CC BY
75
Шехматов Л.М. *
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЫ ДЕКЛАРИРОВАНИЯ ПРИ СОВЕРШЕНИИ ТАМОЖЕННЫХ
ОПЕРАЦИЙ
Ключевые слова: информационные технологии; информатизация таможенных органов; электронная цифровая подпись; электронная таможенная декларация; электронный документооборот; электронный документ.
One of the most important tasks of the infomatization of customs is rise of customs control on the border and also providing with control of movement goods after output.
Creation of a modem, infomation infrastructure of customs posts (including passenger) is the main task of a state scale.
Programmes of the development of Russian Customs service, further perspectives of the improvement of customs are involved with introduction of modem technologies customs registration and control with use of electronic declaration. The most actual problem is introduction of the system of an electronic customs passenger declaration with use of an electronic digital signature when a civilian transports the goods.
There are several problems which should be solved for an electronic use of an electronic declaration:
The list of persons who can declare the goods in electronic form should be written in Customs code of Russian Federation.
The order of the transportation of the goods across a customs border should be established in lowful deeds.
An effective control should be organized on the basis of the system of the administration by risks. The control should be for persons who use an electronic declaration.
Один из старейших институтов государства и одна из крупнейших таможенных администраций мира — российская таможня сейчас находится на этапе системных преобразований.
Большое влияние на развитие государственного управления таможенным делом, общественную позицию гражданского общества оказывает динамично развивающаяся информатизация общества. Таможенные органы Российской Федерации как составная часть органов государственной власти и государственной службы в целом находятся под воздействием общих процессов информатизации. Данная ситуация проявляется прежде всего в ориентировании на использование современных информационных технологий, применение которых ведет к сокращению временных затрат на прохождение таможенных формальностей, устранению человеческого фактора при
* Аспирант Российской академии правосудия. [[email protected]]
таможенном оформлении товаров и, как следствие, к существенному облегчению ведения внешнеэкономической деятельности. При этом одной из важнейших задач информатизации таможенных органов является повышение эффективности таможенного контроля на границе, а также обеспечение контроля движения товаров после выпуска.
Как отметил глава Федеральной таможенной службы Андрей Бельяни-нов, перенос таможенного оформления и таможенного контроля товаров к местам, приближенным к государственной границе РФ, — это изменение идеологии таможенного оформления в принципе. «Мы будем менять многое, в том числе и Таможенный кодекс, и некоторые постановления Правительства, — сказал он. — Будет меняться вообще вся система»1.
Создание современной информационной инфраструктуры таможенных постов (в том числе пассажирских) является главной задачей общегосударственного масштаба. Реализовать ее возможно только с помощью системного подхода, который обеспечит эффективное информационно-пра-вовое обеспечение всех направлений информатизации, на основе накопленного теоретического и практического опыта таможенных органов, участников внешнеэкономической деятельности, физических лиц.
Особенно актуальными сегодня являются проблемы внедрения системы электронной пассажирской таможенной декларации с использованием электронной цифровой подписи при перемещении товаров физическим лицом, ведения электронной системы учета данных физических лиц, пересекающих таможенную границу более одного раза в месяц, отслеживания временного ввоза товаров иностранными гражданами, а также ведения учета лиц, ввозящих на таможенную территорию РФ культурные ценности и предметы антиквариата, контроль за временно вывозимыми товарами, взаимодействие с другими правоохранительными органами по вопросам незаконного вывоза капитала за рубеж и другие.
Правовой основой информатизации таможенных органов являются Конституция РФ; Киотская Конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур; Таможенный кодекс РФ; Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»2, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления»3, Федеральный
1 См.: Дудкова В. Таможня меняет идеологию // Таможня — информационно-аналитическое обозрение. 2008. № 20. С. 3.
2 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // РГ. № 165. 29 июля 2006 г.
3 Федеральный закон от 09 февраля 2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления // РГ. №25. 13 февраля 2009.
закон «Об электронной цифровой подписи»1, Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)»2, Стратегия развития информационного общества в России \ Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года4 и другие.
Положения данных нормативных и концептуальных документов нации свое развитие в нормативных документах ГТК и ФТС России5, нормативных документах, регламентирующих деятельность других предприятий и организаций, участвующих в технологическом процессе перемещения товаров, пассажиров и транспортных средств через таможенную границу России, технологиях таможенного контроля и оформления товаров, пассажиров и транспортных средств, утвержденных на уровне таможен, инструкциях и положениях, утверждающих перечень функций отдельных структурных подразделений таможенных органов.
Значимость информационных технологий в таможенном деле отражена в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция)6, которая предусматривает максимальное практическое использование информационных технологий, рассматривает информационные технологии в качестве одного из принципов таможенного оформления, реализация которого должна способствовать упрощению и гармонизации таможенных процедур; устанавливает стандартные правила использования информационных технологий и средств электронных коммуникаций для совершенствования таможенного контроля.
Так, в главе 7 (Применение информационных технологий) Общих положений определено, что таможенная служба использует информационные технологии для успешного осуществления таможенных операций в случаях, когда это оказывается экономичным и эффективным как для нее, так и для торгового сообщества.
1 Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» № 1-ФЗ от 10 января 2002 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
2 Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002—2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
3 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 года № Пр-212 // РГ. № 34. 16 февраля 2008.
4 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
5 Приказ ФТС России № 998 от 20 августа 2007 года «О поэтапном внедрении в таможенных органах информационной технологии использования сведений из базы данных ценовой информации в процессах таможенного оформления и таможенного контроля» // Таможенный вестник. 2007. № 18.
6 INTERNATIONAL CONVENTION ON THE SIMPLIFICATION AND HARMONIZATION OF CUSTOMS PROCEDURES (Kyoto, 18.V.1973) [Электронныйресурс] Электрон, дан. Режим доступа: http://www.wcoomd.org. Загл. с экрана. Яз. англ.
Особую роль информационных технологий в таможенном деле подчеркивает тот факт, что в Таможенном кодексе Российской Федерации (ТК РФ) есть отдельный раздел, посвященный информационным технологиям. Так, например, ст. 124 ТК РФ оговаривает возможность декларирования электронным способом. Новый Таможенный кодекс позволил использовать новые формы таможенного оформления и контроля для перехода от стадии эксперимента к практическому применению электронного декларирования и практики управления рисками.
В статье 423 ТК РФ указывается, что внедрение информационных систем и технологий ведется в «соответствии со стандартами, действующими в Российской Федерации, и международными стандартами», а условия и порядок их использования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.
Принципиально значимой для развития информационных технологий в Таможенном кодексе является ст. 425, которая говорит о возможности представления документов на расстоянии с использованием телекоммуникационных систем.
Всего ТК РФ содержит семь статей, разрешающих участникам ВЭД представлять в таможенные органы документы в электронном виде, а таможенным органам — производить таможенное оформление и контроль (гл. 14, ст. 124 п. 1; гл. 8, ст. 63, п. 8; гл. 9, ст. 72, п. 3; гл. 10, ст. 81, п. 7; гл. 12, ст. 102, п. 4; гл. 14, ст. 127, п. 1; гл. 14, ст. 132, п. 1).
Со второй половины 90-х гг. в России начались работы по выполнению предварительных операций таможенного оформления и контроля на основе электронных документов.
Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года 1 определяет, что важными приоритетами в использовании информационных технологий в сфере внешнеэкономической деятельности являются внедрение комплексной системы управления рисками и развитие систем электронного декларирования.
Современное российское таможенное законодательство выделяет четыре формы декларирования: устную, письменную, электронную, конклюдентную. Однако ни сам Таможенный кодекс, ни другие законодательные акты не содержат определения электронного декларирования, лишь существуют отдельные научные взгляды и точки зрения по этому поводу.
В таможенных органах РФ с 2002 года начато применение декларирования товаров и транспортных средств в электронном виде. На начальном
1 Распоряжение Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р «О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3981.
этапе это был эксперимент, регламентированный приказом ГТК РФ от 29 июля 2002 № 801 \
В дальнейшем приказами ГТК РФ от 30 марта 2004 № 395 2 и от 27 мая 2004 № 619 3 был определен порядок совершения таможенных операций при декларировании товаров в электронной форме, тем самым электронное декларирование переведено из эксперимента в штатную работу таможенных органов. В настоящее время актуален вопрос о дальнейшем развитии электронного декларирования. Интернет-декларирование — это, в первую очередь, форма подачи электронной грузовой таможенной декларации. Это тоже электронное декларирование, но в ином качестве. Электронная грузовая таможенная декларация подается не через таможенную сеть от абонентского пункта декларанта на рабочее место таможенного инспектора, а через сеть Интернет. При использовании Интернет-декларирования таможенная декларация подается участником ВЭД, находящимся в любой точке РФ, на таможенный пост, приближенный к его логистическому центру4.
А. Грязнов полагает, что декларирование товаров с использованием международной ассоциации сети Интернет не требует значительных вложений капитала на техническое оснащение и приобретение программных продуктов (по сравнению с электронным декларированием эти цифры в 6 раз ниже)5.
Электронная форма декларирования создает необходимые условия и ориентирована на реализацию единого сквозного алгоритма автоматической обработки заявляемых в декларации сведений в центральной базе данных на уровне региональных таможенных управлений с осуществлением автоматического анализа рисков и выдачей соответствующих решений уполномоченному должностному лицу таможенного органа.
Наиболее выгодно применение электронного декларирования при перемещении товаров по долгосрочным контрактам организациям, имеющим собственные информационные автоматизированные бизнес-системы учета, а также оформление деклараций с большим количеством наименований товаров.
1 Приказ ЕТК РФ от 29 июля 2002 г. № 801 «Об организации эксперимента по декларированию в электронной форме в Приволжском и Центральном таможенных управлениях» // РЕ. 22 августа 2002. № 157.
2 Приказ ЕТК РФ от 30 марта 2004 г. № 395 «Об утверждении Инструкции о совершении таможенных операций при декларировании товаров в электронной форме» // РЕ. 27 апреля 2004. № 88.
3 Приказ ЕТК РФ от 27 мая 2004 г. № 619 «О проведении организационно-технических мероприятий по внедрению электронной формы декларирования» // Таможенный вестник.
2004. № 12.
4 См.: Лысенко М. Интернет-декларирование: сегодня, завтра //Таможенное обозрение. 2008. № 3. С. 38-39.
5 См.: Грязнов А. Интернет-декларирование //Таможенное обозрение. 2008. № 3. С. 40.
Начальник Главного управления информационных технологий ФТС России А. Шашаев дифференцирует электронное декларирование на «старое» электронное декларирование и новый проект электронного декларирования с использованием сети Интернет. «Старое» — те участники ВЭД, которые хотели и имели возможность подключиться к единой автоматизированной информационной сети (ЕАИС) таможенных органов на уровне таможенного поста. Новая система электронного декларирования с использованием сети Интернет дает значительные преимущества по сравнению со старой, так как реально позволяет интегрировать информационные системы участников ВЭД с информационной системой таможенных органов и дает возможность удаленного декларирования товаров участниками ВЭД в любой таможенный орган
Однако физические лица как участники таможенных правоотношений в складывающейся системе электронного декларирования не нашли своего места в очередной раз.
Роль электронной формы декларирования настолько возросла, что она стала рассматриваться в отдельных случаях процедурой таможенного оформления и одновременно отдельной формой таможенного контроля2.
Для участников таможенных правоотношений электронное декларирование позволит сделать процесс таможенного оформления непродолжительным и мобильным. Декларант сможет общаться с таможенным инспектором в режиме реального времени. Недобросовестным же декларантам такая форма создает дополнительные барьеры на пути нарушений таможенного законодательства
Предложение И.В. Милыпиной о максимальном ускорении процедуры документального контроля, при котором оформление должно начинаться с момента пересечения границы4, может быть реализовано лишь с полномасштабным компьютеризированием всей системы обработки информации. В настоящее время, как отмечают должностные лица ФТС России, электронное декларирование в подавляющем большинстве применяется только в отношении импорта. Экспортная составляющая остается неохваченной, а задача состоит в том, чтобы облегчить оформление экспорта. Возникает необходимость принятия закона «Об электронном документе»; где был бы опреде-
1 Шашаев А. Современная таможня — это новейшие информационные технологии // Таможенное обозрение. 2008. № 2. С. 12—14.
2 Халилов С.В. Таможенные льготы // Закон. 2004. № 11. С. 11—12.
3 Решение коллегии ФТС России от 17 декабря 2004 г. «О программе развития и внедрения в таможенных органах Российской Федерации электронной формы декларирования товаров и транспортных средств» // СПС «Гарант».
4 См.: Мияышна И.В. Организационно-правовые основы государственного управления таможенным делом. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов. 2006. С. 9, 21.
лен статус электронной декларации, а также порядок ее использования в качестве доказательной базы в случае судебного разбирательства .
Недостаточное распространение электронной формы декларирования, по оценке участников внешнеэкономической деятельности, связано с существующими дополнительными финансовыми затратами, техническими трудностями, необходимостью подключения к таможенной компьютерной сети, отсутствием программного обеспечения, незавершенностью перехода на электронное декларирование 2, низким уровнем автоматизации. Затраты при внедрении электронного декларирования для участников внешнеэкономической деятельности составляют от 12 до 30 тыс. долларов
— маленьким компаниям переход на такую технологию невыгоден \ Также отмечается еще один недостаток — использование больше сотни программных продуктов, поэтому основная задача оптимизации количества программных средств состоит в разработке комплексных систем таможенного оформления и таможенного контроля4.
Внедрение электронной формы декларирования — неотъемлемая часть мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», реализация которой позволяет сформировать необходимые предпосылки для внедрения информационных технологий на качественно новом уровне и предусматривает реализацию электронного документооборота между федеральными органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами при предоставлении таможенной документации, а также реализацию опытных проектов по переходу на электронный документооборот с использованием механизма электронной цифровой подписи.
Эти направления нашли отражение в Целевой программе развития таможенной службы Российской Федерации на 2004—2008 гг., в которой внедрение информационных технологий, в том числе расширение практики электронного декларирования наряду с разработкой и внедрением системы управления рисками, определено приоритетной задачей таможенных органов 5. Внедрение и применение электронной формы декларирования в Центральном таможенном управлении при проводимом в 2002—2004 гг. эксперименте, а также после его окончания привели к ускорению, повышению
1 См.: Доклад руководителя ФТС России Жерихова А.Е. «Об итогах работы таможенных органов Российской Федерации в 2005 г. и задачах на 2006 г.» на расширенном заседании коллегии ФТС России 16 февраля 2006 г. Электронный ресурс — Электрон, дан. Режим доступа: http//www.customs.ra.
2 См.: Алексеев А. Взгляд со стороны //Таможня. 2007. №5. С. 11.
3 Дудкова В. На пути к электронной таможне // Таможня. 2006. № 7. С. 10.
4 Дудкова В. Информационные технологии: приближение к международным стандартам —5.
5 Распоряжение Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 2225-р «О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 260.
прозрачности и сокращению влияния субъективного фактора при принятии решения должностным лицом таможенного органа, в чем особенно заинтересованы крупные благонадежные участники внешнеэкономической деятельности. В среднем время проверки грузовой таможенной декларации в электронном виде и выпуска товаров составляет около 30 минут \
Однако в сфере создания эффективной системы электронного декларирования имеется целый ряд вопросов, которые требуют своего решения.
Дальнейшему развитию и внедрению в таможенных органах Российской Федерации электронной формы декларирования в первую очередь препятствует отсутствие единообразного применения таможенного законодательства. В ч. 3 ст. 1 ТК РФ закреплено, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела и единообразие применения таможенного законодательства Российской Федерацией всеми таможенными органами на территории Российской Федерации.
Необходимо принимать во внимание возможность дискредитации идеи электронного декларирования недобросовестными участниками ВЭД и физическими лицами. Сегодня в Таможенном кодексе Российской Федерации отсутствуют правовые основания нормативно установить критерии для отбора лиц, которые могут декларировать товары в электронной форме. В связи с этим необходима организация эффективного контроля на базе системы управления рисками за лицами, применяющими электронную форму декларирования, с использованием услуг таможенных брокеров, получившими электронную цифровую подпись.
Следует также отметить, что в настоящий момент при информатизации пассажирских таможенных постов акцент делается в основном на крупных участниках внешнеэкономической деятельности, совершающих таможенные операции. Ни в одном из приказов, писем, инструкций, методических рекомендациях не содержится информации по поводу электронного декларирования товаров, перемещаемых физическими лицами. Таким образом, наблюдается определенный разрыв в использовании информационных технологий на пассажирских таможенных постах и на грузовых таможенных постах (автогрузовых таможнях).
Стоит отметить тот факт, что физические лица, пересекающие таможенную границу, на практике могут декларировать товары только в трех фор-
1 Приказ ФТС РФ № 64 от 31 января 05 «О решении коллегии ФТС России от 17 декабря 2004 “О программе развития и внедрения в таможенных органах Российской Федерации электронной формы декларирования товаров и транспортных средств”» // Таможенный вестник.
2005. № 5.
мах: письменной, следуя через «красный канал», и устной, или конклюдентной, следуя через «зеленый канал». На сегодняшний день существует небольшое количество подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок перемещения товаров через таможенную границу РФ физическими лицами, но электронная форма нигде не прописана и не применяется. На мой взгляд, это нарушает право выбора физического лица формы декларирования, затрагивает его конституционные права и свободы.
Таким образом, для дальнейшего эффективного использования электронной формы декларирования следует в первую очередь в Таможенном кодексе Российской Федерации закрепить перечень лиц, которые могут декларировать товары в электронной форме.
В подзаконных нормативных правовых актах, нормативных актах ФТС России следует закрепить порядок перемещения товаров через таможенную границу РФ физическими лицами с использованием электронной формы декларирования.
Наконец необходимо организовать эффективный контроль на базе системы управления рисками за лицами, применяющими электронную форму декларирования.
Сегодня в структуре таможенных органов Российской Федерации предполагается создание операционного центра для обработки информации и принятия решений, главной задачей которого будет непрерывный мониторинг всей поступающей информации, ее анализ с использованием системы управления рисками и выдача оперативных ориентировок таможенным органам Российской Федерации для целевого применения методов выборочного таможенного контроля, обеспечивающих своевременное реагирование на угрозы, связанные с нарушением таможенного законодательства Российской Федерации.
Однако, по нашему мнению, система организационного обеспечения информатизации таможенных органов должна иметь более разветвленную структуру.
Центральным звеном должен являться Федеральный центр информатизации ФТС России.
Федеральный центр информатизации должен:
— осуществлять организационное, техническое, информационное, методическое и иное обеспечение единой информационной системы таможенных органов РФ;
— осуществлять организационно-методическое руководство деятельностью региональных информационных центров;
— обеспечивать взаимодействие информационной системы ФТС России с информационными системами органов государственной власти, госу-
дарственных органов, органов местного самоуправления, другими информационными системами;
— обеспечивать безопасность информации в информационной системе ФТС России.
Региональные информационные центры должны осуществлять эксплуатацию и развитие информационной системы ФТС России в целях:
— технического и информационного обеспечения деятельности таможенных органов РФ;
— автоматизации информационных процессов, реализуемых в ходе внешнеэкономической деятельности.
Активное внедрение информационных технологий в Российской Федерации обуславливает необходимость разработки ее таможенной службой соответствующей базы для обеспечения выполнения таможенных процедур с применением электронного обмена данными.
