CC BY
68
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
11.1. ПРАВОВАЯ СТРАТЕГИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВЫХ ОСНОВ СОЗДАНИЯ ЕДИНОЙ АВТОМАТИЗИРОВАННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В РАМКАХ ЕВРАЗЭС
Ермакова Валерия Валерьевна, к.э.н. Должность: главный государственный таможенный инспектор Гпавного управления информационных технологий. Место работы: Федеральная таможенная служба (ФТС России). E-mail: val_er@land.ru Аннотация: В статье на основе исследований автора, изложенных в ряде статей, разработана правовая стратегия совершенствования правовых основ создания Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов в рамках ЕврАзЭС.
Ключевые слова: Евразийское экономическое сообщество, информационное взаимодействие, система, Совет руководителей таможенных служб, Интеграционный комитет, правовая стратегия.
LEGAL STRATEGY OF IMPROVING THE LEGAL BASES OF CREATION FOR THE UNIFIED AUTOMATED INFORMATION SYSTEM OF CUSTOMS AUTHORITIES IN THE FRAMEWORK OF THE EURASEC
Ermakova Valeriya Valerievna, Ph.D in economics. Position: Chief state customs inspector of General IT Directorate.
Place of employment: Federal customs service (FCS) of Russia. E-mail: val_er@land.ru
Annotation: In this article, based on the author's research described in several articles, is offered the legal strategy to improve the legal basis for creation of unified automated information system for customs authorities in the framework of EurAsEC.
Keywords: Eurasian Economic Community, information interaction, system, the Council of Heads of Customs Services, the Integration Committee, legal strategy.
Постоянно действующим органом Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС) является Интеграционный Комитет ЕврАзЭС. Секретариат Интеграционного Комитета ЕврАзЭС осуществляет организацию работы и информационно-техническое обеспечение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС и Интеграционного Комитета ЕврАзЭС. Кроме того, он осуществляет информационное, правовое и организационно-техническое обеспечение деятельности Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС (далее - СРТС ИК ЕврАзЭС).
Интеграционный Комитет ЕврАзЭС анализирует состояние и тенденции развития интеграционных процессов в Евразийском экономическом сообществе, анализирует условия регулирования взаимной торговли меж-
ду государствами - членами ЕврАзЭС; рассматривает таможенную политику ЕврАзЭС по отношению к третьим государствам и так далее. Как мы видим, выполнение названных и иных функций ЕврАзЭС может быть сопряжено с потребностями в информации разного рода. Это может быть статистическая информация, оперативная или другие виды.
В связи с этим, а также с перспективами развития интеграционных процессов и соответственно расширением функций Интеграционного Комитета ЕврАзЭС было принято решение о создании Единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств - членов ЕврАзЭС [1]. Затем пунктом 5.6 Плана действий по формированию таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества [2] устанавливаются сроки создания единой автоматизированной информационной системы таможенных органов1 (далее - ЕАИС ТО ЕврАзЭС). Согласно ему введение ЕАИС ТО ЕврАзЭС было запланировано на период с 2008 по 2009 гг. Так как, координация действий таможенных служб государств - членов ЕврАзЭС является сферой деятельности СРТС ИК ЕврАзЭС, то он получает поручение по созданию ЕАИС ТО ЕврАзЭС. Затем это поручение получают таможенные службы государств - членов ЕврАзЭС, а не Секретариат Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, как было бы логично, ведь он выполняет функции по обеспечению деятельности СРТС ИК ЕврАзЭС.
Таможенные службы государств - членов ЕврАзЭС с конца 2003 г. в рамках рабочей группы по координации деятельности при подготовке национальных проектов модернизации информационно-технического оснащения таможенных служб начали проводить работы по созданию Единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств - членов ЕврАзЭС (далее - ЕАИс КТТ ЕврАзЭС), которая должна была стать частью Единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств - членов ЕврАзЭС во исполнение решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 20 сентября 2002 г. № 78 «О работе Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС по формированию единой таможенной территории государств - членов Евразийского экономического сообщества». К моменту постановки задачи о создании ЕАИС ТО ЕврАзЭС (пункт 5.6 Плана действий по формированию таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества) таможенными службами велись работы по подготовке инициативного предложения по созданию ЕАИС КТТ ЕврАзЭС. Ввиду недоста-
1 Единая автоматизированная информационная система таможенных служб государств - членов ЕврАзЭС (Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества
от 20 сентября 2002 г. № 78 «О работе Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС по формированию единой таможенной территории государств -членов Евразийского экономического сообщества») и единая автоматизированная информационная система таможенных орга-
нов (пункт 5.6 Плана действий по формированию таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, утвержденного Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа Таможенного союза) 6 октября 2007 г. № 1) являются одной и той же системой.
точной четкости постановки задачи и структуры Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов ЕврАзЭС, а также нереальности сроков ее создания в соответствии с Порядком разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества [3], в соответствии с которым она должна была создаваться, таможенные службы предлагают ЕАИС КТТ ЕврАзЭС считать частью ЕАИС ТО ЕврАзЭС. Таким образом, произошла подмена, и таможенные службы продолжили процесс создания ЕАИС КТТ ЕврАзЭС.
По мнению автора, разработка и создание межгосударственной информационной системы должны осуществляться надгосударственным органом2. По сути, Единая автоматизированная информационная система таможенных органов ЕврАзЭС является межгосударственной информационной системой, реализующей комплекс общих процессов государств - членов ЕврАзЭС. Она должна обеспечивать выполнение функций не только таможенных служб государств -членов ЕврАзЭС, но и наднационального органа - Интеграционного Комитета ЕврАзЭС.
Единая автоматизированная информационная система контроля таможенного транзита государств - членов ЕврАзЭС - также является межгосударственной информационной системой. Однако, она призвана обеспечить реализацию одного общего таможенного процесса, а для обеспечения иного общего таможенного процесса должна быть разработана новая информационная система, реализующая следующий общий таможенный процесс. Подготовка инициативного предложения по созданию ЕАИС КТТ ЕврАзЭС - межгосударственной информационной системы таможенными службами является логичной, так как она должна обеспечить реализацию общего таможенного процесса. Однако, дальнейшие работы по созданию ЕАИС КТТ ЕврАзЭС, согласно распределению полномочий, должны были быть проведены Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, а не таможенными службами.
Создание информационной системы, обеспечивающей реализацию одновременно нескольких общих таможенных процессов, является сложной и многокомпонентной задачей3. В дальнейшем при развитии и мо-
2 Проблемам распределения функций по созданию межгосударственных информационных систем посвящена статья Ермаковой В.В. Проблемы правового регулирования межгосударственного информационного обмена в СНГ // Информационное право. 2011. № 4 С. 21 - 25.
3 Проблемы создания, развития и модернизация информационных систем по реализации отдельных таможенных информационных технологий проанализированы в статье Кротова И.Е., Ермаковой В.В. Об опыте внедрения информационных таможенных систем в Республике Корея // Вестник Российской таможенной академии. - 2010. - №3. - С. 24-30.
О проблемах создания единой информационной системы и перспективах создании комплекса взаимосвязанных информационных систем автором было доложено на I международной научно-практической конференции «Информационные системы и технологии в таможенной сфере» 21-22 декабря 2009 г. в г. Баку / О проблемах становления информационного взаимодействия государств - участников СНГ // Материалы I международной научнопрактической конференции 21-22 декабря 2009 г., в г. Баку «Информационные системы и технологии в таможенной сфере». Баку. 2010. С.42-44.
Проблемам концептуального подхода к созданию межгосударственных информационных систем, основанного на создании унифицированных систем по общим таможенным процессам с возможностью увеличения количества участников информационного обмена (взаимодействия) посвящена статья Ермаковой В.В. Информационное взаимодействие таможенных служб в рамках интеграционных объединений на пространстве СНГ // Закон и право. 2010. № 11. С.95-98.
дернизации какого-либо одного общего таможенного процесса, в составе такой системы, потребуется модернизация всей системы, что повлечет дополнительные затраты ресурсов. Мировой опыт свидетельствует, так же о создании и эксплуатации отдельных информационных систем по каждому общему таможенному процессу4 [4], [5].
По мнению автора, работы по разработке и созданию Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС (подготовка концепции и программы создания ЕАИС КТТ ЕврАзЭС, реализация мероприятий программы) должны были вестись Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭС в рамках специально созданного для этих целей подразделения.
В связи с вышеизложенным, а также с учетом того, что работы по разработке ЕАИС КТТ ЕврАзЭС, начатые в конце 2003 г. закончились только к концу 2010 г. (8 лет потребовалось на подготовку и согласование инициативного предложения, концепции и программы по созданию информационной системы), а на создание непосредственно системы запланировано еще 4 года (срок окончания мероприятий программы 25 декабря 2014 г.) автор считает, что Порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества не может применяться при разработке межгосударственных информационных систем.
Автор предлагает следующую стратегию разработки и создания межгосударственных информационных систем в рамках ЕврАзЭС.
Таможенными службами готовятся инициативные предложения по созданию отдельных информационных систем по автоматизации каждого общего таможенного процесса и направляются в Интеграционный Комитет ЕврАзЭС.
Интеграционный Комитет ЕврАзЭС осуществляет подготовку концепции и программы создания ЕАИС ТО ЕврАзЭС. Для этих целей он создает в своей структуре специальное подразделение5, которое будет координировать разработку и создание ЕАИС ТО ЕврАзЭС, а затем примет ее в эксплуатацию и экспертнокоординационную группу6 по созданию Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС (далее - экспертно-координационная группа) из специалистов заинтересованных министерств и ведомств всех государств - членов ЕврАзЭС. В ее состав должны войти представители от министерств и ведомств государств, согласующих концепцию и программу создания ЕАИС ТО ЕврАзЭС. Данный подход при разработке концепции и программы позволит отразить в разрабатываемых документах специфику национальных законодательств и
4 Ермакова В.В. Использование опыта применения информационных таможенных технологий Европейского Союза при осуществлении таможенного оформления и контроля в Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала РТА. -2004. - № 2 (22).- С. 135 - 139.
5 Проблемам координации работ по созданию информационной системы посредством создания в структуре наднационального органа спрециального подразделения посвящена статья Ермаковой В.В., Кротова И.Е. Система органов управления Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества.// Бизнес в законе. 2011. № 3. С. 113 - 117.
6 Организационно-правовые проблемы разработки межгосударственных целевых программ отражены в статье Ермаковой В.В. Нормативное правовое регулирование разработки и реализации межгосударственных программ на пространстве СНГ // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 324-328.
позволит избежать нескольких итераций согласования документов по созданию информационных систем, в результате чего значительно сократятся сроки согласования концепции и программы.
Заседания экспертно-координационной группы могут проводиться по мере необходимости разработки документов, координации реализации мероприятий программ, подготовки отчетов и проведения отчетных мероприятий. Вид проведения заседаний (личное присутствие специалистов или видеоконференция) может варьироваться в зависимости от видов предстоящих работ.
Экспертно-координационная группа, получив инициативные предложения (одно или несколько) на создание информационных систем по конкретным общим таможенным процессам от таможенных служб разрабатывает концепцию создания Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС. Концепция должна учитывать, что ЕАИС ТО ЕврАзЭС будет включать в себя не только системы, реализующие общие таможенные процессы, но и сегменты, обеспечивающие решение задач Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС. Она должна предусматривать возможность расширения, как в части наращивания общих таможенных процессов, так и в части увеличения задач, реализуемых Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭс.
Таким образом, разработанная экспертнокоординационной группой концепция специально созданным подразделением Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами государств -членов ЕврАзЭС и проходит одобрение их правительств, а затем вносится на рассмотрение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС.
Межгосударственный Совет ЕврАзЭС утверждает Концепцию создания Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС и принимает решение о разработке проекта программы по созданию Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС.
На основании этого решения экспертнокоординационная группа осуществляет разработку программы.
Разработанная программа направляется специально созданным в этих целях подразделением Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС в правительства государств - членов ЕврАзЭС для проведения согласования в заинтересованных министерствах и ведомствах, и при отсутствии замечаний и предложений одобряется ими.
При условии поступивших замечаний и предложений от правительств государств - членов ЕврАзЭС (исходя из состава экспертно-координационной группы предполагается, что замечаний и предложений поступать не должно, так как она включает представителей всех согласующих министерств и ведомств и все замечания должны быть отработаны до внесения программы в правительства государств - членов ЕврАзЭС) программа дорабатывается и направляется в правительства государств - членов ЕврАзЭС на одобрение.
Одобренная правительствами государств - членов ЕврАзЭС программа создания Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭС в установленном порядке
представляется на утверждение в Межгосударственный Совет ЕврАзЭС.
Управление реализацией мероприятий программы по созданию Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС осуществляется, специально созданным для этих целей подразделением Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС совместно с экспертнокоординационной группой на основе соответствующих контрактов или договоров, которые заключаются с исполнителями мероприятий программы, выбранных на конкурсной основе.
Программа по созданию Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС реализуется согласно ежегодным графикам реализации мероприятий Программы. Ежегодный график реализации мероприятий программы составляется на основе сроков реализации мероприятий программы. График реализации мероприятий программы на следующий год составляется с учетом реализации мероприятий программы на текущий год.
На взгляд автора, мероприятия программы должны быть распределены таким образом, чтобы длительность реализации всей Программы не превышала 2-3 лет. При направлении таможенными службами инициативных предложений по разработке иных общих таможенных процессов в программу должны добавляться мероприятия, направленные на их разработку. Длительность мероприятий по созданию информационных систем по автоматизации новых общих таможенных процессов не должна превышать 1-2 лет. Длительность реализации мероприятия предложена автором исходя из того, что такой таможенный процесс должен создаваться по образу и подобию уже созданных, то есть повторять механизм его создания.
Контроль за ходом выполнения мероприятий программы и отчетность о ходе ее реализации должны осуществляться экспертно-координационной группой. Ежегодный отчет о выполнении мероприятий программы Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭС должен согласовываться с заинтересованными министерствами и ведомствами государств - членов ЕврАзЭС, вноситься на одобрение их правительствами, а затем вноситься на утверждение в Межгосударственный Совет ЕврАзЭС.
На основании рассмотрения годовых отчетов о ходе выполнения мероприятий программы, в случае отклонения выполнения мероприятий от графика, предусмотренного программой, Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС принимается решение о его пересмотре и производится обоснованная корректировка мероприятий и сроков их исполнения7. О результатах докладывается на заседании Межгосударственного Совета ЕврАзЭС и им принимается решение об утверждении корректировок Программы.
Вопрос прав собственности на компоненты создаваемой Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС урегулируется путем заключения соответствующего соглашения между Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС и государствами - членами ЕврАзЭС. Такое соглашение должно включать положения по распределению прав интеллектуальной собственности, права собственности и прав владения, распоряжения и поль-
7 Данная корректировка должна производиться в случае необходимости внесения существенных изменений, связанных с конечными сроками реализации мероприятий программы или необходимости их корректировки.
зования на компоненты Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС. Кроме того, соглашение должно иметь положения относительно прав пользования, распоряжения и владения компонентами Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС в отношении таможенных служб государств, которые присоединятся к ЕврАзЭС в дальнейшем и пожелают присоединиться к информационному взаимодействию в рамках названной информационной системы8.
Единая автоматизированная информационная система таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС должна позволять осуществление информационного обмена электронными документами, как заверенными электронно-цифровой подписью, так и не заверенными такой подписью. Осуществление информационного обмена электронными документами, не заверенными электронной цифровой подписью, регламентируется Соглашением об обеспечении информационной безопасности в рамках общих таможенных процессов в государствах - членах Евразийского экономического сообщества. В соответствии с этим соглашением государства, имеющие необходимость и готовые технически к осуществлению информационного обмена электронными документами, заверенными электронной цифровой подписью, могут заключить соответствующее соглашение об этом и начать информационный обмен электронными документами, заверенными электронной цифровой подписью9.
Созданная Единая автоматизированная информационная система таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС должна эксплуатироваться специальным подразделением Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС созданным в этих целях. Оно также будет осуществлять ее сопровождение, развитие и модернизацию10. Однако, ввиду того, что Единая автоматизированная информационная система таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС в своем составе имеет отдельные взаимосвязанные между собой системы по реализации общих таможенных процессов, они могут развиваться и модернизироваться независимо друг от друга. Это создаст дополнительные удобства и позволит сэкономить ресурсы.
Разработка и согласование каких-либо иных нормативных правовых актов, необходимых для обеспечения дальнейшей деятельности созданной Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС или создание иных информационных систем, реализующих общие тамо-
8 Проблемам пользования компонентами межгосударственных информационных систем, разработанных группой государств, которые в отношении их имеют права пользования и владения, государствами не участвовавшими в их разработке посвящена статья Ермаковой В.В. Правовые основы информационного взаимодействия государств - членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Информационное право. 2010. № 4. С. 26 - 30.
9 Проблемам юридической силы электронных документов, имеющих обращение в межгосударственных информационных системах таможенных служб, посвящена статья Ермаковой В.В. Вопросы правового регулирования электронного документооборота в информационных системах таможенных органов // Бизнес в законе. 2010. № 5. С. 39 - 42.
10 Проблемы развития информационного пространства рассмотрены на примере информационного пространства Таможен-
ного союза в статье Ермаковой В.В. Вопросы стратегии развития информационного пространства Таможенного союза на основе Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза // Право и государство: теория и практика. 2011. № 11. С. 140 - 146.
женные процессы, остается в сфере компетенции экспертно-координационной группы.
Секретариатом Интеграционного Комитета в целях создания и развития Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС должен быть разработан Порядок работы (компетенции и полномочия) экспертнокоординационной группы по разработке такой системы.
Предложенная автором, правовая стратегия совершенствования правовых основ создания Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов в рамках ЕврАзЭС, имеет в своей основе развитие информационного пространства ЕврАзЭС11 в части наращивания общих процессов государств - членов ЕврАзЭС в составе ЕАИС ТО ЕврАзЭС - создания отдельных информационных систем по принципу «один процесс - одна система», по примеру создания ЕАИС КТТ ЕврАзЭС. Организация работ по созданию межгосударственной системы при координирующей роли специального подразделения Интеграционного Комитета ЕврАзЭС и интеллектуальной экспертнокоординационной группы позволит наилучшим образом при создании системы учесть особенности национальных законодательств и уровень информатизации министерств и ведомств государств - членов ЕврАзЭС.
Список литературы:
1. Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 20 сентября 2002 г. № 78 «О работе Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС по формированию единой таможенной территории государств - членов Евразийского экономического сообщества» // Информационный бюллетень ЕврАзЭС. -2002. - № 4. - С. 110-111.
2. План действий по формированию таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (Утвержден Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа Таможенного союза) от 6 октября 2007 г. № 1) // Сборник базовых документов Евразийского экономического сообщества. 2 издание. М.: Интеграционный Комитет Евразийского экономического сообщества. 2008. С. 457-461.
3. Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 19 декабря 2011 г. № 590 «О Порядке разработки и реализации межгосударственных целевых программ ЕврАзЭС» // URL: http://www.economy.gov.by/ru/f_eco-nomic/ pravovaya_osnova/normative-legal-acts-regulating-activities (дата обращения 8 марта 2012).
4. Ubiquitous Korea Customs Service powered by Information & Communication technology// Report Korea Customs Service. Seoul, 2006.
5. Кротов И.Е. Управление проектом «Электронная таможня» в Европейском Союзе // Материалы I международной научно-практической конференции 21-22 декабря 2009 г., в г. Баку «Информационные системы и технологии в таможенной сфере». Баку, 2010. С. 81 -82.
11 Проблемам формирования информационного пространства интеграционного союза посвящена статья Ермаковой В.В. О подходе к созданию информационного пространства Таможенного союза, сформированного в рамках ЕврАзЭС // Пробелы в российском законодательстве. 2011. №3. С. 284 - 288.
