CC BY
96
11.7. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ НА ПРОСТРАНСТВЕ СНГ
Ермакова Валерия Валерьевна, к.э.н. Должность: главный государственный таможенный инспектор. Место работы: Гпавное управление информационных технологий Федеральной таможенной службы (ФТС России). e-mail: [email protected] Аннотация: В статье рассмотрены нормативные правовые основы разработки и реализации межгосударственных программ в рамках интеграционных объединений на пространстве СНГ, приведен пример разработки нормативных документов экспертной группой. На основе оценки рассмотренного, автор считает целесообразным внесение изменений в нормативные акты и дает предложения по совершенствованию организации работы экспертной группы.
Ключевые слова: Межгосударственная про-
грамма, Союзное государство, Евразийское экономическое сообщество, Содружество Независимых Государств, таможенный союз, интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли таможенного союза (ИИСВВТ), Порядок разработки и реализации программ Союзного государства, Порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ, Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ, экспертная группа.
LEGAL REGULATION OF PROGRAMMING AND REALISATION OF INTERSTATE PROGRAMS ON SPACE OF THE CIS
Ermakova Valeriya Valerievna, Ph.D in economics. position: Chief state customs inspector. Place of employment: General IT Directorate, Federal customs service (FCS) of Russia. email: val_er@)and.ru
Annotation: In article legal bases of working out and realization of interstate programs within the limits of integration associations on space of the CIS are considered, the example of working out of standard documents is resulted by expert group. On the basis of an estimation considered, the author considers expedient modification of statutory acts and gives offers on perfection of the organization of work of expert group.
Keywords: The interstate program, Union State, the Eurasian economic community, the Commonwealth of Independent States, the customs union, the Integrated information system of external and mutual trade of the customs union (IISEMT), the Procedure of programming and realisation of programs of Union State, the Procedure of programming and realisation of interstate task programs, the Procedure of programming, realisation and financing of interstate task programs, expert group.
Развитие экономической интеграции требует от государств координации действий в социальноэкономической, научно-технической, культурной, экологической и иных сферах, а также на определенном этапе - создания инфраструктуры наднациональных органов управления. Решение задач такого уровня
требует объединения усилий государств и возможно только на основе совместного использования их научных, материальных и иных ресурсов. Таким образом, из важности поставленных задач вытекает потребность в разработке и реализации совместных проектов и межгосударственных программ. От нормативного правового регулирования их разработки и реализации зависит в конечном итоге достижение цели, поставленной перед государствами процессами экономической интеграции.
Автор считает целесообразным в этой связи определить интеграционные объединения с участием России, для которых затем рассмотреть ключевые нормативные правовые положения, регулирующие процесс разработки и реализации межгосударственных программ.
В настоящее время на пространстве Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) существует три региональных интеграционных объединения, в рамках которых Российской Федерацией осуществляются мероприятия, связанные разработкой и реализацией межгосударственных программ. Это - Союзное государство России и Беларуси (СГ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и Содружество Независимых Государств. Кроме того, Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан завершен первый этап формирования Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества.
Разработка и реализация межгосударственных программ в рамках названных объединений регламентируется нормативными положениями, определенными в соответствующих правовых актах. Это - Порядок разработки и реализации программ Союзного государства [1], Порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества [2] и Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств [3]. В рамках Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан аналогичного порядка не существует.
Рассмотрим названные нормативные акты в соответствии с хронологией их принятия.
Порядок разработки и реализации программ Союзного государства определяет нормативное правовое регулирование организации и механизма взаимодействия различных органов Российской Федерации и Республики Беларусь при разработке и реализации совместных программ.
Решение о разработке союзной программы принимается Советом Министров Союзного государства на основании инициативного предложения одного из государств, согласованного с заинтересованными министерствами и ведомствами двух государств и одобренного их правительствами.
Проект союзной программы проходит рассмотрение и согласование в заинтересованных министерствах и ведомствах, одобрение в правительствах и вносится на рассмотрение и утверждение Совета Министров Союзного государства.
По результатам управления реализацией союзной программы и контроля за ходом ее выполнения осуществляется подготовка материалов, отчетов и обоснований о ходе реализации союзной программы.
По результатам выполнения союзной программы предусмотрена возможность внесения в Совет Министров Союзного государства предложений по измене-
нию, дополнению союзной программы или продлению срока ее реализации.
В соответствии с нормативным правовым регулированием, определенным Порядком разработки и реализации программ Союзного государства под руководством таможенных служб Российской Федерации и Республики Беларусь осуществлена разработка и реализация Программы Союзного государства «Создание Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства на 2003-2005 годы» (разработка и реализация программы заняла 11 лет с 1995 г. по 2006 г.) и в настоящее время находится на завершающей стадии исполнения Программа Союзного государства «Реализация информационных технологий общих таможенных процессов на территориях государств - участников Союзного государства» на 2008-2010 годы (разработка и реализация программы, при условии ее завершения в срок, займет 4 года с 2006 г. по 2010 г.).
Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств определяет нормативное правовое регулирование организации и механизма сотрудничества государств-участников СНГ, межгосударственных и межправительственных органов, органов исполнительной власти и субъектов хозяйствования при разработке, реализации и финансировании межгосударственных целевых программ.
Инициируют вопрос о разработке программы, как правило, правительства или уполномоченные ими органы государственного управления (исполнительной власти), межгосударственные и межправительственные органы СНГ, которые затем и принимают участие в реализации программы.
Решение о разработке межгосударственной целевой программы принимается Советом глав государств или Советом глав правительств на основании предложения по разработке проекта программы, согласованного с заинтересованными министерствами и ведомствами, одобренного правительствами и внесенного Исполкомом СНГ (далее - Исполком).
Исполком организует предварительное рассмотрение проектов программ межгосударственными органами, согласование и одобрение их правительствами и затем представляет их на утверждение Совета глав государств или Совета глав правительств.
По результатам годовых отчетов о выполнении программ возможно принятие решения о проведении экспертных проверок с целью определения целесообразности продолжения реализации программ.
В соответствии с нормативным правовым регулированием, определенным Порядком разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств на современном этапе реализовано или находиться на различных стадиях разработки или реализации 7 программ, исполняемых разными органами государственного управления (исполнительной власти). Проектов реализуемых таможенными службами государств -участников СНГ в рамках названного порядка в настоящее время не существует1.
Согласно нормативного правового регулирования, определенного Порядком разработки и реализации
1 Вопрос о создании Таможенной единой автоматизированной информационной системы государств - участников СНГ был поставлен в 1999 году и до настоящего времени остается открытым (всего 11 лет).
межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества постановку вопроса о разработке целевой программы может инициировать любое правительство государства - члена ЕврАзЭС или уполномоченные им органы государственного управления (исполнительной власти).
Решение о подготовке проекта Концепции целевой программы принимается Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС (далее - Интеграционный Комитет) на основании инициативного предложения, разработанного правительством одного государства или уполномоченным им органом государственного управления (исполнительной власти), являющимся инициатором постановки вопроса о разработке целевой программы и одобренного Советом по финансово-экономической политике.
На основании согласованного с заинтересованными министерствами и ведомствами и одобренного правительствами проекта концепции принимается решение Межгоссовета о разработке проекта целевой программы.
Проект целевой программы рассматривается и согласовывается аналогично концепции.
На этапе управления реализацией целевой программы и контроля за ходом ее выполнения готовятся всевозможные отчетные материалы о ходе ее реализации.
Интеграционным Комитетом на основании доклада Секретариата и по результатам контрольных мероприятий за ходом выполнения целевой программы принимается решение о целесообразности продолжения реализации целевой программы или о ее приостановлении.
В соответствии с нормативным правовым регулированием, определенным Порядком разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества находится на различных стадиях разработки более 15 программ, предусматривающих создание информационных систем в рамках ЕврАзЭС.
Разработка одной из них осуществляется таможенными службами. План действий по формированию Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС предусматривал в 2009 году введение в действие единой автоматизированной информационной системы таможенных органов [4] (далее - ЕАИС ТО). С октября 2007 года и в течение 2008 года усилия таможенных служб были сосредоточены на разработке и согласовании инициативного предложения, концепции и проекта Межгосударственной целевой программы по созданию автоматизированной системы контроля таможенного транзита государств - членов ЕврАзЭС2, которая, согласно своей концепции, должна была стать частью единой автоматизированной информационной системы таможенных органов.
В итоге в начале 2009 года руководители таможенных служб Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан представили информацию по вопросу разработки и создания единой автоматизированной информационной системы таможенных органов. Мнения руководителей разошлись, и это сви-
2 До 1 сентября 2010 года проект программы не утвержден.
Вопрос создания единой автоматизированной информационной системы таможенных служб государств - членов ЕврАзЭС был поставлен в 2002 году. Завершение создания Единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств - членов ЕврАзЭС запланировано на 2014 год (всего 12 лет).
детельствовало о невозможности создания ЕАИС ТО в соответствии с нормативным правовым регулированием разработки межгосударственных программ, определенным Порядком разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества.
В срочном порядке была принята Специальная программа таможенного союза «Интегрированная автоматизированная информационная система регулирования внешней и взаимной торговли Таможенного союза» (далее - Система).
Работы над ее созданием были начаты Комиссией Таможенного союза в рамках Экспертной группы по направлению «Информационные технологии в таможенном деле»3. Названной рабочей группой разработан ряд документов, среди которых Концепция создания Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза [5], смета расходов по разработке ее первой очереди в 2011 году, технико-экономическое обоснование ее создания и функционирования4, два соглашения и другие.
В целях создания вышеназванной Системы было разработано Соглашение о создании, функционировании и развитии Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза [6]. В связи с этим оно содержит нормативные положения в отношении ограниченного круга вопросов. В его составе присутствуют положения о принадлежности прав и обязанностей относительно собственности сегментов создаваемой Системы, общие положения относительно распределения функций по ее созданию, а также определены источники финансирования ее сегментов.
Таким образом, нормативно закреплены положения, согласно которым Комиссия Таможенного союза и правительство каждого из государств осуществляют права и несут обязанности собственника в отношении сегментов Системы, которые они создают, обеспечивают функционирование и развитие.
Нормативные правовые положения по формированию общего подхода к применению электронных документов и применению единых правил электронного документооборота при осуществлении внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза нашли свое отражение в Соглашении о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на таможенной территории Таможенного союза. В сферу его регулирования входят отношения, «возникающие в процессе составления, отправления, передачи, получения, хранения и использования электронных документов государственными органами государств - членов Таможенного союза, физическими или юридическими лицами при использовании во внешней и взаимной торговле информационных технологий для международного об-
3 Порядок разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества при разработке нормативных документов Экспертной группой не применялся.
4 На 16 заседании КТС (Решение № 275 от 20.05.2010 «О создании интеграционного сегмента Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли таможенного союза») принята к сведению информация Секретариата КТС о разработке технико-экономического обоснования создания и функционирования Системы
мена электронными документами на единой таможенной территории таможенного союза» [7].
На основе рассмотренных нормативных положений правовых актов можно сделать следующие выводы. Согласно нормативным положениям, закрепленным порядками разработки и реализации межгосударственных программ, подготовка инициативных предложений о разработке межгосударственных программ осуществляется правительствами государств или уполномоченным ими органами государственного управления (исполнительной власти), являющимися инициаторами постановки вопроса о разработке программ. Иными словами инициативное предложение разрабатывается органом одного государства и, следовательно, не все аспекты, например, социальноэкономических проблем, других государств могут быть учтены. На этапе согласования инициативного предложения с другими государствами возможно устранение недоработок такого плана. Однако при большом количестве участников программы характерным становится проблематичность его согласования. Ввиду различий положений национальных законодательств, регламентирующих одни и те же вопросы, а также терминологий и подходов к их рассмотрению могут возникнуть предложения и замечания, конфликтующие друг с другом. А так как согласование осуществляются в процессе направления замечаний и предложений в письменном виде, возникает необходимость осуществления нескольких его циклов, что существенно удлиняет срок согласования. Также возможна ситуация, когда замечания конфликтуют, и не удается достичь консенсуса.
Положения, регламентирующие многоступенчатость процесса согласования инициативного предложения и концепции, приводят к удлинению промежутка времени между моментом, когда проблема обозначена и когда начинается ее решение - реализация программы. Это обстоятельство можно трактовать как положительный, так и как отрицательный аспект. Положительным аспект становится, если область определена, а проблема обозначена нечетко и нет ясного видения ее решения. Тогда в процессе длительного обсуждения и согласования, а также изменения внешних факторов возможна конкретизация проблемы и способов и методов ее решения. Отрицательным аспект длительности согласования становится в случае, когда четко сформулирована проблема, ясны пути ее решения и правительствами поставлены конкретные сроки реализации программы.
Отсутствие этапа подготовки и согласования Концепции программы в порядках разработки и реализации программ СГ и разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ СНГ существенно сокращают длительность промежутка времени между моментом обозначения проблемы и началом ее решения.
Нормативное правовое регулирование управлением реализацией программы и контроля за ходом ее выполнения осуществляется большим количеством органов государственного управления (исполнительной власти) и правительств государств - участников программы и при возникновении потребности внесения в нее каких-либо изменений в процессе реализации потребует согласования их с заинтересованными органами государственного управления (исполнительной власти) и правительствами всех государств - участников программы. Это удлиняет и затрудняет процесс
принятия решений относительно корректировки курса реализации программы.
Система контроля за ходом исполнения программы и отчетности в процессе ее реализации на взгляд автора чрезвычайно полезна и необходима, так как она позволит вовремя выявить отклонения от запланированного курса, определить причины отклонений и откорректировать исполнение программы или вовремя прекратить ее реализацию.
Кроме того, автор считает необходимым отметить, что во всех рассмотренных порядках отсутствуют нормативные положения относительно определения прав собственности на продукты создаваемые в процессе реализации программы [8], положения относительно их эксплуатации, обеспечения информационной безопасности [9] и формирования межгосударственных органов для обеспечения их функционирования. Эти положения являются необходимыми при реализации межгосударственных программ по созданию информационных систем, так как результатом должна стать эксплуатируемая в штатном режиме система.
Работы по созданию Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза, проведенные экспертной группой, состоящей из специалистов различных ведомств трех государств, значительно упростили и ускорили процесс разработки и согласования нормативных документов. Такой подход к разработке документов является перспективным, и может быть использован при разработке межгосударственных программ. Целесообразно было бы в правовых актах, регламентирующих разработку и реализацию межгосударственных программ закрепить положения относительно разработки инициативного предложения, концепции, программы и иных документов в рамках соответствующих экспертных групп, состоящих из специалистов министерств и ведомств, с которыми в дальнейшем программа будет согласовываться. Таким образом, при разработке документов этой экспертной группой будут учтены положения национальных законодательств охватывающие все необходимые сферы.
Автору хотелось бы отметить, что заседание экспертной группы требует существенных финансовых затрат. Проведение совещаний экспертных групп в виде видеоконференций5 с последующим обменом электронными документами, заверенными электронной цифровой подписью, могло бы сократить финансовые затраты на проведение встреч членов экспертной группы при обеспечении разрабатываемым документам той же юридической силы [10], что и при ее заседании.
Кроме того, проведение заседаний в таком виде позволит повысить эффективность использования рабочего времени, так как время, затраченное на участие в заседании, проведенное в виде видеоконференции, будет определяться длительностью последней.
Список литературы:
1. Постановление № 7 Совета Министров Союзного государства от 11.10.2000 «О Порядке разработки и реализации программ Союзного государства и Перечне совместных программ, подпрограмм, проектов и мероприятий» (Вместе с «Порядком разработки и реализации программ Союзного государства» и «Паспор-
5 При таком варианте проведения заседаний экспертной группы ее члены не выезжают в командировку, а только размещаются в специально оборудованном зале.
том программы Союзного государства») // Сборник нормативных правовых документов Союзного государства за 2000 год.- Москва - Минск: Постоянный Комитет Союзного государства, 2001. С. 214 - 250.
2. Решение № 356 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 06.10.2007 «О проекте Порядка разработки и реализации межгосударственных целевых программ ЕврАзЭС» (Вместе с «Порядком...», «Концепцией...», «Перечнем основных мероприятий с предложениями по объемам и источникам финансирования», «Объемом финансовых средств для разработки проекта...», «Паспортом...») // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base =^^п=47890 (дата обращения: 19.09.2010).
3. Решение Совета глав правительств СНГ от 16.04.2004 «О Порядке разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств" (Вместе с «Порядком разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ Содружества Независимых Государств», «Системой программных мероприятий по...», «Паспортом программы») // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. № 1(44). С. 165 - 175.
4. План действий по формированию таможенного союза в рамках ЕврАзЭС (утвержден Решением МГС (высшего органа таможенного союза) от 6 октября 2007 г. №1) // Сборник базовых документов Евразийского экономического сообщества. Второе издание. М.: Интеграционный Комитет Евразийского экономического сообщества. 2008. С. 459
5. Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа таможенного союза) на уровне глав государств от 27.11.2009 № 22 (Вместе с проектом Концепции создания Интегрированной автоматизированной информационной системы регулирования внешней и взаимной торговли Таможенного союза) // Режим доступа: http://www.tsouz.ru/MGS/Pages/mgs091127_gg_22.aspx (дата обращения: 19.09.2010).
6. Соглашение о создании, функционировании и раз-
витии Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза // Режим доступа: http://www.tsouz.ru/KTS/meeting10/
Pages/kts10 121.aspx (дата обращения: 19.09.2010).
7. Распоряжение Правительства РФ от 13.05.2010 № 722-р «О подписании Соглашения о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории таможенного союза» // Собрание законодательства РФ. 17.05.2010. № 20. ст. 2523.
8. Войниканис Е.А., Якушев М.В. Информация. Собственность. Интернет: традиция и новеллы в современном праве // М.: Издательство "Волтерс Клувер". 2004. С. 94-96.
9. Сомов Ю.И. Проблемы правового обеспечения защиты информации при международном таможенном сотрудничестве // Материалы I международной научно-практической конференции 21-22 декабря 2009 г., в г. Баку «Информационные системы и технологии в таможенной сфере». Баку. 2010. - С. 10-12.
10. Информационное право : актуальные проблемы теории и практики: колл. монография / под общ. ред. И.Л.Бачило. - М.: Издательство Юрайт, 2009. Стр. 97106.
Рецензия
на статью Ермаковой В.В. «Нормативное правовое регулирование разработки и реализации межгосударственных программ на пространстве СНГ»
Развитие экономической интеграции требует от государств разработки и реализации совместных проектов и межгосударственных программ. От нормативных правовых положений регламентирующих организацию и механизм взаимодействия различных органов государств при разработке и реализации совместных программ зависит эффективность их реализации и в конечном итоге достижение цели программы.
Актуальность темы, выбранной автором статьи, не вызывает сомнения. Автор подробно анализирует нормативные правовые положения регламентирующие разработку и реализацию межгосударственных программ, а также рассматривает разработку нормативных документов по созданию Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза в рамках экспертной группы. На основе сравнения различных подходов к разработке межгосударственных программ автор предлагает направления совершенствования нормативных актов.
Материал статьи структурирован и изложен логически последовательно.
Вывод рецензента: рекомендовать статью «Нормативное правовое регулирование разработки и реализации межгосударственных программ на пространстве СНГ» для публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Рецензент: доктор юридических наук, первый заместитель начальника Управления таможенного сотрудничества ФТС России, полковник таможенной службы Н.А. Воронцова
