.
зических лиц должен иметь уставный капитал (собственные средства) в размере не менее 3 млрд 600 млн руб.
По сути, выхолощенная «дедушкина оговорка» теперь уже заключалась в следующем: банк, имевший на 1 января 2007 г. собственные средства (капитал) в размере менее 180 млн руб., вправе продолжать свою деятельность при условии, что размер его собственных средств (капитала) не будет снижаться по сравнению с уровнем, достигнутым на 1 января 2007 г. При этом размер собственных средств (капитала) такого банка с 1 января 2010 г. должен быть не менее 90 млн руб., а с 1 января 2012 г. -не менее 180 млн руб. Можно сказать, что банки, которые функционировали с меньшим капиталом, не должны подвергаться санкциям со стороны регуляторов до 2010 и 2012 гг., если только не снижают уровень своего капитала.
Положения вышеназванного Закона, касающиеся размера собственных средств капитала банков, оказали серьезное дестабилизирующее влияние на банковскую систему России и особенно на региональные банки. Затормозилось развитие экономики регионов, их малого и среднего бизнеса, резко сократилось число действующих банков (за 2008-2010 гг. было отозвано более 90 лицензий).
При этом, как показывает многолетний мониторинг, региональная сеть, создаваемая крупными федеральными банками, ориентирована прежде всего на обслуживание крупных региональных компаний. Средние же и малые предприятия в подавляющем большинстве случаев могут рассчитывать на взаимодействие исключительно с местными региональными банками.
Следует также учитывать, что крупные банки, как правило, не форсируют открытие своих филиалов и отделений в малонаселенных и отдаленных регионах. Более того, некоторые банки в современных условиях начали закрывать свои структурные подразделения в регионах в силу высокой затратности и низкой рентабельности. В связи с этим надежда на то, что реальная доступность банковских и иных финансовых услуг на данных территориях в обозримой перспективе будет достигнута без участия региональных банков, является в значительной степени призрачной.
Небольшие региональные банки даже в условиях непростой финансовой ситуации, сложившейся на мировых финансовых рынках, были и остаются наиболее надежными финансовыми партнерами. Более чем в 20 субъектах РФ на их долю приходится не менее половины кредитов, предоставляемых малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям.
По данным Банка России, 320 действующих банков (30,8% от общего их числа и 64,8% от числа региональных банков) имеют капитал менее 180 млн руб., в том числе:
менее 45 млн руб. - 98 банков (9,4% от общего их числа и 19,8% от числа региональных банков);
от 45 до 90 млн руб. - 78 банков (7,5% от общего их числа и 15,8% от числа региональных банков);
от 90 до 180 млн руб. - 144 банка (13,8% от общего их числа и 29,1% от числа региональных банков).
Несмотря на предпринятые шаги по привлечению дополнительных средств в капитал, по состоянию на 1 сентября 2009 г. размер капитала менее 90 млн руб. имели 90 региональных кредитных организаций16.
Также не было учтено то обстоятельство, что по состоянию на 1 июня 2009 г. в 13 субъектах РФ вообще отсутствовали банки с размером собственных средств более 180 млн руб., а в 14 субъектах РФ было зарегистрировано по одному банку с размером собственных средств более указанной суммы.
Одновременно в условиях сокращения филиальной и офисной сети практически всеми федеральными банками доступ населения, малого и среднего бизнеса в регионах к финансовым услугам постоянно сокращается, что наряду со сложной экономической ситуацией делает крайне неопределенными перспективы восстановления экономического роста в значительном числе субъектов РФ17. В результате, по данным Национального
16 Приведенные данные отражают ситуацию с малыми (региональными) банками до того момента, как было установлено требование о повышении капитала.
17 В настоящее время на 100 тыс. человек в России приходится в среднем четыре банковских отделения (филиала), а в отдельных регионах -
105
партнерства участников финансового рынка, около 60 млн человек в нашей стране не имеют свободного доступа к финансовым услугам.
Таким образом, сохранение региональных банков как части национальной банковской системы становится вопросом национальной экономической безопасности.
Одним из оптимальных вариантов решения указанной проблемы является закрепление в действующем законодательстве возможности создания особого вида кредитных организаций -«региональных банков», в отношении которых следует установить специальные требования. В качестве примера можно обратиться к мировому опыту создания системы региональных банков. Так, в США закон Мак-Фаддена (1927 г.) до 1990-х гг. запрещал банкам, зарегистрированным в одном штате, т.е. не имеющим федеральной лицензии, открывать филиалы в других штатах. В Японии банки префектур имеют сниженный норматив Н1 (4%) и ограничения по трансграничным валютным операциям.
Нельзя также не отметить, что удар по региональным банкам оказывает особенно негативное влияние на региональные рынки труда. В этих кредитных организациях на сегодняшний день трудится более 20 тыс. человек. Данная категория банков лишена возможности осуществлять спекуляции на валютном рынке и поэтому традиционно концентрируется на операциях кредитования нефинансового сектора экономики. Неопределенность в судьбе данной категории банков приведет к сворачиванию банковских операций в регионах, что негативно отразится на малом бизнесе и, как следствие, приведет к высвобождению сотен тысяч рабочих мест в регионах.
Значительное число субъектов РФ, расположенных в Южном федеральном округе, в частности северокавказские республики, в которых отсутствуют региональные банки, капитал которых превышает 180 млн руб., имеют негативную динамику по уровню безработицы.
менее трех (Южный - 2,7, Сибирский - 2,5), тогда как в США - 33, в Германии - 58 банковских офисов. 106
Таким образом, закрепленные В Федеральном законе от 28 февраля 2009 г. № 28-ФЗ нормы ставят банки перед необходимостью самопродажи, слияния, а в некоторых случаях вынуждают объявлять себя банкротами. Такая недальновидная политика, направленная на количественное сокращение банков, может привести к тому, что с рынка уйдут успешные региональные банки, а это, в свою очередь, может оказать губительное воздействие на экономическую и социально-политическую ситуацию в регионах. Удар по экономике регионов в результате ликвидации небольших банков будет особенно ощутим в условиях сложившейся кризисной ситуации.
В целях стабилизации ситуации в регионах в части, касающейся капитализации банковской системы, а также обеспечения сохранения уровня доступности банковских услуг Ассоциацией российских банков был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности"», в котором предлагается на законодательном уровне решить следующие задачи:
дать определение понятия «региональный банк»; установить специальные требования о сохранении действующей «дедушкиной оговорки» в части неснижения размера собственных средств (капитала) для региональных банков;
установить особый порядок открытия обособленных подразделений региональных банков (филиалов и представительств), предоставив им право открывать указанные обособленные подразделения в пределах территории одного субъекта РФ, в котором находится головной офис соответствующего регионального банка, и граничащих с ним субъектов РФ;
предоставить Банку России право устанавливать в отношении региональных банков ряд ограничений:
1) по объему собственных валютных операций;
2) по величине открытой валютной позиции;
3) по объему операций на рынке ценных бумаг;
4) по объему операций с финансовыми инструментами срочных сделок;
5) по созданию структурных подразделений; урегулировать переходные процедуры.
Представляется, что при переводе банков в разряд региональных последние не должны быть лишены тех прав, которыми они наделены действующей на сегодня внутренней лицензией. Ограничения по вкладам могут просто лишить банки потенциальных возможностей дальнейшего развития.
Необходимо отметить, что относительно вопроса об увеличении минимального размера капитала нет единого мнения.
Сторонники увеличения капитала утверждают, что, во-первых, поскольку уровень капитала - это важнейший показатель банка, то он должен быть большим для действующих банков, так как трудно себе представить рентабельным банк, у которого капитал меньше 90 млн руб. Во-вторых, увеличение капитала банков будет их стимулировать к обоюдной консолидации. (При этом следует отметить, что в п. 4 Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года отмечается, что Правительство РФ и Банк России считают необходимым реализацию комплекса мер, направленных на консолидацию банковского сектора и повышение конкурентоспособности. По мнению большинства участников банковского рынка, повышение размера капитализации приведет к снижению конкуренции в банковской среде. Крупный игрок будет менее либеральным по отношению к своему клиенту, чем игрок адекватного масштаба.) В-третьих, небольшие банки несут в себе риск того, что они априори недобросовестные участники рынка и их легче приспособить для осуществления некачественных или нечестных операций.
По нашему мнению, склонность к мошенничеству того или иного экономического субъекта никоим образом не зависит от его масштаба. Иными словами, небольшой масштаб не является основанием для того, чтобы заподозрить банк в недобросовестных операциях. Кроме того, небольшие банки не несут в себе системные риски, поэтому режим надзора за ними может быть более либеральным.
Сложный, многофакторный характер вопроса о банковской капитализации заставляет отметить еще некоторые аспекты этой проблемы.
Как уже говорилось, требования к капиталу сформулированы в ряде нормативов, установленных Банком России. При этом в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» говорится о необходимости применения санкций к банкам -нарушителям данных нормативов, вплоть до отзыва лицензии (ст. 20), а также в связи с их убыточностью в течение двух кварталов.
На наш взгляд, здесь в коллизию вступают два федеральных закона: «О банках и банковской деятельности» и «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Дело в том, что при убыточности банка говорить о выходе из системы страхования даже этимологически не вполне правильно. В данном случае имеется в виду, что на убыточный банк распространяется запрет на привлечение вкладов новых физических лиц, а не на лишение страховой защиты уже сделанных вкладов. Необходимо подчеркнуть, что действующим законодательством предусмотрен механизм защиты интересов вкладчиков банков. Выплаты по вкладам банков, являющихся участниками системы страхования вкладов, в случае отзыва у них банковской лицензии или введения Банком России моратория на удовлетворение требований вкладчиков осуществляются Агентством по страхованию вкладов (далее - АСВ) в соответствии с Федеральным законом «О страховании физических лиц в банках Российской Федерации». Платежи по вкладам граждан в банках, не являющихся участниками системы страхования вкладов, должны осуществляться Банком России в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»18. Банковские эксперты уже поставили перед Банком России вопрос о том, чтобы внести изменения в указанные законы и в случае подобных нарушений не говорить о выходе из системы страхования, а тем более об отзыве лицензии.
18 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3232.
Кроме того, следует подчеркнуть, что четкость функционирования АСВ на протяжении всего периода его существования продемонстрировала эффективность созданной в России системы страхования вкладов. В связи с этим, по нашему мнению, в настоящее время отпала необходимость в таком способе защиты прав вкладчиков, как закрепление в законе безусловного права на досрочное изъятие вклада для всех видов вкладов.
На состояние ликвидности конкретного банка влияет и то, что в соответствии с п. 2 ст. 837 ГК РФ банк обязан возвратить вкладчику сумму вклада или ее часть по его первому требованию вне зависимости от условий заключенного между ними договора банковского вклада.
Таким образом, несмотря на установленные в договоре сроки возврата вклада, данная норма предоставляет вкладчику право в любое время изъять вклад, размещенный на определенный срок, без каких-либо ограничений. В результате банки не в состоянии четко планировать размещение привлеченных от вкладчиков денежных средств, поскольку всегда существует вероятность досрочного расторжения договора срочного банковского вклада.
По своей сути договор банковского вклада служит инструментом трансформации сбережений в инвестиции. Планируя свою инвестиционную и кредитную политику, каждый банк опирается, прежде всего, на структуру пассивов, т.е. учитывает сроки привлечения вкладов, зафиксированные в договоре банковского вклада. Поэтому любое не предусмотренное, а тем более одностороннее со стороны вкладчика изменение условий договора банковского вклада влечет нарушение сформированной банком структуры движения средств, целью которой является обеспечение своевременного исполнения обязательств банка. Кроме того, норма о праве вкладчика на досрочное изъятие вклада независимо от вида вклада препятствует качественному планированию банками своей деятельности и заставляет их ограничивать свои активные операции преимущественно краткосрочным кредитованием торговых организаций. Банки вынуждены размещать средства в наиболее ликвидные, а значит, наименее доходные финансовые инструменты либо создавать
дополнительные резервы для удовлетворения досрочно предъявленных требований вкладчиков. В результате из сферы инвестиций отвлекаются крупные денежные средства, которые банки вынуждены размещать на краткосрочной основе. С одной стороны, это снижает доходность их операций (а значит, и доход вкладчиков), а с другой - создает избыточную массу денежного предложения на краткосрочных и наиболее ликвидных рынках (валютном, государственных облигаций). В таких условиях возможность активного участия банков в инвестиционных и ипотечных проектах существенно снижается, тормозится развитие долгосрочного кредитования индивидуального и кооперативного жилищного строительства, включая ипотечное кредитование.
Кроме того, установленная законом обязанность банка возвратить вклад по первому требованию вкладчика независимо от условий договора противоречит групповым интересам вкладчиков, поскольку позволяет одним вкладчикам изъять часть срочных вкладов в любой момент в ущерб интересам остальных вкладчиков банка. Эта угроза становится особенно реальной в условиях кризисов, когда резко увеличивается отток депозитов, отчего снижается ликвидность банков. Известно, что одновременное досрочное изъятие даже части срочных вкладов способно привести к банкротству практически любой банк. В то же время мировой опыт показывает, что так называемый набег на банки со стороны вкладчиков, являющийся наиболее распространенной причиной банковских кризисов, в подавляющем большинстве случаев провоцируется лишь страхом, а не объективными экономическими обстоятельствами.
Массовое истребование вкладчиками своих вкладов до наступления сроков возврата ведет к неисполнению банками иных обязательств перед своими кредиторами. Таким образом, достигается лавинообразный эффект, способный привести к несостоятельности кредитной организации, чье финансовое положение было вполне удовлетворительным.
В заключение следует отметить, что проблема банковской капитализации имеет довольно сложный, комплексный характер и непосредственно связана с вопросами социально-политического развития страны, ее экономической безопасности
и национального суверенитета. При этом, если с тезисом о необходимости повышения капитализации банковский системы страны в условиях нарастающей глобализации спорить невозможно, то предлагаемые формы и методы повышения капитализации отдельных банков не так однозначны, как может показаться на первый взгляд.
Р.Ф. Захарова*
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
В Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годы»1 поставлена задача поиска возможностей повышения доходов бюджетной системы, определены основные направления налоговой политики страны, что должно осуществляться одновременно с совершенствованием законодательной базы в сфере налогообложения.
Основным законодательным актом в данной сфере является Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ), содержащий как общие принципы налогообложения, так и нормы, непосредственно регулирующие правоотношения, возникающие при исчислении и уплате определенных налогов. Необходимо признать большим достижением то, что в течение уже 11 лет налоговые правоотношения регулируются кодифицированным актом прямого действия.
Согласно п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, к числу которых относится и НК РФ. Указанные конституционные положения послужили основанием для
* Заведующая сектором налогового права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 СПС «КонсультантПлюс».
112
